地方政府財政預決算偏離分析

□文/林悅華

（首都經濟貿易大學北京）

［提要］預算是財政運行的基礎。我國政府預算管理不斷改革與發展，實踐經驗不斷成熟。但是，預算管理仍然存在一些問題，反映在數據上就是預算與決算差異較大。很多學者把（決算數-預算數）/預算數稱為預決算偏離度，預算管理是否科學外在體現于預算與決算執行的相符性，預決算偏離過大影響預算的權威性、嚴肅性。本文通過某省財政預決算數據分析預決算偏離度情況，參考已有研究總結導致預決算偏離的原因，最后提出建議。

一、某省預決算偏離情況分析

（一）整體偏離情況。某省2007～2019年12年間一般公共預算收入增加了3.54倍，一般公共預算支出增加了4.5倍。一般公共預算收支在不斷增長的同時預算與決算的偏離問題也呈現出來。圖1顯示了2007～2019年某省收支預決算偏離整體情況。全省層面除2016年外，收入預決算偏離度均為正值，說明全省層面存在超收現象。超收絕對規模最大年份為2017年，超收512.8億元。超收相對規模即收入預決算偏離度最大年份為2007年，偏離度為16.32%。從偏離度趨勢來看，2007～2011年偏離度都較大，2009年偏離度為5.21%，其余年份大于或接近10%，2009年偏離度較相鄰年份低可能是受2008年金融危機的持續影響，外貿企業進出口下降，2009年該省完成外貿進出口總額比上年下降超過10個百分點，納稅主體的稅種稅基縮減導致財政收入超收空間縮小。（圖1）

圖1 某省一般公共預算收支預決算偏離整體情況圖

2012年以來，隨著我國加快經濟轉型發展，經濟增速放緩，某省GDP增速下降趨勢較為明顯。同時，伴隨減稅降費政策的實施，該省減稅降費規模之大也使得預算超收程度降低。2012～2019年間，除2013年預決算偏離度為6.2%，其余年份均低于5%，2015年新的預算法正式實施以來，收入預決算偏離度有進一步下降的趨勢，2016～2019年收入預決算偏離度分別為2.57%、4.74%、2.19%、2.03%，相比2012年以前的預決算偏離度有大幅度的下降。新預算法的實施規范了地方政府對預算的管理，對預算收入預測的合理性有所提高。

2007～2019年該省的一般公共預算支出預決算偏離度除2016年為-0.34%，其余年份均為正值，說明主要存在超支情況，且偏離程度普遍較大，偏離度大于10%的年份多達10個，偏離度較小的年份有2012年為4.9%，2016年為-0.34%，2019年為2.53%。偏離度最大的年份為2013年17.19%，超支絕對規模最大年份為2018年超支1，451.44億元。

整體來看，支出預決算偏離度要大于收入預決算偏離度，這主要受我國近年實行積極財政政策，不斷加大民生保障支出，剛性支出只增不減，很多項目支出保持逐年增長的影響。

（二）稅收收入和非稅收入偏離情況。2009～2019年稅收收入偏離度分別為3.15%、11%、7.23%、-0.17%、3.23%、1.5%、13.4%、-0.4%、2.8%、-0.8%、-1.3%。稅收收入預決算偏離情況整體不大，稅收按照年初的預算計劃實現征收。非稅收入預決算偏離度分別為19.51%、26%、23.12%、19.17%、20.95%、19.1%、11.1%、14.8%、12.4%、16.5%、17.1%。非稅收入預決算偏離度遠遠大于稅收收入預決算偏離度且都為正值，說明非稅收入存在較大比例的超收。非稅收入相對稅收收入管理沒有那么嚴格，地方政府擁有較大的自由征收權利，通過超收增加財政收入。

從稅收收入結構來看，預決算偏離度和標準差最小的為增值稅，2009～2019年其平均偏離度為2.68%，標準差為2.67%。偏離度和標準差最大的為耕地占用稅，平均偏離度為29.33%，標準差為50.70%。增值稅的偏離最小可能是由于其嚴格的制度管理，增值稅是我國第一大稅種，2019年該省增值稅收入接近4億元，占其稅收收入的39.52%，增值稅納稅申報、發票開具與抵扣、管理軟件的使用等都有嚴格的規定。從各項非稅收入來看，2009～2019年各項非稅收入平均偏離度分別為：國有資源有償使用收入45.77%，國有資本經營收入29.18%，其他收入24.50%，罰沒收入20.97%，行政事業性收費收入12.99%，專項收入8.98%。（表1）

