基于產業差異的長沙高新區企業用地效益研究

蔡 瓊，朱紅梅，王 杰，李 禹

（湖南農業大學資源環境學院，湖南·長沙 410128）

我國正處于轉變發展方式、優化經濟結構和轉換增長動力的高質量發展階段[1-2]，對開發區發展提出了更高的要求。但開發區發展存在著土地利用效益低下，低效用地大量存在，土地供求矛盾日趨尖銳，粗放低效利用土地問題突出。2017年度湖南省133家開發區內共有低效用地279宗，分布在91家開發區，占地837.35公頃。為切實提高土地資源使用效率和效益，湖南省政府在高質量發展背景下為適應經濟發展新常態，陸續發布《湖南省人民政府關于進一步加強節約集約用地的意見》《湖南省人民政府關于推進全省產業園區高質量發展的實施意見》等一系列政策文件，提出園區高質量發展要集約節約利用土地、彈性供地以及推進“畝均效益”改革，形成“全面進行用地效益評價，助力高質量發展”的格局。分產業類型的用地效益評價作為開發區摸清家底，找出問題的一項重要基礎性工作，對于減少土地資源閑置浪費，實現產業土地利用效益提升具有重要意義。

當前，開發區土地利用研究源于第一批經濟特區的設立，隨著各類工業園區的設立與發展，日益成為學者和自然資源管理部門關注的重點[3-6]。現有開發區土地利用研究多集中于集約利用和利用效率測度。現有土地利用效益研究多集中于全國[7]、省域[8]、市縣或片區[9-10]等大范圍尺度，用地效益研究以第一、二、三產業層面為主。縱觀相關研究，中宏觀尺度的研究成果可以對用地效益進行總體分析與橫向對比，但無法反映研究區域內部的用地效益水平差異[11]，需要從具體的產業類型角度出發開展用地效益評價。產業用地作為開發區土地利用中產出效益最大的土地利用類型，國內學者對于產業用地效益的研究逐步深入[12]。部分學者從企業類型和宗地等不同視角對開發區不同行業用地進行研究，如：通過對江蘇省泰州市海陵區宗地研究發現不同行業間用地效用差距明顯，企業地均產出強度和地均稅收是造成宗地效用的關鍵[13]；研究表明企業用地效益是企業用地效率的關鍵，提出要建立分行業工業用地低效標準，為企業合理用地提供參考依據[14]。相關學者指出不同產業用地效益水平差異明顯，但深入產業內部相關企業的研究報道較少[15]。開發區產業層面的用地效益評價是促進園區高質量發展提升土地利用效益的一項重要的基礎性工作，通過評價分析產業用地效益現狀，找出產業發展存在問題，明確改進提升的方向，尤其是當前研究成果的應用性、評價方法選擇的科學性和指標體系構建的規范性有待提高[16]。因此，分產業進行企業用地效益評價對于已有研究的補充和完善就更為迫切和必要。

基于開發區產業層面的企業用地效益評價不僅能判別不同產業的土地利用情況，也是對中宏觀尺度的用地效益評價的補充[17]。長沙高新區作為首批國家級高新技術產業開發區，也是湖南省“三高四新”重要戰略地，對電力裝備、生物醫藥及高性能醫療器械、新材料、新一代信息技術產業、工程技術、節能環保六類產業進行分產業用地效益評價，結合“畝均效益評價”機制從用地結構、用地強度、用地效用三方面構建產業用地效益評價指標體系，再劃定企業用地效益區間進行研究分析，以期為工業用地高質量利用提供參考和借鑒。

1 研究區概況與數據來源

1.1 研究區概況

長沙高新區成立于1988年，1991年獲批首批國家級高新技術產業開發區，土地總面積3429.78hm2，已建成城鎮建設用地面積2847.75hm2占開發區總面積的83.03%，已建成城鎮建設用地面積中工礦倉儲用地面積比重最大，共有1091.28hm2占37.96%。長沙高新區作為長株潭衡“中國制造2025”試點示范城市群的核心區在2018年其綜合實力在全國168個國家級高新區中排名第12，企業經濟總收入3602.2億增長12.50%，完成固定資產投資217.50億元，同比增長12.30%，完成財政總收入175.84億元，同比增長75.40%。長沙高新區重點發展先進裝備智能制造、以移動互聯網為主的新一代電子信息產業、節能環保與新能源產業等主導產業,加速發展壯大新材料、生物醫藥與健康和現代服務業等優勢產業，是以圍繞培育新興產業和發展高新技術產業的典型區域。其次，開發區進行的集約利用評價，在園區范圍內進行企業的摸底調查，形成典型企業用地調查成果，在園區高質量發展及企業用地效益提升方面具有一定的數據基礎。因此，以2018年長沙高新區進行實證研究，對于其他開發區工業用地利用效益的優化與提升具有較強的借鑒意義。

