中國(guó)式城市化

[收稿日期] 2021-01-25

[作者簡(jiǎn)介] 劉霞輝（1962—），男，湖南岳陽(yáng)人，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所研究員，博士生導(dǎo)師，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院特聘教授，研究方向：經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與宏觀經(jīng)濟(jì)。

[摘 要] 中國(guó)式城市化表現(xiàn)為以下幾個(gè)特征：一是從下而上和自上而下結(jié)合的城市化，即由市場(chǎng)起主導(dǎo)作用的工商業(yè)城市發(fā)展和以政府為主導(dǎo)的行政等級(jí)城市發(fā)展共同推進(jìn);二是政府高負(fù)債的城市化;三是非均衡的城市化，即造城快于人的進(jìn)城的城市化;四是城市現(xiàn)代服務(wù)業(yè)有待充分發(fā)育的城市化，表現(xiàn)為城市服務(wù)業(yè)發(fā)展受約束，勞動(dòng)生產(chǎn)率低。形成該特征基于三個(gè)邏輯：一是土地權(quán)力的集中使用，二是激勵(lì)相容的房地產(chǎn)市場(chǎng)，三是城市集聚功能弱。為中國(guó)城市發(fā)展可持續(xù)計(jì)，未來城市化應(yīng)立足于提升城市集聚能力，提高服務(wù)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率，降低政府對(duì)城市化的過度干預(yù)并使城市真正成為普通百姓的家園。

[關(guān)鍵詞] 中國(guó)式城市化;非均衡發(fā)展;土地財(cái)政

[中圖分類號(hào)]" F014.7"" [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A"" [文章編號(hào)] 1008—1763（2021）05—0034—16

Chinese Urbanization

LIU Xia hui1，2

（1.Institute of Economics，Chinese Academy of Social Sciences，Beijing 100836，China;

2.School of Economics， University of Chinese Academy of Social Sciences， Beijing 102488，China）

Abstract：The characteristics of Chinese style urbanization are as follows： First， urbanization combines bottom up and top down， that is， the development of industrial and commercial cities is led by market and that" of administrative level cities led by government. Second， the urbanization is" with high government debt. The third is the unbalanced urbanization， that is， the urbanization that builds cities faster than people who" enter cities. Fourth， the urban modern service industry needs to be fully developed， showing that the development of urban service industry is constrained and the labor productivity is low. This characteristic is based on three logics： first， the centralized use of land power. second， the real estate market with incentive compatibility. third， the weak function of urban agglomeration.In order to achieve sustainable urban development in China， future urbanization should be based on improving urban agglomeration capacity， improving labor productivity of service industry， reducing excessive government intervention in urbanization and making cities truly the homes of ordinary people.

Key words： Chinese urbanization; unbalanced development; land finance

一 城市化

中國(guó)的城市化問題復(fù)雜。單從概念看政府和學(xué)者的理解就有較大區(qū)別，如政府稱城鎮(zhèn)化，而大多學(xué)者稱城市化。本文遵循該研究的一般說法稱城市化。國(guó)內(nèi)外對(duì)城市化的研究很多，為什么本文要研究該主題？意義何在？作者認(rèn)為，本文研究的中國(guó)式城市化有其特指類型，即經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和發(fā)展中人口大國(guó)的城市化，由此決定了其城市化道路的獨(dú)特性。觀察表明，世界各國(guó)出現(xiàn)的大規(guī)模城市化現(xiàn)象，大多發(fā)端于特定經(jīng)濟(jì)環(huán)境，早期大多是工業(yè)化牽引，其后開始城市經(jīng)濟(jì)的獨(dú)立運(yùn)行。中國(guó)也基本循此邏輯，但城市化特征和進(jìn)程卻有明顯的中國(guó)特色，故本文稱其為中國(guó)式城市化。

什么是城市化？其實(shí)學(xué)界并沒有公認(rèn)的定義，一般是特指人口、職業(yè)轉(zhuǎn)移和產(chǎn)業(yè)演變與集中，同時(shí)，突出生活方式和都市文明的擴(kuò)散。例如，彼得·霍爾的《文明中的城市》認(rèn)為城市化是一個(gè)過程，它包括兩個(gè)方面的變化：一是人口從鄉(xiāng)村向城市運(yùn)動(dòng)，并在城市中從事非農(nóng)業(yè)工作;二是鄉(xiāng)村生活方式向都市生活方式轉(zhuǎn)變，包括價(jià)值觀、態(tài)度和行為等方面[1]。第一方面強(qiáng)調(diào)人口的密度和經(jīng)濟(jì)職能，第二方面則強(qiáng)調(diào)社會(huì)、心理和行為的因素。由此可以推斷，城市化可能包括以下三個(gè)方面的內(nèi)容：一是城市人口的持續(xù)增長(zhǎng)。即，城市化是農(nóng)村人口轉(zhuǎn)化為城市人口，是城市人口占總?cè)丝诒戎夭粩嗵岣叩倪^程。所以，衡量城市化水平的高低通常就是以人口城市化率來表現(xiàn)。二是城市數(shù)量和規(guī)模的擴(kuò)大。即，隨著城市人口的增加，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)集棸度提升，勞動(dòng)分工不斷細(xì)化，使人口規(guī)模、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、服務(wù)設(shè)施，以及人們的生活方式等相互促進(jìn)，由分散到集中、由單一到復(fù)合，由此使城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，城市數(shù)量不斷增加。三是人們生活方式的轉(zhuǎn)變。因?yàn)槿丝诘募校鐣?huì)網(wǎng)絡(luò)變得復(fù)雜，使人們變鄉(xiāng)村社會(huì)為城市社會(huì)，使人的思想觀念、意識(shí)和生活方式發(fā)生變化，從而形成城市生活方式。因此，城市化不僅僅是一個(gè)城市的建設(shè)和人口集聚過程，還涉及人們思想觀念的轉(zhuǎn)換、產(chǎn)業(yè)調(diào)整、城市文化的形成等方面。

從世界各國(guó)城市化發(fā)展進(jìn)程來看，城市化發(fā)展往往呈現(xiàn)出S型曲線，美國(guó)地理學(xué)家諾瑟姆提出了城市化過程曲線，一般劃分為初始、加速和趨終三個(gè)階段。城市化水平在30%以下為初始階段，30%～70%為加速階段，70%以上為趨終階段（或成熟階段）。初始階段的主要特征是：農(nóng)村人口占絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平低，工業(yè)提供的就業(yè)機(jī)會(huì)有限，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)化緩慢，這一階段一般要經(jīng)過幾十年甚至上百年的時(shí)間。在中國(guó)這一階段可能時(shí)間更長(zhǎng)，應(yīng)始自唐宋時(shí)期。加速階段的主要特征是：工業(yè)基礎(chǔ)逐步建立，勞動(dòng)生產(chǎn)率大大提高，工業(yè)吸收大批農(nóng)業(yè)人口進(jìn)城，城市人口比重可在幾十年內(nèi)達(dá)到50%～70%。目前中國(guó)的城市化就應(yīng)處在該階段。趨終階段的主要特征是：城市人口比重超過70%，社會(huì)生產(chǎn)力高度發(fā)達(dá)，第三產(chǎn)業(yè)崛起，并逐步取代第二產(chǎn)業(yè)的地位，成為城市經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。這時(shí)，城市化速度趨緩，城市人口比重上升減速，到最后將逐步實(shí)現(xiàn)城市和鄉(xiāng)村的融合。大多數(shù)經(jīng)濟(jì)國(guó)家發(fā)達(dá)處在該城市化階段，中國(guó)也正在向該階段演進(jìn)，部分城市已率先進(jìn)入該階段（圖1）。

觀察表明，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體城市化發(fā)展相繼經(jīng)歷了四個(gè)階段：（1）20世紀(jì)50年代快速城市化階段，這一階段的特征是人口不斷向城鎮(zhèn)集中、城市人口不斷向最大城市集中和不斷向城市核心地區(qū)集中，即所謂純城市化。（2）20世紀(jì)60年代加速的城郊化階段，城郊化指與大城市核心相鄰地區(qū)人口增長(zhǎng)，或者說在城市地區(qū)發(fā)生的分散化。（3）20世紀(jì)70年代出現(xiàn)的反城市化階段，即人口分散化超出了城市的界限。反城市化的一個(gè)重要指標(biāo)是農(nóng)村人口的回流及中小城市的發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計(jì)，美國(guó)在20世紀(jì)70年代初期，出現(xiàn)了非都市地區(qū)人口增長(zhǎng)超過全國(guó)平均水平，同時(shí)，在都市地區(qū)，小都市的人口增長(zhǎng)水平高于中等都市，更高于大都市的現(xiàn)象。20世紀(jì)70年代，歐洲一些發(fā)達(dá)國(guó)家的統(tǒng)計(jì)也得到了相似結(jié)果。（4）20世紀(jì)80年代以來的再城市化階段，即城區(qū)重新恢復(fù)增長(zhǎng)，特別是大都市圈崛起。

對(duì)經(jīng)濟(jì)學(xué)者而言，對(duì)城市化問題的興趣來自一個(gè)現(xiàn)實(shí)的觀察和思考，即相對(duì)于農(nóng)村地區(qū)而言，城市土地和生活的高成本為什么會(huì)吸引大量人口和企業(yè)進(jìn)入，動(dòng)力來自何方？為此，有各種理論試圖來解釋該問題。它們有：（1）城市區(qū)位理論。該理論認(rèn)為，城市是一種社會(huì)生產(chǎn)方式，它以社會(huì)生產(chǎn)的各種物質(zhì)要素和物質(zhì)過程在空間上的集聚為特征，城市的集聚性創(chuàng)造出大于分散系統(tǒng)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益，這是城市化的動(dòng)力源泉。目前，在解釋全球城市化趨勢(shì)，特別是大都市區(qū)形成方面，該理論有較強(qiáng)說服力，但對(duì)解釋發(fā)展中國(guó)家早期城市化力度有限，無(wú)法說明為什么有那么多低勞動(dòng)生產(chǎn)率的農(nóng)民進(jìn)城，因?yàn)檫@些人口進(jìn)城并不一定形成集聚效應(yīng)，如拉美地區(qū)的城市化。（2）二元結(jié)構(gòu)理論。該理論最初由阿瑟·劉易斯提出，其后，費(fèi)景漢和拉尼斯對(duì)劉易斯二元結(jié)構(gòu)模型做了補(bǔ)充和修正，形成了劉易斯-拉尼斯-費(fèi)景漢模型。喬根森認(rèn)為，農(nóng)業(yè)剩余是勞動(dòng)力從農(nóng)業(yè)部門轉(zhuǎn)移到工業(yè)部門的充分與必要條件，農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)部門流動(dòng)和轉(zhuǎn)移的根本原因在于消費(fèi)結(jié)構(gòu)的變化，是消費(fèi)需求拉動(dòng)的結(jié)果。哈里斯、托達(dá)羅等人認(rèn)為，一個(gè)典型的非熟練農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者從勞動(dòng)生產(chǎn)率較低的農(nóng)村進(jìn)入城鎮(zhèn)正規(guī)的高收入部門要經(jīng)過兩個(gè)階段，首先進(jìn)入城鎮(zhèn)傳統(tǒng)或非正規(guī)部門，然后才可能在正規(guī)部門找到工作。總之，該類理論認(rèn)為農(nóng)村有剩余的低生產(chǎn)率勞動(dòng)力，他們進(jìn)入城市會(huì)有預(yù)期勞動(dòng)生產(chǎn)率和收入提升，這是城市化的動(dòng)力。該理論對(duì)廣大發(fā)展中國(guó)家（包括中國(guó)）的城市化有較強(qiáng)解釋力，但對(duì)解釋大城市形成缺少說服力。