表1 各稅種收入偏離度描述性統計結果一覽表（單位：%）

（三）一般公共預算支出偏離情況。2019年該省一般公共預算支出分為一般公共服務支出、外交支出、國防支出、公共安全支出、教育支出等25項。本文僅分析一般公共服務、教育、科學技術、文化旅游體育與傳媒、社會保障和就業、衛生健康、節能環保、城鄉社區、農林水、其他等10項支出偏離情況。2009～2019年平均偏離度較小的支出項目為教育、社會保障和一般公共服務，其標準差也較小。平均偏離度較大的支出項目為其他支出、節能環保支出、科學技術支出。隨著該省不斷壓減一般性公共支出，一般公共服務支出偏離度近幾年有收窄的趨勢。2019年一般公共服務支出偏離度為-3.4%，實際支出數小于預算數。值得關注的是其他支出預決算偏離度很大，偏離度最小年份為2010年-12%，偏離度最大年份為2016年-93.1%，而且每年都為負數，即實際支出數小于預算數，其原因可能是各級政府虛列相關費用爭取更多的資金，而實際并沒有花出去。（表2）

表2 各項目支出偏離度描述性統計結果一覽表（單位：%）

綜上分析，該省一般公共預算不論是總體收支還是分項收支，其預算數和決算數之間都有較大的偏離。（1）受到經濟增速、減稅降費、預算法等的影響一般公共預算收入預決算偏離度有縮小的趨勢，超收幅度下降。而一般公共預算支出偏離度較大，則是受到我國實施積極財政政策，加大對民生保障、基本公共服務的財政資金投入的影響。（2）從稅收收入分項來看，增值稅的偏離度最小，耕地占用稅的偏離度最大。增值稅的偏離度最小可能是增值稅的征收管理嚴格，不容易超收也不容易短收。（3）非稅收入偏離度非常大，非稅收入管理相對沒有那么嚴格，地方自主權較大。地方政府容易通過非稅收入的超收來支撐財力，有新聞報道一些地方政府交通罰款撐起三分之一的地方財力。適當的罰款可以起到警示作用，但是過度的罰沒會加大經濟主體負擔。再如國有資本經營收入有適當的增長表明國有資本實現了保值增值，但是如果常年大幅度超收則可能擠出民間資本，影響市場經濟健康發展。（4）從一般公共預算支出分項來看，教育、社會保障和一般公共服務的預算偏離度較小。我國繼續壓減三公經費支出，各級政府嚴格執行過緊日子的要求，該省一般公共服務支出預決算偏離度近幾年有明顯收窄的趨勢。其他支出、節能環保支出和科學技術支出預決算偏離度較大。其他支出偏離度每年都為負值，意味著該項目每年呈現少支狀態，或者說預算報高了，有些爭取到的錢花不出去。（5）轉移性收入以及除一般公共預算外的另外三本賬均存在預決算偏離的情況，該省省本級政府及省以下各級政府的財政預決算數目均存在偏離，雖然該省的預算管理成績在全國前列，但是在預算編制與執行方面還需繼續探索，提高預算編制的準確性、科學性。

二、預決算偏離原因分析

過多的超收影響經濟主體積極性，導致地區隱性經濟規模擴大，過多的超支會降低財政資金使用效益，加大財政負擔，支出過少又會使提供的公共物品不足。預決算偏離度過大影響政府宏觀調控，降低預算科學性和權威性，影響地方政府債務管理。導致預決算偏離的原因來自于預算編制、執行、監督等環節，受到政治、經濟、技術等因素的影響。

（一）預算編報人員業務能力不足，部門之間交流不充分。預算編制是一項工作量大且復雜的工作，需要相關領導的重視、預算編報人員很強的業務能力以及各部門之間的充分溝通交流。單位相關領導不注重部門預算編制工作，部門預算編報人員業務能力不夠，對本單位及附屬單位人員、資產變動、部門性質、職責、工作量差別等情況了解不及時；財政部門與預算部門缺乏溝通，不了解各部門單位的真實情況，在預算編報流程的“兩上兩下”中流于書面形式，沒有起到實地了解的作用，部門單位領導向財政部打招呼爭取財政資金等情況仍然存在，影響了預算收支編制的準確性。