1.2 數據來源

研究數據來源于長沙高新區自然資源和規劃局，《長沙高新技術產業開發區統計年報綜合表》《湖南科技年鑒2019》《湖南統計年鑒2019》《開發區年鑒2019》和長沙高新區網站及企業實地調研，數據包括電力裝備、生物醫藥及高性能醫療器械、新材料、新一代信息技術產業、工程技術、節能環保這六類主導產業的103家典型企業的用地結構、投入、產出和稅收等情況。（需要說明的是所涉及的六類產業為長沙高新區主導產業，為更好展示圖表內容，其中生物醫藥指的是生物醫藥及高性能醫療器械產業）。

2 研究方法

2.1 指標體系構建

參考《工業項目建設用地控制指標》《開發區土地集約利用程度評價規程（2014年試行）》《長沙市開發園區低效用地再開發管理辦法》等文件，圍繞土地利用效益概念，結合《湖南省人民政府關于推進全省產業園區高質量發展的實施意見》（湘政發[2020]13號）建立以質量和效益為核心的“畝均效益”評價機制，以及用地效益評價工作開展的可實施性和數據的可獲取性，選取研究區內涵蓋六類產業具有代表性的103家典型企業作為評價單元進行研究分析,體現出不同產業企業的用地差異及其共性特點。評價指標體系包括用地結構、用地強度和用地效用3個子目標，下設8個指標，詳見表1。

表1 長沙高新區產業用地效益評價指標體系Table 1 Evaluation index system of industrial land use benefit in Changsha High-tech Industrial Development Zone

2.2 指標無量綱化處理及權重確定

相比于標準化處理只反映各指標之間的相互影響，以目標值為無量綱化處理可以反映指標間的變異程度，計算公式如下：

其中：Xj為標準化值；Pj為指標的現狀值；Fj為指標的目標值；n為系數。本研究Fj均為正向指標，n為1。企業用地效益高低主要依據目標值來判別，通過該方法處理過的單項指標，可以消除指標間計量單位和數量級的差異[12]。

評價指標目標值的確定：參考和借鑒國家行業標準《工業項目建設用地控制指標》、地方建設規范和研究區域開發區發展水平，確定企業內部設施用地率和綠地率分別為7%和20%。容積率和建筑系數依據長沙高新區整體情況確定為0.91和51%，廠房及配套用地率、投入強度、稅收強度、產出強度等指標因不同地區不同行業的差別沒有統一的標準值，為體現具體行業及典型企業的特性及更精細的評價，采用不同產業的平均值作為標準，超過平均值的典型企業為相對高效利用。為突出不同產業評價企業其經濟效益的區別，正向指標分值累計加和，因此相對高效利用的企業分值會大于100分。

在確定各項指標權重時遵循以下基本思路：為體現指標賦權的客觀性和充分反映各類產業原始數據的信息，采用熵值法和AHP層次分析法計算六類產業的指標權重（表2），再用兩種權重各占50%進行加權平均得到復合權重，有效克服AHP層次分析法與熵值法的弊端，使評價過程更加科學。

表2 長沙高新區六類產業用地效益評價指標及權重值Table 2 Evaluation index and weight value of six types of industrial land benefit in Changsha High-tech Industrial Development Zone

最后運用綜合評價法，將處理后的指標值與權重值進行加權，得到103家典型企業的綜合評價得分，再用ArcGIS的自然斷點法劃定六類產業的典型企業用地效益評價區間，劃定為低效利用、一般利用、適度利用和高效利用四種土地利用類型，其評價結果見表3和圖1。

表3 長沙高新區六類產業企業用地效益綜合分值的區間劃定Table 3 The demarcation of the comprehensive score of six types of industrial enterprises in Changsha High-tech Industrial Development Zone