作者認(rèn)為，城市化是一個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)內(nèi)人口和資源的時(shí)空再分布過程，在人們有更適合個(gè)人和企業(yè)發(fā)展前景預(yù)期的前提下，不斷調(diào)整資源流向，使市場(chǎng)各行為主體和要素逐步形成激勵(lì)相容的環(huán)境，從而形成集聚效應(yīng)和城市。其中，勞動(dòng)生產(chǎn)率和預(yù)期收益的差異是資源再分配的必要條件，而激勵(lì)相容產(chǎn)生的集聚效應(yīng)是充分條件，二者的有效結(jié)合產(chǎn)生了城市化動(dòng)力。以下分析將以上述理解為基礎(chǔ)展開。

二 中國(guó)式城市化的特征

（一）從下而上和自上而下結(jié)合的城市化

這主要指由市場(chǎng)起主導(dǎo)作用的工商業(yè)城市發(fā)展和以政府為主導(dǎo)的行政等級(jí)城市發(fā)展共同推進(jìn)。

從新中國(guó)成立到改革開放的近30年時(shí)間里，我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程提升相對(duì)緩慢。當(dāng)時(shí)，城市發(fā)展基本上是蘇聯(lián)模式的翻版，主要特點(diǎn)是從規(guī)劃制定到規(guī)劃實(shí)施，包括城市建設(shè)的投資、管理，完全依靠政府。因?yàn)閲?guó)家底子薄、資金短缺，為了保證大規(guī)模展開的工業(yè)建設(shè)，城市發(fā)展就只能因陋就簡(jiǎn)，以滿足居民的最低需求為目標(biāo)，城市的基礎(chǔ)設(shè)施也只能是低水平滾動(dòng)發(fā)展，城市對(duì)人口的接納能力也受到很大限制。1958年實(shí)行嚴(yán)格的戶籍制度，限制農(nóng)民向城市自由遷徙，而且從20世紀(jì)60年代中后期開始，大量城市新成長(zhǎng)的勞動(dòng)力即知識(shí)青年被迫下鄉(xiāng)，從而使城市化出現(xiàn)停滯和倒退。

為什么會(huì)出現(xiàn)城市化的停滯和倒退？眾所周知，為了快速恢復(fù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)，鞏固新生政權(quán)，特別是在當(dāng)時(shí)蘇聯(lián)的支持下，中國(guó)實(shí)施了優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)戰(zhàn)略。“一五”時(shí)期，出現(xiàn)了一批新興工業(yè)城市，武漢、太原和洛陽(yáng)等城市也進(jìn)行了擴(kuò)建改造。其后，隨著城市工業(yè)的擴(kuò)張，大批農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到城市工業(yè)部門，城市數(shù)量和城鎮(zhèn)人口持續(xù)增加。但是，因?yàn)楣I(yè)系統(tǒng)不完整和農(nóng)村提供的農(nóng)產(chǎn)品供給不足，使城市運(yùn)轉(zhuǎn)困難，尤其是進(jìn)入20世紀(jì)60年代，國(guó)民經(jīng)濟(jì)全面調(diào)整，城市工業(yè)衰退，一大批新設(shè)置的市退回縣建制，一部分地級(jí)市降為縣級(jí)市，為限制農(nóng)民過度進(jìn)入城市，采取了嚴(yán)格的城市戶籍制度，城市化速度下降并逐步形成了城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)體制和社會(huì)結(jié)構(gòu)。至1969年末，中國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率從1949年末的10.64%提升至17.50%，年均提高0.34個(gè)百分點(diǎn)。這種計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期不成功的城市化進(jìn)程和政策對(duì)其后中國(guó)的城市化政策產(chǎn)生了很大影響。

1978年十一屆三中全會(huì)后，國(guó)家的發(fā)展重心逐步轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來。農(nóng)村實(shí)行承包制改革，釋放了大量勞動(dòng)力。這一時(shí)期，城市雖在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的地位與作用受到前所未有的重視，但計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的城市政策整體上仍在延續(xù)，只是發(fā)生了輕微調(diào)整。城鄉(xiāng)戶籍制度尚未松動(dòng)，大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力只能通過興建鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)轉(zhuǎn)入非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，由此形成獨(dú)具特色的“離土不離鄉(xiāng)”“進(jìn)廠不進(jìn)城”的農(nóng)村工業(yè)化模式。鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)推動(dòng)產(chǎn)業(yè)和人口集聚，催生了大量小城鎮(zhèn)，并使一些原有的中小城市發(fā)展為大中城市，掀起了改革開放之后我國(guó)快速城市化的第一波，我們將其稱為自下而上的城市化。因?yàn)檫@種城市化的推動(dòng)力來自競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)和自發(fā)流動(dòng)的農(nóng)村剩余勞動(dòng)，所以其形態(tài)表現(xiàn)為無(wú)序和漫延，并逐步延伸到原有的城市地區(qū)，形成所謂的民工潮。在當(dāng)時(shí)城市經(jīng)濟(jì)體制改革剛開始的背景下，因?yàn)榇罅恐行「?jìng)爭(zhēng)性國(guó)企開始轉(zhuǎn)制和退出市場(chǎng)，城市就業(yè)依然是政府頭痛的事。為保證城市的穩(wěn)定，政府采取了控制民工潮沖擊原有城市系統(tǒng)的做法，即實(shí)行嚴(yán)格的戶籍管理制度和定期清退大中城市的滯留農(nóng)民工。該政策一直延伸到2000年前后。

我們來看一下這種自下而上的城市化形式對(duì)國(guó)家當(dāng)時(shí)和其后城市化政策的影響。前面已述，改革開放前中國(guó)城市化進(jìn)程并不順暢，并出現(xiàn)過停滯和倒退，原因是城市不能容納大規(guī)模人口擴(kuò)張，一是城市經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)脆弱，無(wú)力承載更多的勞動(dòng)力;二是城市建設(shè)和物資供應(yīng)跟不上，容易出現(xiàn)混亂。由此，城市化陷入了一個(gè)惡性循環(huán)，一放就亂，一管就死。為解決當(dāng)時(shí)的困局，城市管理部門只能采取保障主體、放松枝節(jié)的措施，即為保證國(guó)家城市系統(tǒng)整體能正常運(yùn)行和城市化發(fā)展需要，對(duì)重要城市如大中城市實(shí)行嚴(yán)格管控，對(duì)廣大中小城鎮(zhèn)則不斷放松管制。這種政策思路一直沿用至今，成為中國(guó)式城市化貫穿始終的基本戰(zhàn)略。我們可以看到，1990年《城市規(guī)劃法》第一次將“嚴(yán)格控制大城市規(guī)模，合理發(fā)展中等城市和小城市”以法律形式規(guī)定為我國(guó)城市發(fā)展的指導(dǎo)思想。2000年的“十五”計(jì)劃提出，“推進(jìn)城鎮(zhèn)化要遵循客觀規(guī)律，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和市場(chǎng)發(fā)育程度相適應(yīng)，循序漸進(jìn)，走符合我國(guó)國(guó)情、大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的多樣化城鎮(zhèn)化道路，逐步形成合理的城鎮(zhèn)體系。有重點(diǎn)地發(fā)展小城鎮(zhèn)，積極發(fā)展中小城市，完善區(qū)域性中心城市功能，發(fā)揮大城市的輻射帶動(dòng)作用，引導(dǎo)城鎮(zhèn)密集區(qū)有序發(fā)展，防止盲目擴(kuò)大城市規(guī)模”。十八屆三中全會(huì)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，堅(jiān)持走中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路，推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化，推動(dòng)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展，促進(jìn)城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)推進(jìn)。2020年4月出臺(tái)的《2020年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)》中就推動(dòng)戶籍制度改革明確提出，督促城區(qū)常住人口300萬(wàn)以下城市全面取消落戶限制，推動(dòng)城區(qū)常住人口300萬(wàn)以上城市基本取消重點(diǎn)人群落戶限制，鼓勵(lì)有條件的Ⅰ型大城市全面取消落戶限制、超大特大城市取消郊區(qū)新區(qū)落戶限制。

在上述城市化政策的框架內(nèi)，中國(guó)的城市化形態(tài)也在發(fā)生變化。2000年以前，自下而上的城市化居主流，是工業(yè)化帶動(dòng)的城市化，是中小城鎮(zhèn)遍地開花的城市化，這時(shí)的大中城市發(fā)展相對(duì)慢、管制嚴(yán)。但是，有一個(gè)重大政策出臺(tái)使得中國(guó)的城市化進(jìn)程整體加快，而且是促進(jìn)了大中城市的發(fā)展，該政策是城市住房制度改革。

城市居民住房政府分配曾在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期被認(rèn)為是社會(huì)主義的標(biāo)志之一，住房公有制得以長(zhǎng)期實(shí)行。其結(jié)果是形成城市居民住房嚴(yán)重短缺，城市發(fā)展動(dòng)力不足。1949～1979年，國(guó)家雖投入374億元資金建設(shè)住房，但仍不能滿足城鎮(zhèn)職工居民的需求。1978年，全國(guó)城鎮(zhèn)居民人均居住面積僅3.6平方米，缺房戶達(dá)869萬(wàn)，占城市總戶數(shù)的47.5%。同時(shí)，由于我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行低租金的福利分房制度，國(guó)家和企業(yè)為解決職工的住房問題背上了沉重的包袱，延緩了我國(guó)住房建設(shè)的進(jìn)程。實(shí)踐表明，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下住房完全靠國(guó)家包下來，實(shí)行福利分配的路子走不通。因此，從1978年開始，國(guó)家和企業(yè)一方面增加住房投資，加快住房建設(shè)步伐（圖3）;另一方面開始探索改革住房制度。

1982年，國(guó)家有關(guān)部門設(shè)計(jì)了“三三制”的補(bǔ)貼出售新建住房方案，即由政府、企業(yè)和個(gè)人各承擔(dān)1/3，并在鄭州、常州、四平、沙市試點(diǎn)。在試點(diǎn)中，驗(yàn)證了職工有購(gòu)房需求和一定支付能力，也暴露出在大量舊公房低租金制未觸動(dòng)的情況下，租買比價(jià)不合理，個(gè)人缺乏買房動(dòng)力，住房建設(shè)資金不能自身循環(huán)，國(guó)家和企業(yè)難以長(zhǎng)期承受這種負(fù)擔(dān)，因而有關(guān)部門于1985年停止這種做法。

1988年，國(guó)務(wù)院召開第一次全國(guó)住房制度改革工作會(huì)議，推出《關(guān)于在全國(guó)城鎮(zhèn)分期分批推行住房制度改革的實(shí)施方案》。一是實(shí)施提租補(bǔ)貼、租售結(jié)合，實(shí)行維修費(fèi)、房產(chǎn)稅等5項(xiàng)因素組成的成本租金;二是隨著工資調(diào)整，逐步將住房補(bǔ)貼納入工資，進(jìn)入成本，并將租金提高到包含8項(xiàng)因素（成本租金加土地使用費(fèi)、保險(xiǎn)費(fèi)和利潤(rùn)）的市場(chǎng)租金。

1991年6月，國(guó)務(wù)院《關(guān)于繼續(xù)積極穩(wěn)妥地進(jìn)行城鎮(zhèn)住房制度改革的通知》要求將現(xiàn)有公有住房租金有計(jì)劃、有步驟地提高到成本租金;在規(guī)定住房面積內(nèi)，職工購(gòu)買公有住房實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)價(jià)。11月，國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于全面進(jìn)行城鎮(zhèn)住房制度改革的意見》，確定房改目標(biāo)是：從改革公房低租金制度入手，從公房的實(shí)物福利分配逐步轉(zhuǎn)變?yōu)樨泿殴べY分配，由住戶通過買房或租房取得住房的所有權(quán)或使用權(quán)，使住房作為商品進(jìn)入市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)住房資金投入、產(chǎn)出的良性循環(huán)。