（二）預測技術不完善及政治因素。在預算編制過程中，對財政預算收入的預測是根據對GDP增長率預測基礎上加上若干個百分點得到的，影響經濟的因素千變萬化，在經濟增長預測模型中需要綜合考慮經濟性、政策性和管理性等各方面因素，考慮不夠全面就會造成預測偏差進而對財政收入的預測造成影響。另外，GDP增長率是考核地方政府官員的主要指標，這會使各級政府策略性低估GDP增長率，地方政府傾向于按照“留有余地”的原則編制預算收入，以便更容易超計劃完成地方經濟增長任務，向上級傳遞自己治理有方、地方經濟發展良好的信號，有利于通過政績考核，為超收奠定基礎。對于支出執行，地方政府為了謀求經濟發展，財政偏向于生產性支出，用于能快速推動地方經濟發展的項目，財政資源越集中越容易突破預算約束，造成了支出預決算偏差。

（三）非零基預算編制帶來的影響。零基預算是我國財稅制度改革中的重要一項，零基預算管理實施不夠深入，增量預算即上一年度的部門預算基數加上增長的預算方法在部門預算中仍然占重要地位，增量預算雖然編制方法簡單工作量少，但缺點是使得部門沒有降低成本的動力，有些沒有必要的項目也會繼續列入部門預算當中，增量預算迫使部門在年底突擊花錢，因為當年的資金沒有花完下一年的預算編制基數就會降低，使部門獲得的財政資金減少，作為理性人自然不愿意看到預算減少。該省2015～2019年期間，每年11月和12月兩個月的時間所花費的支出占全年一般公共預算支出的比例為23.88%、22.5%、20.73%、21.41%、20.93%，遠遠超過其他月份，這一比例一方面有實際情況如項目年末結項支付尾款；另一方面也說明存在突擊花錢的情況。為了下一年度預算基數增加而突擊花錢使得資金的績效難以保證，一定程度上容易造成超支。

（四）項目臨時追加預算及政策、環境變動。預算單位為了讓項目能審核通過，故意壓低項目成本，在項目通過審核后在執行過程中又會以成本增加等原因要求追加預算。另外，領導的意圖、年中上級政策的變動使項目獲得的轉移支付資金增加，項目所處的環境發生變化使得各項費用發生變動等都會使得項目的實際花費與預算產生偏差。

（五）預算監督受到制約、財政透明度不高及預算績效評價制度不完善。我國各級政府的預算草案要經過地方人大代表的審核通過，預算報告專業性強，人大代表中財稅專業人員有限，對于審核要求限于書面材料流于形式；政府預決算信息透明度還不夠高，對一些信息公布不及時、不規范，影響公眾的監督；預算績效評價制度不完善。績效評價結果沒有被充分利用，與下一年度的預算編制沒有關聯等，政府在預算編制及執行環節沒有受到充分的激勵約束，進而影響預算與決算執行之間的準確性。

三、優化預決算管理的建議

（一）加強對預算編制人員業務能力培訓，使預算編制人員在充分了解本部門情況的基礎上規范地編制預算，對報表中各項目熟悉準確填列。相關領導加強重視程度，建立各部門間的預算編制協商機制使財政部門對其他部門的資金需求情況有充分的了解，提高預算編制的科學性及準確性。

（二）建設收支預測的信息數據平臺，構建滿足預測需求的基礎數據庫，加快部門相關數據收集與更新，實現數據的共享。支持發展第三方預測機構，不斷改進經濟預測模型，把經濟結構、企業行為、消費者行為反應、匯率等因素適當考慮進去。政府可以支持第三方預測機構的發展，通過購買第三方預測機構的預測數據，提高經濟及財政收入預測的準確性。完善官員考核制度，適當降低GDP、提高民生建設指標在官員考核晉升中的比重，把預決算偏差度納入相關預算編制人員的考核指標中。

（三）構造零基預算與績效預算融合的預算編制方法。根據政府戰略目標和政策目的以及績效等確定優先、重點項目。建立統一開放的財政支出項目庫管理信息系統，確保項目庫數據連續性高、更新及時，使績效預算融入預算編制中，改變重支出輕效益的做法，樹立過緊日子的思想，使每一筆財政資金用在刀刃上，確保財政的可持續性。

（四）完善省以下財稅制度，合理劃分事權與支出責任，健全地方稅體系，合理界定政府職能。確定地方政府完成事權所需的預算資金總額，注意區域差異因地制宜進一步規范非稅收入管理，防止地方政府超收過度。加強中期財政規劃與年度預算的銜接，使部門在預算編制中對跨年度的中長期項目有更好的前瞻性。

（五）加大對各級人大代表的預算專業知識培訓力度，培養他們的財政、稅收、審計等知識，使人大代表起到實質性的審查監督作用。提高預算信息透明度，各級政府部門及時規范公布預決算信息，加強群眾對預決算的監督。完善預算績效評價制度，加強績效評價結果的公開與利用，與下一年度的預算編制基數關聯起來。