民辦高校留學生教育質量社會治理體系研究

黃義強

摘要：開展民辦高校留學生教育是新時期我國加快高等教育對外開放的新生事物。其健康有序發展有助于加強我國來華留學生教育的整體實力。加強對民辦高校留學生教育的管理，提高民辦高校留學生教育的質量，應該加強政府監管，加強黨的領導，運用多元共治理論，構建“黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐”的民辦高校留學生教育社會治理體系。

關鍵詞：民辦高校留學生教育政府監管多元共治社會治理體系

作為教育大國，留學生教育是中國教育國際化的重要組成部分，是黨和國家高度重視的事業。來華留學生教育承擔著服務國家對外發展戰略的時代使命，在“一帶一路”倡議下被賦予了服務國家對外關系和國際戰略、為企業的海外發展提供人才支持、推動高等教育實現國際化發展的新使命。黨的十八大以來，習近平總書記多次就留學生工作做出重要指示，要求“要打造更具有國際競爭力的留學教育”“提升教育對外開放質量和水平”，為做好新時期留學生教育工作提供了基本遵循。2013年9月和10月，中國國家主席習近平在出訪中亞和東南亞國家期間，先后提出共建“絲綢之路經濟帶”和“21世紀海上絲綢之路”的重大倡議，要求擴大相互間留學生規模，促進各國學生增進相互了解。

自2002年《中華人民共和國民辦教育促進法》頒布實施以來，國家采取積極措施，大力支持民辦高校發展，鼓勵民辦高校采取更加靈活的辦學模式。民辦高等教育發展至今已有20多年的歷史，如今已成為我國高等教育事業不可缺失的一部分。

民辦高校留學生教育正是當前國內招收留學生的新探索和新嘗試。近年來，一些民辦高校從自身的經濟和社會利益考慮出發，走國際化發展道路，開始創辦留學生教育。民辦高校留學生教育既有新機遇，同時也面臨著新挑戰。

一、新時代提高民辦高校留學生教育質量的機遇和挑戰

隨著我國綜合國力、國際影響力的提升以及高等教育的普及與發展，來華留學的吸引力與國家綜合實力的匹配度進一步提升，我國正逐漸成為重要的留學目的國，目前已成為亞洲最大的留學目的國。進入新時代以來，隨著“一帶一路”倡議的提出和推進，中國高校的國際交流與合作日趨頻繁和深入，留學生規模趨于穩定，層次顯著提升，學科分布趨于合理，專業結構亦不斷優化。目前，我國有四百多所各類型的高等院校和科研院所招收和培養留學生。

教育部將搞好高校留學生教育工作作為切實做好教育對外開放的重點任務，頒布了一系列政策法規，加強中央與地方、政府與高校的協同聯動，強化統籌協調，形成合力。2020年6月，教育部等八部門《關于加快和擴大新時代教育對外開放的意見》再次強調：“加快和擴大新時代教育對外開放，是教育發展的需要，是國家建設的需要，是新時代發展的需要，既迫在眉睫，又恰逢其時。中國始終高舉合作共贏旗幟，致力于深化拓展與世界各國在教育領域的互利合作和交流互鑒，為推動構建人類命運共同體貢獻力量。”

我國民辦高校留學生教育正是在黨和國家大力發展留學生教育的歷史背景下出現的新生事物，一方面，迎合了國家“一帶一路”倡議，助力了國家大力發展留學生教育的大好形勢;另一方面，民辦高校的公益性與尋利性并存的特點，決定了其留學生教育質量需要政府層面進行干預監督。同時，民辦高校留學生教育的相關理論研究與實踐工作相較于國際上其他發展成熟國家的留學生教育、國內公辦高校留學生教育來說起步較晚，其運行模式也存在種種問題。相關的政策法規還不健全，政府監管機制還不成熟。因此，立足于多元共治、協同治理等理論，從轉變政府職能、建構第三方評估組織等方面進行論述，探究民辦高校留學生教育質量政府監管體制、機制創新，提高我國民辦高校留學生教育質量，增強我國留學生教育總體實力，是亟待研究的問題。

二、構建民辦高校留學生教育質量社會治理體系

2019年黨的十九屆四中全會《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》指出：“必須加強和創新社會治理，完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體，確保人民安居樂業、社會安定有序，建設更高水平的平安中國?！秉h領導下多方參與、共同治理的理念在這一要求下體現得淋漓盡致，充分展示了社會治理水平、治理理念和治理體系的重大創新成果，是推進國家治理體系和治理能力現代化的關鍵所在。加強和創新我國民辦高校留學生教育質量社會治理體系與之有著異曲同工之妙，完善民辦高校留學生教育質量政府監管機制，必須落實健全外部和內部兩個教育質量保障體系，將民辦高校留學生教育的外部和內部保障體系結合起來，以內為主，以外促內，內外并舉，共同實現對教育質量進行保障的功能，以此推動民辦高校留學生教育事業的健康可持續發展，使它們走上良性、可持續發展道路，并期臻于使民辦高校留學生教育效能最大化，服務國家高等教育國際化，支持國家“一帶一路”倡議的目的。