1994年7月，國(guó)務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》，確定房改目標(biāo)是：建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的新的城鎮(zhèn)住房制度，實(shí)現(xiàn)住房商品化、社會(huì)化;加快住房建設(shè)，改善居住條件，滿足城鎮(zhèn)居民不斷增長(zhǎng)的住房需求。房改的基本內(nèi)容可概括為“三改四建”：“三改”，即改變計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的福利性體制，從住房建設(shè)投資由國(guó)家、單位統(tǒng)包的體制改為國(guó)家、單位、個(gè)人三者合理負(fù)擔(dān)的體制;從國(guó)家、單位建房、分房和維修、管理住房的體制改為社會(huì)化、專業(yè)化運(yùn)行體制;從住房實(shí)物福利分配方式改為以按勞分配的貨幣工資分配為主的方式。“四建”，即建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的新住房制度，包括建立以中低收入家庭為對(duì)象、具有社會(huì)保障性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)適用住房供應(yīng)體系和以高收入家庭為對(duì)象的商品房供應(yīng)體系;建立住房公積金制度;發(fā)展住房金融、保險(xiǎn)，建立政策性、商業(yè)性并存的住房信貸體系;建立規(guī)范化的房地產(chǎn)交易市場(chǎng)和房屋維修、管理市場(chǎng)。

1998年7月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》，宣布從同年下半年開始全面停止住房實(shí)物分配，實(shí)行住房分配貨幣化，并提出建立和完善以經(jīng)濟(jì)適用住房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系。其后，逐步形成了城市居民住房制度的基本框架，包括：一是改革住房建設(shè)投資體制。由原來國(guó)家或單位統(tǒng)包的投資體制轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家、單位、個(gè)人三者合理負(fù)擔(dān)的投資體制。二是改革住房建設(shè)、分配、維修、管理體制。由原來單位統(tǒng)包職工住房建設(shè)、分配、維修、管理一體化的單位所有制，轉(zhuǎn)變?yōu)樽》康纳a(chǎn)、建設(shè)專業(yè)化，維修、管理社會(huì)化的體制。三是改革住房分配體制。由原來的行政手段、福利性質(zhì)、實(shí)物分配制度，轉(zhuǎn)變?yōu)榘磩诜峙錇橹鞯呢泿欧峙渲贫取Ｂ毠じ鶕?jù)自己的經(jīng)濟(jì)承受能力，通過向市場(chǎng)購(gòu)買或租賃住房解決住房問題，滿足住房需求。四是建立雙軌制的住房供應(yīng)體系。即，以中低收入家庭為對(duì)象的、具有社會(huì)保障性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)適用住房及廉租住房供應(yīng)體系和以高收入家庭為對(duì)象的商品房供應(yīng)體系。五是建立住房公積金制度。由職工個(gè)人和所在單位分別交繳占職工工資一定比例的資金，作為職工個(gè)人住房基金，以增強(qiáng)職工住房消費(fèi)能力。六是建立政策性和商業(yè)性并存的住房信貸體系，發(fā)展住房金融和住房保險(xiǎn)。七是建立規(guī)范化的房地產(chǎn)交易市場(chǎng)，規(guī)范交易行為，發(fā)展社會(huì)化的房屋維修、管理市場(chǎng)，逐步實(shí)現(xiàn)住房資金投入產(chǎn)出的良性循環(huán)，促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)和相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

城市居民住房制度改革，激勵(lì)了居民購(gòu)房和企業(yè)蓋房積極性，給大中城市發(fā)展注入了活力，從而激發(fā)了中國(guó)的第二次快速城市化浪潮，即自上而下的城市化。該階段的城市化特征是在各級(jí)地方政府的支持下，長(zhǎng)期受抑制的大中城市開始大規(guī)模建設(shè)，人口快速增長(zhǎng)，從而開啟了城市土地財(cái)政和房?jī)r(jià)快速上漲時(shí)期。至2018年，中國(guó)城鎮(zhèn)化水平達(dá)到59.58%。設(shè)市建制的城市從1981年的233個(gè)增加至668個(gè)，其中地級(jí)市從108個(gè)增至293個(gè)，縣級(jí)市從122個(gè)增至375個(gè)。市區(qū)土地面積（不含市轄縣）從1982年的24.8萬(wàn)平方公里增至2017年的219.6萬(wàn)平方公里。

中國(guó)政革開放以來城市化的進(jìn)程是兩大動(dòng)力在推動(dòng)：一是完全市場(chǎng)化的城市化，我們稱其為自下而上的城市化。早期表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)拉動(dòng)的就近就地城鎮(zhèn)化，使傳統(tǒng)的農(nóng)村變成了工商業(yè)城鎮(zhèn)，進(jìn)入21世紀(jì)后則是東南沿海的部分城市開始吸收全國(guó)各地勞動(dòng)者進(jìn)入，城市化開始打破傳統(tǒng)地域限制。二是由各級(jí)政府牽頭的以城市行政層級(jí)為基礎(chǔ)的中心城市化，這是21世紀(jì)城市住房制度改革后，各類行政中心利用其特殊的政策和社會(huì)環(huán)境，以土地為平臺(tái)展開的城市化。因?yàn)檫@類城市化以行政中心城市為核心，我們稱其為自上而下的城市化。

（二）政府高負(fù)債的城市化

城市化是通過人口、資本、信息、土地等生產(chǎn)要素向城市集中，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)和集聚效應(yīng)及生產(chǎn)生活方式的轉(zhuǎn)變。推動(dòng)這一過程的力量來源于市場(chǎng)和政府兩個(gè)方面。市場(chǎng)力量主要指在價(jià)格和預(yù)期利潤(rùn)的引導(dǎo)下，資源在時(shí)空再分布使得城市地區(qū)的要素不斷集中。與此同時(shí)，政府可以通過規(guī)劃、戶籍、土地供應(yīng)與財(cái)政金融手段對(duì)生產(chǎn)要素的空間配置進(jìn)行干預(yù)，從而推進(jìn)城市化向政府預(yù)期的方向發(fā)展。

近幾十年中國(guó)加快的城市化浪潮中，有一個(gè)引人注目的特點(diǎn)是政府深度參與。在早期工業(yè)化牽引中小城鎮(zhèn)快速發(fā)展的背景下，當(dāng)時(shí)政府沒錢也沒有精力顧及城鎮(zhèn)的總體發(fā)展問題，所以可以用散亂來描述當(dāng)時(shí)的城市化狀況，無(wú)序是必然的。但這種無(wú)序?qū)е碌霓r(nóng)民工進(jìn)城潮使得城市管理困難，基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重不足，再繼續(xù)下去，城市化將陷入困境。為此，政府在城市規(guī)劃和建設(shè)兩端開始介入城市的發(fā)展進(jìn)程。

城市規(guī)劃是對(duì)一定時(shí)期內(nèi)城市社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展、土地利用、空間布局，以及各項(xiàng)建設(shè)的綜合部署、具體安排和實(shí)施管理。在中國(guó)目前的體制下，規(guī)劃是城市發(fā)展的前提和前景，規(guī)劃先行和在規(guī)劃下建城是該制度的核心。

新中國(guó)成立初期，城市建設(shè)與規(guī)劃并沒有擺在重要的位置。中央政府序列內(nèi)首先設(shè)立的是建筑工業(yè)部，也就是說建筑作為工業(yè)的一個(gè)部門遠(yuǎn)遠(yuǎn)優(yōu)先于城市建設(shè)與規(guī)劃工作。1952年，中央人民政府新成立的建筑工程部?jī)?nèi)設(shè)立了城市建設(shè)局，并在同年舉行第一次全國(guó)性的城市建設(shè)座談會(huì)，首次從國(guó)家層面安排城市規(guī)劃設(shè)計(jì)工作。在這次會(huì)議討論的《中華人民共和國(guó)編制城市規(guī)劃設(shè)計(jì)程序與修建設(shè)計(jì)草案》基礎(chǔ)上，國(guó)家計(jì)委于1954年頒布了《關(guān)于新工業(yè)城市規(guī)劃審查工作的幾項(xiàng)暫行規(guī)定》。在第一個(gè)五年計(jì)劃期間，國(guó)家有關(guān)城市規(guī)劃的內(nèi)容主要是制定十幾個(gè)大型工業(yè)城市的建設(shè)規(guī)劃和配合蘇聯(lián)援助的156個(gè)重大項(xiàng)目的建設(shè)。1955年，國(guó)務(wù)院設(shè)立了城市建設(shè)總局，下設(shè)城市規(guī)劃局和城市設(shè)計(jì)院，中國(guó)有了國(guó)家層面的城市規(guī)劃的專門主管行政機(jī)關(guān)和專業(yè)設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)。1956 年，國(guó)家建設(shè)委員會(huì)頒發(fā)了《城市規(guī)劃編制暫行辦法》。

1978 年，國(guó)務(wù)院召開第三次全國(guó)城市工作會(huì)議，會(huì)后，中共中央批轉(zhuǎn)國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)城市建設(shè)工作的意見》，推動(dòng)了全國(guó)城市規(guī)劃編制工作的開展。1979 年，國(guó)家城市建設(shè)總局重新成立。1980 年，召開了全國(guó)城市規(guī)劃工作會(huì)議，正式恢復(fù)了城市規(guī)劃的地位，使城市規(guī)劃制度在國(guó)家層面再次受到了重視。1984年頒布實(shí)施的《城市規(guī)劃條例》標(biāo)志著中國(guó)城市規(guī)劃制度的初步建立。《城市規(guī)劃法》產(chǎn)生于1989年12月，并于1990年4月起施行，是第一部關(guān)于城市規(guī)劃的法律。1991年建設(shè)部頒布《城市規(guī)劃編制辦法》，正式列入控制性詳細(xì)規(guī)劃。同年建設(shè)部和國(guó)家計(jì)委共同發(fā)布《建設(shè)項(xiàng)目選址規(guī)劃管理辦法》，城市規(guī)劃編制和管理進(jìn)入規(guī)范化體系。1992年建設(shè)部發(fā)布《城市國(guó)有土地使用權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓規(guī)劃管理辦法》，提出“城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)城市國(guó)有土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓必須符合城市規(guī)劃”，控制性詳細(xì)規(guī)劃內(nèi)容作為規(guī)劃設(shè)計(jì)條件及附圖納入城市國(guó)有土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓合同。1996年5月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)城市規(guī)劃工作的通知》將城市規(guī)劃明確為指導(dǎo)城市合理發(fā)展、建設(shè)和管理城市的重要依據(jù)和手段，并發(fā)揮對(duì)城市土地及空間資源的調(diào)控作用。1994年出臺(tái)的《村莊與集鎮(zhèn)規(guī)劃管理?xiàng)l例》使得規(guī)劃制度走出城市涵蓋到鄉(xiāng)村。2007年，《城市規(guī)劃法》與《村莊與集鎮(zhèn)規(guī)劃管理?xiàng)l例》升級(jí)為《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，標(biāo)志著中國(guó)規(guī)劃制度基本完成。

因城市規(guī)劃的制定者和實(shí)施者都是政府，所以中國(guó)式的城市化的重要內(nèi)容是政府發(fā)起、發(fā)動(dòng)和實(shí)施。但是，人類的城市化進(jìn)程表明，造城是一件耗時(shí)且耗錢的工作，任何試圖通過政府來包辦城市建設(shè)的嘗試最終都被證明難以實(shí)現(xiàn)。對(duì)于正在工業(yè)化進(jìn)程中的中國(guó)而言，造城難度更大，因?yàn)檫M(jìn)城人數(shù)太多，現(xiàn)有城市容不下，要大造城市沒錢，因?yàn)楣I(yè)化也要花錢。在這種兩難中，中國(guó)政府沒有選擇完全市場(chǎng)化造城的辦法，而是選取政府主導(dǎo)的途經(jīng)，原因是在中國(guó)獨(dú)有的土地制度下，過去低效和低價(jià)的土地成為政府造城的最大依仗。