圖1 長沙高新區六類產業企業用地評價結果Fig.1 Evaluation results of land use for six types of industrial enterprises in Changsha High-tech Industrial Development Zone

3 評價結果與分析

3.1 六類產業評價結果的區間分布分析

表3和圖1為六類產業企業用地評價結果，總體而言，生物醫藥及高性能醫療器械高效利用均分最高（145.50），平均產出強度最高，為22504.46萬元/公頃，平均容積率投入強度、平均稅收強度和平均容積率在六類產業中相對較高，說明該產業在發展過程中土地利用效益相對較高，但高效利用均分和低效利用均分的差距最大（69.06）產業內的企業發展差距比較明顯，在其他稅收強度最大企業是稅收強度最低企業的4.3倍。在未來需要加強土地利用效益低下的企業用地監管。

新材料高效利用均分較低（113.23），高效利用和低效利用均分差距最小（32.2）。節能環保平均稅收強度在六類產業中最高（691.61萬元/公頃），而新材料平均容積率為0.88未達到設定的目標值，說明不同產業之間的容積率標準應有調整否則不利于產業發展。

節能環保高效利用均分和低效利用均分最低（113.23和71.25），原因在于節能環保的產出強度和稅收強度均處于末位，經濟效益較低。長沙高新區作為國家首個環保服務業試點獲批園區，作為新興產業其產業布局安排未完善，產業結構和產業鏈還需加強。

新一代信息技術產業容積率最高，用地效益相對較好，但低效、一般、適度和高效區間分值差距較大，新一代信息技術產業小規模企業較多，大都在產業鏈的中低端，產業整體創新能力還不夠，未來面臨產業鏈提升、增強產業鏈競爭力的挑戰。

電力裝備和工程技術產業，作為長沙高新區的傳統產業，其中工程技術的用地結構、用地強度和用地效用在六類產業中水平最低，產業發展主要靠中聯重工等龍頭企業帶動，其他企業發展相對緩慢，土地利用效益較低。而電力裝備在產業的發展過程中，土地產出和稅收均高于工程技術，但同樣面臨土地利用結構調整和用地效益水平提升的問題。

具體來看，六類產業的廠房及配套用地率、企業內部設施用地率和綠地率均滿足工業用地規范，而工程技術和新材料產業的容積率均值則低于標準，反映企業土地利用存在布局松散的問題。另一方面，不同產業類型應調整用地標準。企業產出強度和稅收強度是造成企業用地效益差異的關鍵，要深入分析高效利用企業在用地方面的內在原因，為管理低效用地提供借鑒（表4）。

表4 長沙高新區六類產業企業用地狀況Table 4 Land use of six industries in Changsha Industrial Development High-tech Zone

3.2 六類產業評價結果及原因分析

根據六類產業企業用地效益均值與不同土地利用程度的企業數量圖（圖2）可以看出，六類產業在低效、一般、適度和高效利用區間占比均衡，六類產業土地利用程度處于一般利用和適度利用最多。其中，工程技術低效用地占比最少，電力裝備低效利用占比最多，新材料一般利用占比最多，生物醫藥及高性能醫療器械適度利用占比最多，節能環保高效利用占比最高。

工程技術作為產業用地效益評價中用地效益最低的產業，原因在于土地粗放利用，平均稅收強度和平均產出強度最低，產業發展失衡，具體表現在該產業過于依賴龍頭企業，形成了“一企獨大”局面，作為長沙高新區的傳統產業，工程技術要加快智能化轉型升級，龍頭企業帶動產業下游企業共同發展，以提升產業整體用地效益。

電力裝備、新材料和新一代信息技術產業的高效利用的占比較多，三類產業都屬于技術密集型產業，企業資金和技術投入大，研發周期長，產業上下游環節多，對政策依賴性較強，發展過程中部分企業由于技術未更新、研發投入后勁不足和政策把握不精準導致產出低下，造成土地利用效益低下。

六類產業用地生物醫藥及高性能醫療器械和節能環保高效利用和低效利用分布最不均衡，結合圖2來看，原因在于這兩類產業共有59.36%的企業用地結構不合理，產業內企業間經濟效益差距大。生物醫藥及高性能醫療器械和節能環保產業共有企業1000多家，其中規模以上企業78家，上市企業7家，大多數企業規模小技術水平低，導致低效利用占比較多。