（一）黨委領導—黨管教育

2017年6月28日，中共中央總書記習近平主持中共中央政治局會議，審議《關于巡視31所中管高校黨委情況的專題報告》。會議強調，辦好中國特色社會主義高等教育，必須旗幟鮮明堅持黨對高校工作的領導。高校黨委要增強“四個意識”，落實管黨治黨、辦學治校主體責任，堅定“四個自信”，貫徹黨的教育方針政策，堅持社會主義辦學方向，把立德樹人作為根本任務，以實際行動維護黨中央權威和集中統一領導。要深入研究高校黨建工作特點和規律，創新體制機制和方式方法，推動形成黨委統一領導、各部門各方面齊抓共管的工作格局，提高黨建工作針對性和實效性，有效發揮基層黨組織戰斗堡壘作用和黨員先鋒模范作用。

民辦高校黨委應充分指導董事會并支持董事會做出的重大決定，推動學校長足發展;組織學校行政管理部門，妥善解決校內管理問題，完善辦學規范性;全面領導學校教師參與學校管理，有效保障黨和國家方針政策在民辦高校中的觀測執行，規范民辦高校的辦學理念，監督辦學方式，充分保障各方利益，推動學校健康、積極、可持續發展。

民辦高校要在校內樹立黨領導一切的理念，在黨的領導下建立健全和完善法人治理結構，構建黨組織參與的民主決策機構，以民主管理的方式妥善解決校內問題，充分發揮基層黨組織的凝聚力和戰斗力，確保政治核心和監督保障作用，加強對民辦高校內部的管理。民辦高校黨委和學校領導層要在思想上高度重視留學生工作，要提高留學生管理水平，全面整合各部門職能，優化工作程序。

（二）政府負責—兼顧宏觀調控和微觀治理

民辦高校是我國高等教育的重要組成部分，是具有正外部性的準公共物品，政府應該作為教育的實際受益者參與民辦高等教育的發展。在政府層面上應該大力加強對民辦高校留學生教育的有效監管，構建一個能夠保障民辦高校留學生教育質量的整體框架，制定相關教育質量標準，通過立法與執法對高校進行宏觀指導和監督，把監管的重點放在民辦高等教育服務失靈的領域和方面。教育部牽頭、各省級教育行政部門協同社會相關組織共同對民辦高校進行教育質量監管，促使其提質增效，穩步發展。

首先，建立健全民辦高校留學生培養質量監督制度，制定適用于全國范圍的民辦高校留學生教育質量最低標準，強調省級教育行政部門的監督責任，在民辦高校留學生教育的入口、過程和出口三個維度進行全程動態績效跟蹤監管，通過立法明確民辦高校留學生教育的準入標準、運營環節的質量監管，建立民辦高校開展留學生教育準入評估、新增專業評估、人才培養水平評估機制，加強對民辦高校招收和培養留學生的后續監管，加強留學生招生審核、培養監督，推行對民辦高校留學生教育全過程的認證和評估。

其次，建立獎勵機制、懲罰機制和市場退出機制。政府對留學生教育質量好、學生滿意度高、社會聲譽好的民辦高校進行政策傾斜，對設立留學獎學金制度的民辦高?？梢酝ㄟ^給予配套經費和稅收減免，追加額外的中國學生招生指標等方式來補償民辦高校開展留學教育的投入。政府還應該嘗試對民辦高校教師的五險一金等社會保障支出給予一定的財政補貼;對教育質量差的民辦高校進行及時監督和處罰，對民辦高校在留學生招收和培養過程中出現違法違規行為的，應當依法處理。對留學生教學質量低劣或管理與服務不到位、造成不良社會影響的民辦高校，教育行政部門應當責令其整改并可以限制其招收留學生。

再次，建立完善民辦高校留學生教育的法律法規政策，完善相應的質量標準體系，推進各類政策工具在教育保障政策中的全方位應用，發揮民辦高校留學生教育質量元監督的職能，切實保障教育質量，提升教育質量保障政策的時效性。政府應采用有效激勵措施，細化教育質量保障實施過程中的要求、步驟和措施，提高教育質量保障政策的可操作性;要切實加強監督管理工作，明確職責范圍，采取法律監督、行政管理，市場指導等一系列手段對民辦高校展開外部監管，建立健全完整可行的教育質量監管制度，從準入監管、學費監管、招生監管、信息監管、教學經費監管和教育教學質量監管等方面下功夫。