中國(guó)城市建設(shè)的傳統(tǒng)資金來源渠道有以下四個(gè)：一是財(cái)政資金投入，包括：中央財(cái)政專項(xiàng)撥款、“兩項(xiàng)資金”（城市維護(hù)建設(shè)稅和公用事業(yè)附加）和地方財(cái)政撥款三個(gè)部分。在20世紀(jì)90 年代以前， “兩項(xiàng)資金”是城市維護(hù)建設(shè)的主要資金， 占城建資金總量的40%左右。1994年分稅制改革從財(cái)政收入的大頭——稅收收入下手，將各級(jí)稅收收入分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅。稅收收入的大頭，如增值稅的75%、關(guān)稅、消費(fèi)稅、中央企業(yè)所得稅、銀行等金融企業(yè)所得稅等由國(guó)稅部門征收后上繳中央財(cái)政。而地稅部門只負(fù)責(zé)征收25%的增值稅、車船稅、小部分企業(yè)所得稅、小部分個(gè)人所得稅等稅種的征收，地方財(cái)政稅收入大幅下降。隨著城市規(guī)模的不斷增大， 建設(shè)資金需求增長(zhǎng)加快， 兩項(xiàng)資金已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足需要。二是政策性收費(fèi)，包括城市建設(shè)配套費(fèi)和增容費(fèi)、過路過橋費(fèi)、市政設(shè)施有償使用費(fèi)及其他各種收費(fèi)等。盡管收費(fèi)項(xiàng)目較多， 但這些資金與建設(shè)所需要投入的資金相比還是相差很遠(yuǎn)。三是間接融資，主要指銀行信貸資金。1986年全國(guó)利用國(guó)內(nèi)銀行貸款只有3.2億元， 占城建資金的比重只有2.4%。城鎮(zhèn)化建設(shè)加速后， 市政公用事業(yè)加快了市場(chǎng)化改革的進(jìn)程， 價(jià)格機(jī)制初步得以確立， 利用國(guó)內(nèi)銀行貸款的規(guī)模增長(zhǎng)迅速， 但真正使貸款發(fā)揮作用是在城市國(guó)有土地能抵押之后，目前是城建資金來源的大頭。四是直接融資，如國(guó)債資金。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)95%的地級(jí)以上城市及中西部地區(qū)部分縣城的供水、道路、供氣、供熱、垃圾和污水處理等領(lǐng)域均采用了直接融資的方式籌措資金。這部分資金數(shù)量有限，只能維持業(yè)務(wù)運(yùn)轉(zhuǎn)。

總體看，中國(guó)城市建設(shè)資金在城市基礎(chǔ)設(shè)施沒有市場(chǎng)化的背景下只能由政府牽頭解決，這也是早期城市化進(jìn)程中的最大難題，城市建設(shè)缺激勵(lì)也缺錢，這也是發(fā)展中國(guó)家城市化的基本難題。高收入國(guó)家一般是通過城市基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)化途徑，在政府支持下來建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，但即使如此，一個(gè)城市的建成和發(fā)展也要經(jīng)過漫長(zhǎng)的過程。在發(fā)展中國(guó)家，這條路走不通，因?yàn)槌鞘谢A(chǔ)設(shè)施建設(shè)周期長(zhǎng)，投入大，風(fēng)險(xiǎn)也大，社會(huì)提供不了那么多錢。我們可以從中國(guó)城市發(fā)展的歷史中觀察到，經(jīng)歷了數(shù)千年的發(fā)展和沉淀，直到21世紀(jì)之前，中國(guó)所有城市的基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重不足。面對(duì)此難題，中國(guó)的應(yīng)對(duì)措施是采取政府與市場(chǎng)結(jié)合的辦法，以政府為主導(dǎo)。具體辦法是建城市的錢來自建城的進(jìn)程中，通過市場(chǎng)化使用國(guó)有土地籌資，也就是所謂的土地財(cái)政。

中國(guó)在改革開放初期，為激勵(lì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極性，實(shí)行地方財(cái)政包干體制，地方政府通過擴(kuò)大信貸和投資規(guī)模，不但能夠有效促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)總量的迅速增長(zhǎng)，也能夠迅速增加財(cái)政收入。財(cái)政包干制自1985年開始實(shí)行，1988年得到進(jìn)一步完善，采取的是“劃分稅種、核定收支、分級(jí)包干”辦法，其主要精神就是“交完上繳基數(shù)、超收多留”。1994年中央出臺(tái)和實(shí)施了財(cái)稅體制改革，實(shí)行分稅制，核心內(nèi)容是采用相對(duì)固定的分稅種的辦法來劃分中央與地方的收入。分稅制將稅種劃分為中央稅、地方稅和共享稅三大類。稅種中規(guī)模最大的增值稅被劃為共享稅，中央和地方按75%和25%的比例共享。中央稅還包括所有企業(yè)的消費(fèi)稅。2002年實(shí)行的所得稅分享改革更是將企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅由地方稅變?yōu)橹醒氲胤焦蚕矶惙N，2002年按中央、地方各50%的比例分享，2003年起則按中央60%、地方40%的比例分享。在增值稅大部分上繳中央財(cái)政的情況下，地方政府與地方企業(yè)的關(guān)系發(fā)生了巨大變化。由于增值稅的分享并不區(qū)分企業(yè)的所有制性質(zhì)和隸屬關(guān)系，這使得所有地區(qū)的地方政府陷入財(cái)政收入突然減少的困境。

從大類來說，地方政府的財(cái)政收入主要來源于兩項(xiàng)：一般公共預(yù)算收入與政府性基金預(yù)算收入。其中，地方一般公共預(yù)算收入主要由稅收收入和非稅收收入構(gòu)成，里面包含本級(jí)稅收和轉(zhuǎn)移支付，而政府性基金預(yù)算收入里，“土地出讓金”是一項(xiàng)相當(dāng)重要的來源。土地財(cái)政是指政府出讓國(guó)有土地使用權(quán)收入及與土地有關(guān)的稅收，如耕地占用稅、土地增值稅等;土地金融是指政府拿土地做抵押，向銀行貸款，屬于政府負(fù)債。

土地私有的城市發(fā)展，公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和改進(jìn)，都要先以不動(dòng)產(chǎn)升值的方式轉(zhuǎn)移給土地所有者，政府需要通過稅收體系，才能夠?qū)⑦@些外溢的收益收回。所以，城市發(fā)展和土地增值的收益大頭被土地所有者拿走了，政府沒錢去控制城市化進(jìn)程。在土地公有制的條件下，任何城市公共設(shè)施的改進(jìn)，都會(huì)外溢到國(guó)有土地上，政府無(wú)需經(jīng)由曲折的稅收，就可以直接從土地升值中收回城市化帶來的好處。相對(duì)于“征稅”的方式，通過“出售土地升值”來回收公共設(shè)施投入的效率是如此之高，以至于城市政府不僅可以為基礎(chǔ)設(shè)施融資，甚至還可以補(bǔ)貼的方式，為有持續(xù)稅收的項(xiàng)目融資。

中國(guó)獨(dú)特的土地制度，使土地成為中國(guó)地方政府建設(shè)城市巨大且不斷增值的資金來源。不同于西方國(guó)家抵押預(yù)期稅收發(fā)行市政債券的做法，中國(guó)土地收益的本質(zhì)，就是通過出售土地未來的增值（50-70年）為城市公共設(shè)施建設(shè)的一次性投資融資。中國(guó)城市政府出售土地的本質(zhì)，就是直接銷售未來的公共服務(wù)。

改革開放初期，國(guó)家主要運(yùn)用行政手段，試圖控制經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)耕地的占用。但是，隨著工業(yè)化的快速推進(jìn)，非農(nóng)用地快速增長(zhǎng)。1986年，中共中央、國(guó)務(wù)院聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于加強(qiáng)土地管理、制止亂占耕地的通知》，要求凡非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用土地，必須按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定，嚴(yán)格履行申請(qǐng)和審批手續(xù)。這一文件的出臺(tái)將改革引向土地所有權(quán)和土地使用權(quán)的分離。同年6月，第六屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十六次會(huì)議審議通過《中華人民共和國(guó)土地管理法》，其主要內(nèi)容是：中華人民共和國(guó)實(shí)行土地的社會(huì)主義公有制，即全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制。任何單位和個(gè)人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。集體所有的土地，全民所有制單位、集體所有制單位使用的國(guó)有土地，可以由集體或者個(gè)人承包經(jīng)營(yíng)，從事農(nóng)、林、牧、漁業(yè)等生產(chǎn)，土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)受法律保護(hù)。1987年11月，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，確定在深圳、上海、天津、廣州、廈門、福州進(jìn)行土地使用權(quán)改革試點(diǎn)。1988年2月，海南建省籌備組頒布的《海南土地管理辦法》規(guī)定，實(shí)行土地有償使用制度，即土地使用權(quán)可以有償出讓、轉(zhuǎn)讓和抵押。1988年4月，第七屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議審議通過《憲法修正案》，規(guī)定“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”。1988年底，國(guó)家土地管理局完成《土地管理法》的修訂本，并經(jīng)第七屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第五次會(huì)議審議通過。與1986年版的《土地管理法》相比，修訂本規(guī)定國(guó)有土地和集體所有的土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓，國(guó)家依法實(shí)行國(guó)有土地有償使用制度。土地所有權(quán)與土地使用權(quán)徹底分離，土地使用權(quán)依法進(jìn)入市場(chǎng)，土地資源的配置從此建立在市場(chǎng)機(jī)制之上。按照《土地管理法》的規(guī)定，只有地方政府有權(quán)征收、開發(fā)和出讓農(nóng)業(yè)用地，地方政府征收農(nóng)業(yè)用地進(jìn)行平整、開發(fā)后，可以通過招標(biāo)、拍賣或掛牌等形式在土地二級(jí)市場(chǎng)出讓。1990年5月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》和《外商投資開發(fā)經(jīng)營(yíng)成片土地暫行管理辦法》。該條例規(guī)定，按照所有權(quán)與使用權(quán)分離的原則，實(shí)行城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓制度。境內(nèi)外的公司、企業(yè)和個(gè)人，可依照本條例的規(guī)定取得土地使用權(quán)，進(jìn)行土地開發(fā)、利用和經(jīng)營(yíng)。土地使用權(quán)在使用年限內(nèi)可以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押或者用于其他經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。個(gè)人依法取得的土地使用權(quán)可以繼承。該條例和辦法細(xì)化了《土地管理法》制定的國(guó)有土地有償使用制度，增強(qiáng)法律的可操作性。特別是《外商投資開發(fā)經(jīng)營(yíng)成片土地暫行管理辦法》明確了省一級(jí)政府對(duì)土地使用權(quán)的審批權(quán)限。但地方政府一般都層層下放審批權(quán)限，并采取化整為零的辦法，加快審批。2001年5月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有土地資產(chǎn)管理的通知》，要求嚴(yán)格實(shí)行國(guó)有土地有償使用制度，大力推行國(guó)有土地使用權(quán)招標(biāo)、拍賣，加強(qiáng)土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓管理，規(guī)范土地審批的行政行為。2002年5月，國(guó)土資源部根據(jù)國(guó)務(wù)院要求，制定《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》，商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等各類經(jīng)營(yíng)性用地，必須以招標(biāo)、拍賣或者掛牌方式出讓。1996年，第一家土地儲(chǔ)備中心成立，隨后類似中心遍地開花。各級(jí)政府通過征用、收購(gòu)和儲(chǔ)備農(nóng)村集體用地，將其轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地，獲得土地收益，以維持地方財(cái)政支出的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