圖2 長沙高新區六類產業企業用地效益均值 與不同土地利用程度的企業數量圖Fig.2 Number of enterprises with the mean value of land benefit and different land utilization degree of the six industrial enterprises in Changsha High-tech Industrial Development Zone

根據用地效益評價區間指標未達標企業占比示意圖（圖3）來看，四個評價區間均有企業的容積率、稅收強度和產出強度未達到目標值，低效利用區間的所有企業稅收強度和產出強度全都低于目標值，一般利用區間一半以上企業的容積率、稅收強度和產出強度未達到目標值。適度利用區間38%的企業容積率未達到目標值，高效利用區間的企業有21%容積率未達標準值。可以看出，反映了企業用地仍面臨結構不合理、用地強度不達標的問題。長沙高新區六類產業用地企業土地利用效益高低差異的關鍵在于產出和稅收，高效利用區間的企業在用地結構和經濟效益方面還有較大潛力。

圖3 用地效益評價區間指標未達標企業占比示意圖Fig.3 Schematic diagram of the proportion of enterprises whose land use benefit evaluation interval index does not meet the standard

從評價結果來看，103家參評企業中低效利用企業22家占企業總數的21.36%，一般利用和適度利用區間的企業共62家占企業總數的60.19%，高效利用企業只有19家占企業總數的18.45%，說明長沙高新區企業用地效益提升具有較大的發展空間。

總體來看，六類產業的用地結構指標和用地強度指標基本符合《工業項目建設用地控制指標》工業用地規范，但產業內與產業間的用地效益差距明顯，生物醫藥及高性能醫療器械高效利用區間的分值最高但企業占比最少，節能環保高效利用占比最多但用地效益均分低。稅收強度和產出強度是決定企業用地是否高效的關鍵因素，因此可以進一步解釋“畝均效益評價”機制對于強化約束和倒逼產業由低效向高效利用轉變的作用。

4 結論與討論

從產業差異的企業用地效益評價出發，在常規的投入、產出評價指標基礎上，結合“畝均效益評價”將企業稅收強度納入評價指標體系，依據產業分異確定產業權重和目標值。對六類產業的企業土地利用效益進行評價分析，研究發現：

產業用地效益高低差異的關鍵在于企業產出強度和稅收強度。在土地開發前期，政府嚴格把控用地指標，但在后期監管土地批后監管滯后，大量低效利用土地沒有效盤活，土地產出和稅收標準難以管控。當前，對于用地的管理重點在于建立企業管理數據庫，實時動態監管園區土地利用現狀、土地產出效益、土地稅收狀況，以實現土地集約利用。

宏觀和中觀尺度的用地效益研究成果可以對土地利用水平進行總體分析與橫向對比，但無法反映研究區域內部的用地效益水平差異。微觀企業層面的分產業用地效益評價可以更好地體現產業內與產業間的土地利用差別，運用自然間斷點法劃分企業用地低效利用、一般利用、適度利用和高效利用等區間，可以為差別化“低效工業用地治理和退出機制”提供參考和依據。

產業發展狀況的不同可能需要差別化的用地強度標準，特別是容積率標準的制定，當前政府管理產業用地未有精細化的分類管控標準，而企業層面的產業均值可以反映產業的平均水平，可根據此種評價思路來調整不同產業用地指標，為地方土地管理部門增強土地管控提供支持。各產業企業用地效用不均衡，需要強化土地批后監管，對于土地利用效益水平低下的企業用地根據其具體狀況，調動各參與主體盤活低效用地的積極性，引導土地資源高效配置利用。

低效用地形成在于生產力布局不完善、供地標準未完善、傳統企業資金技術投入不足、項目準入寬松等是當前低效用地形成的主要原因，在項目入園前對項目評估、產業投資協談、推行工業用地“標準地+承諾制”、專家組評審、彈性供地年限、簽訂全生命周期合同強化用地，中期實時動態監管、開展“畝均效益評價”，后期低效用地企業管理激勵與懲罰并行，倒逼企業整改、落后產能轉移關停、完善產業鏈完善與產業升級，推進產業用地高質量利用。