最后，優化教育質量協同監管機制，建立教育部牽頭部署，省級教育主管部門協調，民辦高校積極配合的留學生宏觀監管機制。以國家教育部為留學生監管最高教育管理機關，負責協調各相關部委的工作，各政府部門加強合作，信息互通，明確管理權限和監管內容，提高監管效率。政府要搭建監管信息平臺，利用信息化手段推進教育、公安、外交等行政部門的信息共享工作機制，建立健全民辦高校留學生教育信息公開與披露制度。

（三）民主協商—利益相關者平等協商

促進和保障民辦高校留學生教育，建立外部利益相關者參與的外部治理結構，以商談形式引導利益相關者主動參與到民辦高校的留學生教育質量評估中，來解決其關注的辦學質量問題。

黨和政府還可以鼓勵民主黨派參與民辦高校留學生教育管理，在民辦高校黨委統戰部門的指導下，發揮民辦高校民主黨派委員會的積極性，代表教師利益群體和留學生利益群體，參與民辦高校民主協商、學校內部治理，發揮民主黨派整體的優勢和作用，就留學生教育問題出謀劃策，多提意見和建議。

（四）社會協同、公眾參與—建立社會共治格局

民辦高校留學生教育質量監管中，社會輿論、媒體、社會組織、家庭、用人單位等多元主體良性互動，協同協作、互動互補、相輔相成，嵌入教育質量監管的各個環節之中。在政府政策的扶持下，教育行政部門應把質量評估等職能過渡給第三方教育中介組織。推動“管辦評”分離最好的辦法就是形成由社會力量參與的第三方質量保障機構對民辦高校留學生招生、教學、畢業、服務、管理等各階段、多方面工作的有效監督和評價，形成政府宏觀指導、學校自主管理、社會多元主體參與的高等教育質量保障新格局。同時，還應該廣泛吸引用人單位參與質量監管，形成多元共治的民辦高校留學生教育質量管理新模式和全社會共同參與的治理新格局，大膽引入其他社會力量參與民辦高校留學生教育質量監管和提供社會服務。

我國的留學生教育事業要形成公辦高校、民辦高校“一盤棋”思想，擁有豐富的留學生教育經驗、留學生教育成效較好的公辦高校應該積極對民辦高校對口支援、“傳幫帶”，雙方在留學生教育領域結對共建促提升。政府教育主管部門要發揮牽線促進引導作用。

（五）法治保障—完善法律法規體系

優化民辦高校留學生教育的法治環境，提升教育國際化治理能力是促進民辦高校留學生教育事業健康、可持續發展的法治保障。

一方面，政府要制定和完善適用于民辦高校財務管理和第三方審計制度，規范非營利性民辦高校在獲得公共資源后的辦學行為;做好對虛假招生、轉移或挪用資金、打著非營利性辦學理念產業化經營等“掛羊頭賣狗肉”的趨利性不法行為的監督，政府應及時通過行政手段行使有效監管和處罰，對涉嫌違法犯罪行為按照國家相關法律對當事人進行處理。

另一方面，要制定民辦高校留學生教育質量監管方面的法律法規。政府各級部門應該根據國家相關法律制定修訂一系列與民辦高校留學生教育質量監管相關的法律法規，使我國民辦高校留學生教育有法可依，有據可循，從而實現監管的制度化、規范化。法律法規包含民辦高校留學生教育質量監管體制、教育質量評估與認證、辦學體制、學歷互認、留學生招生、勤工儉學、就業、居留簽證、各級政府機關職責等方面。

（六）科技支撐—大數據技術下的質量標準體系

民辦高校需充分利用互聯網、大數據等新興信息技術優勢，科學完善民辦高校的留學生管理系統信息化建設，促進各個社會群體的交流與合作，提高社會共識，增強社會凝聚力，用科技來推動社會改革與發展建設?；ヂ摼W為平等交流、合作與競爭都提供了一個新的平臺，形成了一個新興空間，促進了多元主體的共同發展，提高社會責任，凝聚社會共識，為社會精細化管理提供技術支持。要進一步建立和健全留學信息發布機制，民辦高校應整合國家留學網、留學中國網站、教育部涉外監管信息網、國家留學基金管理委員會網站、中國政府獎學金留學管理信息系統、公安出入境簽證信息系統等信息渠道，統一民辦高校留學信息發布平臺，為留學生、民辦高校等利益相關者更好地行使參與權、監督權提供更全面的信息服務。民辦高校還應該利用互聯網技術促進民辦高校留學生教育質量評價指標體系構建，實現全景服務大數據科技支撐，強化道德信用積分體系建設。