土地征用是一種政府行政行為，在特定的地域范圍內(nèi)，地方政府代表國(guó)家行使征地的權(quán)力，地方政府代表國(guó)家管理和使用土地資源。地方政府將集體農(nóng)業(yè)土地通過土地征用轉(zhuǎn)化為國(guó)有土地之后并進(jìn)入土地市場(chǎng)，需要使用土地的行為人依法從市場(chǎng)上獲取國(guó)有土地。而且，土地財(cái)政收入并不只包括出讓金一項(xiàng)，地方政府稅收中的房產(chǎn)稅、契稅、土地增值稅、耕地占用稅和城鎮(zhèn)土地使用稅統(tǒng)稱為房地產(chǎn)“五稅”，直接和土地開發(fā)息息相關(guān)。地方政府迅速積累了規(guī)模巨大的土地出讓收入。利用這些收入和已征收的大量城市建設(shè)用地，地方政府可以通過財(cái)政擔(dān)保和土地抵押的方式取得更大規(guī)模的金融貸款以投入城市建設(shè)。這樣，土地收入—銀行貸款—城市建設(shè)—征地之間形成了一個(gè)不斷滾動(dòng)增長(zhǎng)的循環(huán)過程，使城市化快速推進(jìn)。

經(jīng)過1998 年的住房制度改革和1999年土地招拍掛出讓制度改革之后，地方政府的土地出讓收入暴增，從1996年的600億左右，膨脹到2018年的6萬(wàn)多億，2020年中國(guó)土拍總收入8.4142萬(wàn)億元，同比增長(zhǎng)15.9%，占全國(guó)財(cái)政總收入的46%，是地方財(cái)政收入的84.03%（圖5）。加上土地與房地產(chǎn)相關(guān)稅收的五項(xiàng)房地產(chǎn)稅收1.9694萬(wàn)億元，2020年房地產(chǎn)總收入10.3836萬(wàn)億元，占全國(guó)財(cái)政收入56.77%，是地方財(cái)政收入的103.7%。

雖然城市通過出售土地獲利豐厚且這些錢可以繼續(xù)投入城市建設(shè)中，但隨著城市規(guī)模的擴(kuò)大和基礎(chǔ)設(shè)施高級(jí)化，這些收入已不足以支撐城市做大做強(qiáng)的要求，為此，利用土地本身具有的抵押品性質(zhì)，城市發(fā)展找到了土地融資這一渠道。而地方政府的土地融資大多通過與政府相關(guān)的融資平臺(tái)來實(shí)現(xiàn)。

平臺(tái)公司是我國(guó)發(fā)展的時(shí)代性產(chǎn)物，它的出現(xiàn)是迎合我國(guó)地方政府投融資的需要。最初融資平臺(tái)主要突出其地方國(guó)企屬性，承擔(dān)政府投資項(xiàng)目融資的職能。之后政策強(qiáng)調(diào)融資平臺(tái)具有政府公益性項(xiàng)目投融資功能，“公益性項(xiàng)目”又進(jìn)一步完善成“公益性或準(zhǔn)公益性項(xiàng)目”。故融資平臺(tái)是由地方政府及其部門和機(jī)構(gòu)等通過財(cái)政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，承擔(dān)政府投資項(xiàng)目融資功能并擁有獨(dú)立法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。1979年8月，為了提高基本建設(shè)項(xiàng)目的投資效益，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)了《關(guān)于基本建設(shè)投資試行貸款辦法的報(bào)告》，基本建設(shè)投資要逐步由財(cái)政撥款改為銀行貸款，開始在基本建設(shè)領(lǐng)域進(jìn)行“撥改貸”的試點(diǎn)，打破了基本建設(shè)由政府財(cái)政無(wú)償撥款的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式。1984年9月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于改革建筑業(yè)和基本建設(shè)管理體制若干問題的暫行規(guī)定》，提出建立城市綜合開發(fā)公司，對(duì)城市土地、房屋實(shí)行綜合開發(fā)。有條件的城市和大型工礦區(qū)要逐步建立若干個(gè)這一類的開發(fā)公司，實(shí)行獨(dú)立經(jīng)營(yíng)，自負(fù)盈虧。綜合開發(fā)公司要按照城市總體規(guī)劃，制定開發(fā)區(qū)的建設(shè)規(guī)劃，通過招標(biāo)組織市政、公用、動(dòng)力、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施和房屋建設(shè)，以及相應(yīng)配套設(shè)施的建設(shè)。1988年7月，國(guó)務(wù)院《關(guān)于印發(fā)投資管理體制近期改革方案的通知》，成立投資公司，用經(jīng)濟(jì)辦法對(duì)投資進(jìn)行管理;各專業(yè)投資公司要獨(dú)立核算，用經(jīng)濟(jì)辦法進(jìn)行管理，將行政關(guān)系改變?yōu)榻?jīng)濟(jì)合同關(guān)系。該文件沒有提地方政府成立專業(yè)投資公司，但此文件頒布后各地也效仿，紛紛成立了隸屬于地方政府的投資公司。這些投資公司可認(rèn)為是早期的投融資平臺(tái)。

地方投資公司逐步成為地方政府加強(qiáng)重點(diǎn)建設(shè)、引導(dǎo)資金投向的重要工具，實(shí)現(xiàn)了變無(wú)償撥款為有償貸款，經(jīng)營(yíng)原由地方計(jì)委安排的部分固定資產(chǎn)投資的目的。1993年投融資體制在之前打破政府投資單一主體局面的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確了政府與企業(yè)投資領(lǐng)域范圍，提出把投資項(xiàng)目分為公益性、基礎(chǔ)性和競(jìng)爭(zhēng)性三類。公益性項(xiàng)目由政府投資建設(shè)，基礎(chǔ)性項(xiàng)目以政府投資為主。1993年12月25日，國(guó)務(wù)院作出《關(guān)于金融體制改革的決定》，建立政策性金融與商業(yè)性金融分離，以國(guó)有商業(yè)銀行為主體、多種金融機(jī)構(gòu)并存的金融組織體系。1995年1月1日起施行的《預(yù)算法》規(guī)定：“地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。”分稅制導(dǎo)致地方財(cái)政收入減少，而預(yù)算法又不允許地方發(fā)債籌集資金，政府亦不能直接作為借款人向銀行申請(qǐng)貸款，亦不允許進(jìn)行擔(dān)保。經(jīng)濟(jì)建設(shè)所需大量資金如何解決？辦法就是通過成立融資平臺(tái)公司以“市場(chǎng)化”的融資方式向銀行等市場(chǎng)主體籌資。地方融資平臺(tái)并不是一個(gè)法律概念，它的真實(shí)身份就是企業(yè)。其特殊性在于，大股東是地方政府，成立的目的也是為政府項(xiàng)目融資。2002年重慶成立了建設(shè)（后為能投）、城投、地產(chǎn)、高發(fā)司、開投、高投（后為交旅）、水投、水務(wù)等“八大投”融資平臺(tái)，由政府向其注入儲(chǔ)備土地，以土地作抵押向銀行貸款。國(guó)家開發(fā)銀行（重慶分行）分別與八大投中的五個(gè)簽訂了531億元的合作協(xié)議，發(fā)放貸款144億元。各地開始紛紛效仿成立地方政府投融資平臺(tái)。2009年3月，人民銀行和銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見》，支持有條件的地方政府組建投融資平臺(tái)，發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具，此后城投平臺(tái)的發(fā)債數(shù)量迎來井噴式增長(zhǎng)。非標(biāo)渠道則是部分地方政府融資平臺(tái)選擇產(chǎn)業(yè)基金、信托貸款、委托貸款、融資租賃、承兌匯票等非標(biāo)渠道融資，據(jù)估算，縣級(jí)地方政府融資平臺(tái)近四成融資來自信托貸款、融資租賃、委托貸款和其他渠道。

地方政府依靠融資平臺(tái)從銀行獲得貸款。2009年全國(guó)9.59萬(wàn)億元的新增貸款中，投向地方融資平臺(tái)的貸款占比高達(dá)40%，總量近3.8萬(wàn)億元。大規(guī)模的投融資在促進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的同時(shí)，也使得地方政府債臺(tái)高筑。2010年6月，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問題的通知》，對(duì)地方政府融資平臺(tái)公司加強(qiáng)了監(jiān)督管理，使政府投融資平臺(tái)在數(shù)量與融資規(guī)模上加速膨脹的趨勢(shì)得到抑制。這個(gè)文件也首次書面定義了什么是地方政府融資平臺(tái)公司，即“指由地方政府及其部門和機(jī)構(gòu)等通過財(cái)政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，承擔(dān)政府投資項(xiàng)目融資功能，并擁有獨(dú)立法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體”。為落實(shí)該文件，2010年7月財(cái)政部、發(fā)展改革委、人民銀行及銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于貫徹國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問題的通知相關(guān)事項(xiàng)的通知》，抓緊清理核實(shí)并妥善處理融資平臺(tái)公司債務(wù)，并劃分了新舊債務(wù)時(shí)間點(diǎn)即2010年6月30日;對(duì)融資平臺(tái)公司進(jìn)行清理規(guī)范;制止地方政府違規(guī)擔(dān)保承諾行為。2011年至2013年，銀監(jiān)會(huì)每年都會(huì)發(fā)布一份文件繼續(xù)地方政府融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)管控。2011年，按照《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于做好地方政府性債務(wù)審計(jì)工作的通知》要求，國(guó)家審計(jì)署組織全國(guó)各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)全國(guó)地方政府性債務(wù)情況進(jìn)行了一次全面審計(jì)，以摸清全國(guó)地方政府債務(wù)的規(guī)模、類型、結(jié)果、成因和管理情況。同年6月，審計(jì)署公布了《全國(guó)地方政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》，關(guān)于融資平臺(tái)情況具體如下：至2010年底，全國(guó)省、市、縣三級(jí)政府共設(shè)立融資平臺(tái)公司6576家，其中：省級(jí)165家、市級(jí)1648家、縣級(jí)4763家;有3個(gè)省級(jí)、29個(gè)市級(jí)、44個(gè)縣級(jí)政府設(shè)立的融資平臺(tái)公司均達(dá)10家以上。以政府建設(shè)項(xiàng)目融資功能為主的3234家，兼有政府項(xiàng)目融資和投資建設(shè)功能的1173家，還進(jìn)行其他經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的2169家。2010年底融資平臺(tái)公司政府性債務(wù)余額49710.68億元，占地方政府性債務(wù)余額的46.38%，其中：政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)31375.29億元、政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)8143.71億元、其他相關(guān)債務(wù)10191.68億元，分別占63.12%、16.38%、20.50%。從層級(jí)看，省級(jí)8826.67億元、市級(jí)26845.75億元、縣級(jí)14038.26億元，分別占17.76%、54%和28.24%。2013年8月至9月審計(jì)署組織全國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)中央、31 個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）和5個(gè)計(jì)劃單列市、391個(gè)市（地、州、盟、區(qū)）、2778個(gè)縣（市、區(qū)、旗）、33091個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、蘇木）的政府性債務(wù)情況進(jìn)行了全面審計(jì)。結(jié)果表明，截至 2013 年 6 月底，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)108859.17億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)26655.77億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)43393.72億元。此次審計(jì)了7170個(gè)融資平臺(tái)。從舉借主體看，融資平臺(tái)公司、政府部門和機(jī)構(gòu)、經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位是政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的主要舉借主體，分別舉借40755.54億元、30913.38億元、17761.87億元。相較于2011年審計(jì)結(jié)果，融資平臺(tái)占比雖減少，但仍是地方政府性債務(wù)中最大的舉借主體。2014年《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》，賦予了地方政府依法適度舉債權(quán)限采取政府債券方式，剝離融資平臺(tái)公司政府融資職能，融資平臺(tái)公司不得新增政府債務(wù)。地方政府債務(wù)規(guī)模實(shí)行限額管理，不得通過企事業(yè)單位等舉借債務(wù);把政府性債務(wù)作為一個(gè)硬指標(biāo)納入政績(jī)考核。同時(shí)預(yù)算法同步修改，允許地方政府可以在國(guó)務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)的方式籌措資金，開始引導(dǎo)融資平臺(tái)有序退出。

地方融資平臺(tái)的融資渠道主要是銀行貸款、發(fā)債和非標(biāo)渠道。銀行貸款主要通過土地抵押、平臺(tái)公司的相互擔(dān)保或者地方政府擔(dān)保而從商業(yè)銀行獲得貸款。土地抵押是主要方式，一般的做法是，由土地管理部門根據(jù)規(guī)劃，確定儲(chǔ)備土地的供應(yīng)用途、年限等向土地儲(chǔ)備中心發(fā)放土地使用權(quán)證，以此作為向銀行申請(qǐng)土地抵押貸款的憑證。土地儲(chǔ)備中心還可以在儲(chǔ)備土地的收益權(quán)上設(shè)立質(zhì)押，向政府控股的平臺(tái)公司進(jìn)行貸款擔(dān)保。還款來源除了依靠項(xiàng)目本身產(chǎn)生的回報(bào)，其他主要依靠土地出讓收入。

至此我們看到，因?yàn)樘厥鈺r(shí)期政策支持和地方建設(shè)城市的雄心結(jié)合，在短短三年里，地方政府的土地融資負(fù)債巨量增加，雖經(jīng)幾度審計(jì)和清理，現(xiàn)在已不構(gòu)成巨大金融風(fēng)險(xiǎn)源，但在城市基礎(chǔ)設(shè)施沒有市場(chǎng)化之前，未來要降低該負(fù)債會(huì)構(gòu)成城市發(fā)展的較大負(fù)擔(dān)，影響城市的未來發(fā)展。

（三）城市現(xiàn)代服務(wù)業(yè)有待充分發(fā)育的城市化

從上面的分析我們看到，在中國(guó)快速城市化的早期，工業(yè)化和人口的快速進(jìn)城在拉著城市發(fā)展，這時(shí)的城市建設(shè)是遠(yuǎn)落后于進(jìn)城人口增長(zhǎng)的，這也就是政府要采取限制大中城市進(jìn)人的重要依據(jù)，也就是城市容不下那么多人。進(jìn)入21世紀(jì)后，因?yàn)榈胤秸业搅丝焖俳ㄔO(shè)城市的渠道，即土地財(cái)政和融資，中國(guó)的城市化出現(xiàn)了另一類擴(kuò)張，城市的建設(shè)快于進(jìn)城的人口。該情景的出現(xiàn)，解決了早期城市化的困難，但由此又產(chǎn)生了另一種困境，即快速的城市擴(kuò)張沒有相應(yīng)的城市產(chǎn)業(yè)和集聚效應(yīng)來配套，城市的核心經(jīng)濟(jì)功能缺失，有可能使城市失去長(zhǎng)期競(jìng)爭(zhēng)力。有一個(gè)簡(jiǎn)單的數(shù)字可展示這種困境。我們的前期研究表明，隨著城市的快速發(fā)展，中國(guó)第三產(chǎn)業(yè)的就業(yè)量和對(duì)經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)率都在提升，近幾年第三產(chǎn)業(yè)的貢獻(xiàn)已超過第二產(chǎn)業(yè)，當(dāng)然該結(jié)果符合一國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)化的演變特征（圖6）。但需引起注意的是，同樣為現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)形態(tài)的第二和第三產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率，即每個(gè)勞動(dòng)者的勞動(dòng)貢獻(xiàn)，在發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體基本相等，有些經(jīng)濟(jì)體是第三產(chǎn)業(yè)高于第二產(chǎn)業(yè)十個(gè)百分點(diǎn)左右，這樣資源由第二產(chǎn)業(yè)向第三產(chǎn)業(yè)流動(dòng)才是有利于提升經(jīng)濟(jì)效率的。在中國(guó)城市經(jīng)濟(jì)資源由第二產(chǎn)業(yè)向第三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的進(jìn)程中卻出現(xiàn)了第三產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率整體低于第二產(chǎn)業(yè)的情景（圖7），二者的比大約為7∶10，而且更令人擔(dān)擾的是兩者的增長(zhǎng)率也是三產(chǎn)業(yè)低于二產(chǎn)業(yè)。這說明低效服務(wù)業(yè)在擠出高效制造業(yè)，長(zhǎng)期結(jié)果可能是增長(zhǎng)不可持續(xù)。

上述研究表明，中國(guó)第二階段由地方政府發(fā)動(dòng)的自上而下的城市化過程從目前看是有結(jié)構(gòu)上的問題的，即城市建設(shè)快于產(chǎn)業(yè)變化和要素的合理集聚。當(dāng)然，如果在城市發(fā)展的某一特定時(shí)期出現(xiàn)這一現(xiàn)象，如對(duì)早期城市基礎(chǔ)設(shè)施的補(bǔ)償和過去控制城過嚴(yán)的反彈是可以承受的，我們需要觀察和思考的是，在考慮了這兩個(gè)短期因素的前提下，有沒有長(zhǎng)期和結(jié)構(gòu)性因素在起作用，我們的觀察認(rèn)為是有的。這些因素可以歸納為：一是城市產(chǎn)業(yè)沒有形成系統(tǒng)，還是傳統(tǒng)工業(yè)化的延續(xù);二是第三產(chǎn)業(yè)以傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)為主，現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展滯后;三是城市結(jié)構(gòu)系統(tǒng)性不夠，城市整體功能不完善，缺少有彈性的內(nèi)部學(xué)習(xí)和進(jìn)化機(jī)制。這種狀態(tài)的形成原因是什么？

中國(guó)的城市產(chǎn)業(yè)基本是由制造業(yè)起步的，不論是傳統(tǒng)工商業(yè)城市上海、天津，還是新興工商業(yè)城市深圳，哪怕是首都北京也如此。城市產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)決定了城市就業(yè)分布和城市整體功能，制造業(yè)為主體功能的城市人和就業(yè)地大多分離，傳統(tǒng)工廠因?yàn)榄h(huán)境問題很難成為好的居住地，即使工廠附近有住房，人們也盡量住在城市中心。這就形成了明顯的工作地和居住地分離，城市規(guī)劃也循此思路展開，使城市在形成過程中人口與產(chǎn)業(yè)之間缺少聯(lián)系。這種工業(yè)化思維的城市功能區(qū)分布一旦固定，其不合理之處非常明顯，它使得城市被支解，功能區(qū)之間缺少合理的要素流動(dòng)，并且功能區(qū)內(nèi)功能過度單一，要素積累不能合理展開。最終結(jié)果是城市區(qū)別于鄉(xiāng)村的核心，城市要素的集聚和學(xué)習(xí)功能不能有效發(fā)揮。在中國(guó)城市化進(jìn)入第二階段即自上而下的進(jìn)程后，大中城市的產(chǎn)業(yè)退二進(jìn)三步子加快，大量傳統(tǒng)第二產(chǎn)業(yè)遷出市區(qū)或城市，騰出的空間以商業(yè)和住宅用地形式出現(xiàn)，并很快形成較穩(wěn)定的功能區(qū)。但這只是建筑意義上的功能轉(zhuǎn)換，并非意味著新功能真正出現(xiàn)。大量就業(yè)人口和新進(jìn)入的企業(yè)一般還是傳統(tǒng)第三產(chǎn)業(yè)，而政府所希望出現(xiàn)的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)卻很難出現(xiàn)，這一點(diǎn)從統(tǒng)計(jì)上可以顯現(xiàn)。原因何在？我們知道，隨著城市規(guī)模擴(kuò)大，城市中心的商業(yè)用地價(jià)格會(huì)快速上升，這是由其土地的稀缺性形成的，由此，進(jìn)入的企業(yè)必須是高利潤(rùn)預(yù)期的。而在策三產(chǎn)業(yè)中有高利潤(rùn)預(yù)期的行業(yè)和企業(yè)一般是現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)因?yàn)椴痪吒?jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)很難成為中心商業(yè)區(qū)的主角。所以我們可以看到，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體中心城市的中央商務(wù)區(qū)一般是寫字樓為主體，商業(yè)為輔，寫字樓中企業(yè)的主體一般是高勞動(dòng)生產(chǎn)率的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)形態(tài)，如金融、研發(fā)、文化創(chuàng)意等。中國(guó)大中城市也已經(jīng)基本建成了中央商務(wù)區(qū)，但樓宇中企業(yè)的勞動(dòng)生產(chǎn)率并不盡如人意，真正的現(xiàn)代服務(wù)企業(yè)偏少，競(jìng)爭(zhēng)力弱。

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，受經(jīng)典政治經(jīng)濟(jì)學(xué)中關(guān)于物質(zhì)生產(chǎn)才能創(chuàng)造財(cái)富的影響，城市服務(wù)業(yè)發(fā)展受限，以小規(guī)模的生活服務(wù)業(yè)為主。改革開放后在工業(yè)化帶動(dòng)的城市化進(jìn)程中，城市商業(yè)開始活躍，但也以生活服務(wù)業(yè)為核心，真正的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展是自上而下的大中城市發(fā)展開始的。但是，受制于國(guó)家政策和產(chǎn)業(yè)管制，現(xiàn)代服務(wù)業(yè)中最核心的價(jià)值創(chuàng)造部門即知識(shí)經(jīng)濟(jì)始終沒有活躍起來。這些部門發(fā)展的滯后也是目前城市發(fā)展中的老大難問題，如就醫(yī)難、上學(xué)難等，而且使得國(guó)家的科技能力提升受到約束。