（七）加強民辦高校留學生教育內部質量保障體系建設

《學校招收和培養國際學生管理辦法》規定，招收留學生的學校，應當建立健全留學生招收、培養、管理和服務制度，具體負責留學生的招收與培養。招收留學生的高等學校，應當具備相應的教育教學條件和培養能力，并依照國家有關規定自主招收留學生。民辦高校作為高等教育質量建設的承接者和主體，承擔著保障教育質量的重要職責，在享受教育辦學自主權時，不能忽略了對教育質量的監督和保障。民辦高校應當根據留學生教育的特點，對學校內部教育質量保障體系的各個要素和環節進行針對性的補充，建立自我控制，自我保障的良性運行機制。

一是要做好制度設計，規范內部管理。民辦高校要強化主體責任，明確國際化發展定位，將留學生教育工作納入學校整體發展規劃，制訂明確的留學生發展規劃;加強頂層設計和統籌協調，從現代大學制度層面從頂層設計強化內部質量保障體系建設，將留學生教育納入學校整體教育質量保障體系，把留學生的生源質量、教育教學全過程培養質量、質量評估考核和監管、管理服務水平等納入制度建設和體制機制創新改革中，為留學生教育“提質增效”內涵發展提供制度保障。

二是要嚴格執行《學校招收和培養留學生管理辦法》《留學生高等教育質量規范（試行）》（以下統稱《規范》）的各項要求，不盲目追求國際化指標和留學生規模，不追求眼前利益，做好長遠規劃，樹立質量意識、品牌意識，開展留學生教育內部質量保障活動，提升質量，提質增效，內涵發展。以《規范》為準繩，民辦高校應改進留學生教育工作，提高教育質量和管理服務水平;要推動中外學生教學、管理和服務“趨同化”的發展，將留學生教學計劃納入學?？傮w教學計劃，將留學生教學及培養納入學?！按蠼虅铡薄按蠼虒W”范疇，對留學生采取相同的教學管理與考試考核制度，確保留學生得到公平公正的教學資源與管理服務;建立系統化和規范化的課程體系，提高課程設置、實踐教學、課程資源開發的國際化水平。在留學生課程設置上，從戰略高度統籌規劃沿線國家留學生的學科專業，突出學校強勢專業，集中優勢資源開發出服務“一帶一路”倡議的學位課程體系，積極打造留學重點項目和精品課程。民辦高校應加快課程改革，建立與國際接軌的課程專業體系，開設國際化課程;應該構建并完善留學生教學評價體系、自我評價和反饋機制，加強對留學生后續信息反饋和跟蹤調查，逐步提高留學生教學質量;健全招生和畢業審核管理制度，制定并嚴格執行本校的新生錄取能力測試、教學過程質量控制標準和畢業學位授予審核標準，實行“嚴進嚴出”，通過把好招生管理關、培養關、評價關等“三關”，嚴格規范招生錄取流程和入學考試考核標準來增強留學生學習壓力，提升培養質量;尤其要嚴把畢業關，制定和落實學位授予管理辦法和實施細則，保證學位含金量。

三是要建立一支專業化的教學師資隊伍，根據實際需求，科學合理地制定學校師資國際化戰略方針，通過多元化發展模式培養優秀的國際化師資力量。

四是要樹立以人為本、以生為本的理念，充分體現學校和老師對留學生的人文關懷，既要嚴格要求，也要尊重學生的人格。民辦高校應建立專門的留學生滿意度調查系統和工作機制;有針對性地做好留學生的意見調查，鼓勵留學生參與教學評價活動，鼓勵留學生對教學工作提出意見和建議，有針對性地改進相關工作。

三、結語

政府應該在民辦高校留學生教育領域扮演管理者、監督者、支持者和引導者的角色，推進民辦高校留學生教育質量元評估建設，支持第三方教育評估機構開展民辦高校留學生教育質量評估，從宏觀調控和微觀介入兩個方面對民辦高校留學生教育進行引導和監管;落實辦學質量監管，及時推動各項法律法規的健全，從宏觀層面保證政策優惠;應該按照積極穩妥、逐步推進的原則，進一步完善政府監管法律體系和標準體系，在加強民辦高校留學生教育自我監管評估體系建設的同時，建立完善的民辦高校留學生教育質量政府和社會監管體制，推動民辦高校留學生教育的質量監管支撐體系建設，營造良好的民辦高校留學生教育質量監管環境等，以保障民辦高校留學生教育的健康發展。

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