知識(shí)經(jīng)濟(jì)的重要性在20世紀(jì)80年代開始顯現(xiàn)，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體已經(jīng)從政策和人才儲(chǔ)備上做準(zhǔn)備，到21世紀(jì)，知識(shí)經(jīng)濟(jì)已逐步成為一些發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的核心，構(gòu)成了所謂可貿(mào)易產(chǎn)業(yè)，如金融、教育科研、文化休閑、醫(yī)療等成為新的國(guó)際貿(mào)易形式。國(guó)民經(jīng)濟(jì)的統(tǒng)計(jì)核算上，GDP的含義也已經(jīng)出現(xiàn)了很大的變化。聯(lián)合國(guó)、歐盟委員會(huì)、經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織、國(guó)際貨幣基金組織和世界銀行聯(lián)合發(fā)布了SNA2008，這一統(tǒng)計(jì)框架為決策、經(jīng)濟(jì)分析研究提供了一整套具備綜合、一致、靈活等特性的宏觀經(jīng)濟(jì)賬戶，大多數(shù)發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體已經(jīng)或?qū)?shí)行SNA2008。該核算方法的主要變化是將私人和政府的研究和開發(fā)支出作為固定資產(chǎn)下的知識(shí)產(chǎn)權(quán)產(chǎn)品，即轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y本，新增加知識(shí)產(chǎn)權(quán)投資大類包括軟件、研發(fā)投資、娛樂與文藝創(chuàng)作3個(gè)子類。SNA2008統(tǒng)計(jì)體系的推出，是為了適應(yīng)全球經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)不斷知識(shí)化的趨勢(shì)，也是為了全球經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)增長(zhǎng)。目前我們的國(guó)民經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)體系重視物質(zhì)資本，對(duì)知識(shí)產(chǎn)品等無(wú)形資本重視不夠，現(xiàn)行全社會(huì)固定資產(chǎn)投資并不包含研發(fā)、計(jì)算機(jī)軟件、數(shù)據(jù)庫(kù)、礦藏資源勘探支出、文學(xué)藝術(shù)品原件等各類與創(chuàng)新和知識(shí)積累相關(guān)的無(wú)形資產(chǎn)的統(tǒng)計(jì)。國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算的結(jié)果，反映了一個(gè)經(jīng)濟(jì)體已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了的經(jīng)濟(jì)歷史，同時(shí)又是該經(jīng)濟(jì)體發(fā)展的一個(gè)指南，因?yàn)樗砻魇裁礀|西可以計(jì)入財(cái)富，從而引導(dǎo)社會(huì)怎樣去創(chuàng)造這些財(cái)富。從這個(gè)意義上說，合理的國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算體系將有效引導(dǎo)一個(gè)經(jīng)濟(jì)體的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行。如果在我們的經(jīng)濟(jì)核算中，不將知識(shí)生產(chǎn)納入其中，知識(shí)創(chuàng)造和人力資本在我們的經(jīng)濟(jì)財(cái)富中沒法得到體現(xiàn)，該領(lǐng)域的發(fā)展自然會(huì)被忽視。不僅如此，上述知識(shí)產(chǎn)業(yè)的行政管制和有些部門的高度壟斷也使得現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展艱難。“十四五”規(guī)劃綱要中提出要制定科技興國(guó)行動(dòng)綱領(lǐng)，健全社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下新型舉國(guó)體制，打好核心技術(shù)攻堅(jiān)戰(zhàn)，同時(shí)配套了城市服務(wù)業(yè)發(fā)展和改革的政策，對(duì)未來城市發(fā)展應(yīng)能起到積極作用。

（四）非均衡的城市化

對(duì)任何經(jīng)濟(jì)體而言，城市化快速發(fā)展時(shí)期要做到均衡化是困難的，中國(guó)現(xiàn)階段的城市化也如此，除了大中小城市間的合理協(xié)調(diào)、區(qū)域協(xié)調(diào)、功能協(xié)調(diào)等非均衡問題外，城市化最不均衡的當(dāng)屬城市人口與城市建設(shè)間的不協(xié)調(diào)，具體表現(xiàn)是城市人口依其戶籍屬性分為不同的等級(jí)，享受不同的公共服務(wù)。

1950年8月12日，公安系統(tǒng)在內(nèi)部頒發(fā)了《特種人口管理暫行辦法（草案）》，正式開始了對(duì)重點(diǎn)人口的管理工作，這是中國(guó)戶籍制度開始的起點(diǎn)。1951年7月16日，公安部制定并頒布了《城市戶口管理暫行條例》，從而基本統(tǒng)一了全國(guó)城市的戶口登記制度。1953年，在第一次全國(guó)人口普查的基礎(chǔ)上，大部分農(nóng)村建立起了戶口登記制度。1955年6月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立經(jīng)常戶口登記制度的指示》，規(guī)定全國(guó)城市、集鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村都要建立戶口登記制度，開始統(tǒng)一全國(guó)城鄉(xiāng)的戶口登記工作。1958年1月，以《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》為標(biāo)志，政府開始對(duì)人口自由流動(dòng)實(shí)行嚴(yán)格限制和政府管制。第一次明確將城鄉(xiāng)居民區(qū)分為“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”兩種不同戶籍。1984年10月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于農(nóng)民進(jìn)入集鎮(zhèn)落戶問題的通知》允許農(nóng)民自理口糧進(jìn)集鎮(zhèn)落戶。2001年3月30日，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)了公安部《關(guān)于推進(jìn)小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的意見》，對(duì)辦理小城鎮(zhèn)常住戶口的人員，不再實(shí)行計(jì)劃指標(biāo)管理。國(guó)務(wù)院2016年2月印發(fā)《國(guó)務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》，鼓勵(lì)各地區(qū)進(jìn)一步放寬落戶條件，除極少數(shù)超大城市外，允許農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在就業(yè)地落戶。除超大城市和特大城市外，其他城市不得采取要求購(gòu)買房屋、投資納稅、積分制等方式設(shè)置落戶限制。

戶籍制度形成的城鄉(xiāng)人口分割最明顯的體現(xiàn)是社會(huì)保障水平差異。 社會(huì)保險(xiǎn)作為社會(huì)主義制度優(yōu)越性的標(biāo)志體現(xiàn)是1949年9月，具有憲法效力的《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》第32條規(guī)定在企業(yè)中逐步實(shí)行勞動(dòng)保險(xiǎn)制度。根據(jù)這一規(guī)定，1951年2月20日中央人民政府政務(wù)院（后稱國(guó)務(wù)院）頒布了《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》，規(guī)定首先在職工人數(shù)100人以上的國(guó)營(yíng)、公私合營(yíng)、私營(yíng)，以及合作經(jīng)營(yíng)的工廠、礦山及其附屬單位實(shí)施勞動(dòng)保險(xiǎn)，對(duì)鐵路、航運(yùn)、郵電的各企事業(yè)單位及其附屬單位也應(yīng)施行。職工勞動(dòng)保險(xiǎn)（即社會(huì)保險(xiǎn)）涉及傷殘、疾病、生育、年老、死亡等項(xiàng)目及職工供養(yǎng)直系親屬的有關(guān)待遇。這就是以后演變?yōu)槌擎?zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)的制度基礎(chǔ)，但該保險(xiǎn)只能覆蓋城鎮(zhèn)地區(qū)有正式企事業(yè)單位的人員，農(nóng)村地區(qū)并未包括。

農(nóng)民并沒有像城市一樣建立起社會(huì)保險(xiǎn)，而是形成了一套建立在集體經(jīng)濟(jì)之上的集體保障制度。農(nóng)村的土地歸集體所有，集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，人們參加集體勞動(dòng)，平均分配勞動(dòng)報(bào)酬，農(nóng)民生、老、病、死就基本上依靠集體經(jīng)濟(jì)給予保障。對(duì)一些沒有勞動(dòng)能力，且無(wú)依無(wú)靠的老人、殘疾人和孤兒，則由生產(chǎn)集體實(shí)行五保，即保吃、保穿、保醫(yī)、保住、保葬（兒童保教）。對(duì)農(nóng)民的醫(yī)療需求，從1958年開始，實(shí)行了合作醫(yī)療制度。這種制度和城市企業(yè)職工的醫(yī)療保險(xiǎn)不同，后者能夠滿足職工的基本醫(yī)療需要，而前者則不能。農(nóng)民有病，特別是患了大病，取自合作醫(yī)療制度的幫助微不足道。由此可見，農(nóng)民的所謂社會(huì)保險(xiǎn)是非社會(huì)的、局部化的互助形態(tài)，在廣大低收入的農(nóng)村地區(qū)其作為很小，保障本質(zhì)上來自家庭本身。從1986年開始，農(nóng)村探索性地開展了建立社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度試點(diǎn)工作，1991年6月民政部頒布了《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》，確定以縣為基本單位開展農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。1998年農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)由民政部門移交給勞動(dòng)與社會(huì)保障部，統(tǒng)一了全國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，但城鄉(xiāng)社保內(nèi)容并未統(tǒng)一;2014年合并新農(nóng)保和城居保，建立全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度;2015年統(tǒng)籌設(shè)計(jì)城鄉(xiāng)一體化的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制;2015年城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一;2016年整合城鎮(zhèn)居民醫(yī)保和新農(nóng)合，建立全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一的城鄉(xiāng)基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度。

因?yàn)樵谐鞘芯用窈托逻M(jìn)城居民并不擁有平等的身份，所以在就業(yè)、就醫(yī)、子女教育等方面出現(xiàn)了明顯差異。該差異一是使得城市居民的穩(wěn)定性較弱，城市短期居住和流動(dòng)人口偏多，影響城市的長(zhǎng)期發(fā)展;二是因人口分層，人口的學(xué)習(xí)功能弱化，城市的人口集聚特征難以發(fā)揮;三是城市產(chǎn)業(yè)難以穩(wěn)定發(fā)展。這種非均衡城市化的結(jié)果是城市缺少活力，發(fā)展動(dòng)力不足。

三 中國(guó)式城市化的邏輯

上述中國(guó)式城市化的特征形成是在特定的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件下進(jìn)行的，我們將其歸納為以下三個(gè)方面的邏輯。

（一）土地使用的集中化

所謂的中國(guó)式城市化，最顯著的特征是城市土地所有權(quán)的國(guó)有制和使用權(quán)的市場(chǎng)化。古典經(jīng)濟(jì)學(xué)和早期的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)理論均認(rèn)為土地是一個(gè)生產(chǎn)要素，但現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)理論一般不將它作為一個(gè)生產(chǎn)要素。究其原因，主要是如果將土地作為要素看待，則城市和鄉(xiāng)村的土地生產(chǎn)能力會(huì)出現(xiàn)較大差異，而該差異不是由土地本身的生產(chǎn)特性如肥力等決定，而是由外在特征如位置所決定，從而土地的價(jià)值及價(jià)格與其內(nèi)在特征不一致。由此還發(fā)現(xiàn)了城市土地使用的另一個(gè)重要特征，即土地價(jià)值高低在于土地上的其他要素集聚程度，而要素集聚度的水平又取決于要素的組合和學(xué)習(xí)能力。經(jīng)濟(jì)學(xué)家發(fā)現(xiàn)該現(xiàn)象最早是在20世紀(jì)初，但對(duì)于如何分析該現(xiàn)象則是20世紀(jì)80年代以后的新增長(zhǎng)理論與新經(jīng)濟(jì)地理學(xué)。其實(shí)，早在20世紀(jì)五六十年代，當(dāng)時(shí)的控制理論研究者對(duì)于機(jī)械和生物體控制及成長(zhǎng)機(jī)制的觀察中已經(jīng)涉及類似于人工智能如計(jì)算機(jī)和社會(huì)系統(tǒng)的要素組合和學(xué)習(xí)效應(yīng)，當(dāng)然，沒有細(xì)致考察城市和集聚問題。經(jīng)濟(jì)學(xué)家考察城市的土地作用，也就不用去分析其內(nèi)在特征如肥力等，而簡(jiǎn)化為位置及相關(guān)性問題，將其納入集聚因素之一。由此，我們看待城市土地利用就可以適度簡(jiǎn)化，無(wú)需去細(xì)化每一具體土地類似是否能發(fā)揮有效功能，只要看土地上的生產(chǎn)要素是否有效利用，將注意力從土地內(nèi)在特征轉(zhuǎn)化為宏觀的土地組合特征。在此前提下，城市土地生產(chǎn)力高低就看地面和地下布局的要素生產(chǎn)率水平，以及土地間的合理配置關(guān)系，與土地本身的內(nèi)在生產(chǎn)能力關(guān)系較小。所以，城市土地的宏觀配置效果比單位土地生產(chǎn)能力的重要性要高，這也是現(xiàn)代城市規(guī)劃的基本理念，也是經(jīng)濟(jì)學(xué)家研究城市土地利用的出發(fā)點(diǎn)。在此前提下，城市土地利用的整體效率居上，發(fā)揮單位土地效率居次，從而土地所有權(quán)與使用權(quán)屬性優(yōu)劣應(yīng)以是否有利于發(fā)揮城市整體功能為標(biāo)準(zhǔn)。

在上面分析的基礎(chǔ)上我們可以得到如下結(jié)果：城市土地利用應(yīng)該從有利于提升整體利益為前提，合理配置和不斷優(yōu)化不同功能土地用地的組合，同時(shí)發(fā)揮單位土地的最大生產(chǎn)力。在土地使用權(quán)屬性上應(yīng)該是市場(chǎng)化導(dǎo)向的，在競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境下使單位土地利用水平得以提升，與此相關(guān)的城市功能區(qū)配置和產(chǎn)業(yè)類似及分布也應(yīng)遵從市場(chǎng)規(guī)則，從而使得城市的各種要素能優(yōu)化使用，城市向更高級(jí)形態(tài)演進(jìn)。從該角度看，城市土地應(yīng)形成一個(gè)有活力的使用權(quán)市場(chǎng)。我們又可以看到，在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)背景下，要素的使用權(quán)和所有權(quán)并不一定是一個(gè)結(jié)合體，而是可以分離，如資本和勞動(dòng)力都有此性質(zhì)，而且現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)也認(rèn)可這種分離的客觀性和有效性。同樣，城市土地的所有權(quán)和使用權(quán)也可以分離。從中國(guó)數(shù)千年的歷史看，城市土地的私人屬性并不明顯;從發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體特別是美國(guó)的歷史看，早期城市化土地的私人屬性也并不清晰。將該觀察與上面分析的城市土地利用特性結(jié)合，我們可以看到，為了使城市形成過程中城市整體功能性質(zhì)發(fā)揮作用，城市土地的集中規(guī)劃、使用其效率可能要優(yōu)于分散和無(wú)規(guī)使用，在此前提下，所有權(quán)的集中優(yōu)勢(shì)就體現(xiàn)出來了。一是成本低，包括勘測(cè)、規(guī)劃和建設(shè)，因?yàn)檎勁谐杀镜停矢撸鞘心馨匆?guī)劃者意圖來展開，從而快速形成有規(guī)模的城市功能區(qū)和布局各類基礎(chǔ)設(shè)施。二是城市能有序發(fā)展而非混亂漫延，城市化進(jìn)程中因?yàn)槿丝诤彤a(chǎn)業(yè)的大規(guī)模流動(dòng)，如果無(wú)疏導(dǎo)機(jī)制易導(dǎo)致混亂。中國(guó)自下而上的城市化時(shí)期這一點(diǎn)非常明顯，而進(jìn)入自上而下的城市化進(jìn)程后，混亂和無(wú)序局面得到明顯控制和改善，就是源于規(guī)劃和建設(shè)一體化機(jī)制。三是城市公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)能快速展開，原有鄉(xiāng)村土地的不斷城市化提升了土地價(jià)值，而土地增值的主要部分歸于政府即土地財(cái)政，使政府有足夠財(cái)力展開基礎(chǔ)建設(shè)，構(gòu)建公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。由此可見，城市土地在城市化快速發(fā)展時(shí)期的集體所有權(quán)屬性，總體上應(yīng)是有利于促進(jìn)城市化的。

當(dāng)然，我們也要看到，這種城市形成時(shí)期的特殊土地屬性是否有利于城市的可持續(xù)發(fā)展還需觀察，因?yàn)橥恋氐某鲎庑螒B(tài)是否利于產(chǎn)業(yè)和要素集聚還未得到充分研究。按現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本邏輯，市場(chǎng)的優(yōu)化和組合功能是要素提升效率的有效途徑，將該邏輯加于城市土地則可能是土地的不斷優(yōu)化和重新組合有利于其效率提升，是有所有權(quán)的土地更利于該優(yōu)化進(jìn)程還是租的土地表現(xiàn)更好，目前并無(wú)定論。如果按下面本文要分析的激勵(lì)理論邏輯，為保證土地所有者和使用者的權(quán)益，長(zhǎng)期和穩(wěn)定的租約其效率也應(yīng)可以保障，而這取決于政府的聲譽(yù)和信用。所以，中國(guó)城市土地的所有權(quán)還是一個(gè)值得認(rèn)真探索的問題，本文不涉及該問題的進(jìn)一步分析。

（二）激勵(lì)相容的房地產(chǎn)市場(chǎng)

機(jī)制設(shè)計(jì)理論中激勵(lì)相容是指在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，每個(gè)理性人都會(huì)有自利的一面，其個(gè)人行為會(huì)按自利的規(guī)則行動(dòng);如果有一種制度安排，使行為人追求個(gè)人利益的行為，正好與集體價(jià)值最大化的目標(biāo)相吻合，這一制度安排，就是激勵(lì)相容的。如果將情景設(shè)置為同一市場(chǎng)中的不同行為人，也就是權(quán)力對(duì)等的行為者，激勵(lì)相容表現(xiàn)為所有行為人的利益最大化路徑，這與傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)思想中的帕累托最優(yōu)是一致的，也是一種瓦爾拉斯均衡的表現(xiàn)。

如果將情景設(shè)置為委托代理關(guān)系，則由于代理人和委托人的目標(biāo)函數(shù)不一致，加上存在不確定性和信息不對(duì)稱，代理人的行為有可能偏離委托人的目標(biāo)函數(shù)，而委托人又難以觀察到這種偏離，無(wú)法進(jìn)行有效監(jiān)管和約束，從而會(huì)出現(xiàn)代理人損害委托人利益的現(xiàn)象，即逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)，也就是代理人問題。為此，委托人需要做的是如何設(shè)計(jì)一種體制，使委托人與代理人的利益有效捆綁，以激勵(lì)代理人采取最有利于委托人的行為，從而委托人利益最大化的實(shí)現(xiàn)能夠通過代理人的效用最大化行為來實(shí)現(xiàn)，即實(shí)現(xiàn)激勵(lì)相容。這里委托人—代理人的關(guān)系是指任何一種非對(duì)稱交易或關(guān)系，交易或關(guān)系中擁有信息優(yōu)勢(shì)的一方稱為代理人，不擁有信息優(yōu)勢(shì)的一方稱為委托人。

在城市化的進(jìn)程中，我們認(rèn)為是上述的第一種情形，各類行為人在一個(gè)統(tǒng)一的市場(chǎng)背景下行動(dòng)，所以，利益動(dòng)機(jī)的激勵(lì)相容應(yīng)表現(xiàn)為所有行為人的利益預(yù)期達(dá)成一致。對(duì)這一點(diǎn)的具體應(yīng)用，作者曾有詳細(xì)分析[2]。該理論應(yīng)用于城市化問題分析是基于如下觀察。在城鄉(xiāng)土地所有權(quán)集中的前提下，政府可以在城市化早期適度降低土地收益來支持工業(yè)化和城市化，但是，因?yàn)槌鞘泄δ苄酝恋乩玫闹黧w部分即住宅沒有市場(chǎng)化，所以土地收益只能依靠工業(yè)部門的稅收來間接獲得，這類收益不足以支撐大規(guī)模城市建設(shè)需要。在進(jìn)入20世紀(jì)中后期后，隨著城市住宅市場(chǎng)和土地市場(chǎng)的發(fā)展，政府可以通過直接出售和抵押土地來獲取資金，從而擺脫了城市發(fā)展的資金約束。在此過程中，政府、房地產(chǎn)開發(fā)商、個(gè)人消費(fèi)者及銀行等市場(chǎng)主體形成了利益一致化的行為者，我們可以從城市政府作為土地實(shí)際所有者的行為角度來看每個(gè)行為者的預(yù)期利益。

對(duì)于城市政府而言，其手中的土地所有權(quán)是自動(dòng)獲取的，而如何使用使其收益最大化、風(fēng)險(xiǎn)最小化是城市政府的合理選擇。如果土地由政府統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，自然能全部獲取土地收益，但問題是投資風(fēng)險(xiǎn)大，投入大。在20世紀(jì)后期之前，中國(guó)城市化實(shí)踐證明這條路并不一定通暢。原因有兩條，一是投入大，政府有壓力;二是風(fēng)險(xiǎn)大，市場(chǎng)需求不定，如果沒有對(duì)城市房產(chǎn)的真實(shí)和可實(shí)現(xiàn)需求，城市政府不會(huì)去投資。這就是城市住宅市場(chǎng)化之前的實(shí)際土地開發(fā)狀況，政府有心無(wú)力。城市住宅市場(chǎng)化的重要作用是土地的真實(shí)價(jià)值有了一個(gè)顯現(xiàn)和市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)的途徑，因?yàn)樽≌恼鎸?shí)購(gòu)買行為直接將土地價(jià)值賦予了真實(shí)價(jià)格。城市政府擁有的土地就變成了可市場(chǎng)定價(jià)的資產(chǎn)，而且有現(xiàn)實(shí)兌現(xiàn)渠道，即土地使用權(quán)的拍賣。對(duì)任何理性的城市政府而言，有限土地一定會(huì)將其實(shí)現(xiàn)最大的預(yù)期收益，所以維持城市住宅價(jià)格的穩(wěn)定向上預(yù)期就是首選策略，這也是土地財(cái)政或土地金融的核心內(nèi)容。這些年土地拍賣價(jià)格和收益不斷攀升都源于此邏輯，即限制供地，嚴(yán)格規(guī)劃，維持地價(jià)和房?jī)r(jià)。在此背景下，房地產(chǎn)開發(fā)者有了穩(wěn)定收益預(yù)期，銀行貸款風(fēng)險(xiǎn)降低，購(gòu)房者有了房產(chǎn)保值增殖的保障。

由此邏輯我們可以看到，因?yàn)檎⑵髽I(yè)和消費(fèi)者三方利益處于激勵(lì)相容的狀態(tài)，也就決定了以土地作為城市建設(shè)基礎(chǔ)的系統(tǒng)是正反饋的單向系統(tǒng)，即土地價(jià)值只能升不能降，由此城市住宅價(jià)值也由土地升值所確定，其居住功能在弱化。在中國(guó)城市土地特殊的所有權(quán)背景下，城市政府的供地意愿事實(shí)上決定了整個(gè)市場(chǎng)的預(yù)期和運(yùn)行結(jié)果。但也應(yīng)看到，因?yàn)樵撓到y(tǒng)是正反饋的，所以系統(tǒng)的運(yùn)行取決于土地不斷升值的預(yù)期，則系統(tǒng)本身是脆弱的，如果預(yù)期反轉(zhuǎn)易形成市場(chǎng)逆轉(zhuǎn)，這也是金融風(fēng)險(xiǎn)的重要來源。穩(wěn)定預(yù)期在一定條件下就成為系統(tǒng)穩(wěn)定的核心，也應(yīng)是政府穩(wěn)定市場(chǎng)的目標(biāo)。從總體上看，只要消費(fèi)者認(rèn)為住宅市場(chǎng)預(yù)期是穩(wěn)定的，上述均衡狀態(tài)會(huì)維持，如果能將這種正反饋系統(tǒng)轉(zhuǎn)化為負(fù)反饋系統(tǒng)，則系統(tǒng)可進(jìn)入長(zhǎng)期穩(wěn)定狀態(tài)，目前情況看，則需要城市政府弱化對(duì)土地財(cái)政的預(yù)期。

由此可知，房地產(chǎn)市場(chǎng)的上述激勵(lì)相容狀態(tài)有利于城市化的展開但并不利于城市可持續(xù)發(fā)展，當(dāng)一個(gè)城市的建設(shè)高峰過后，政府應(yīng)退出過度依頓土地財(cái)政的狀況。

（三）城市集聚功能弱

可以觀察到，城市是一個(gè)人口眾多且密集、經(jīng)濟(jì)體構(gòu)成復(fù)雜的混合系統(tǒng)，但是該系統(tǒng)卻可能產(chǎn)生較高的勞動(dòng)生產(chǎn)率。前面已述，高勞動(dòng)生產(chǎn)率產(chǎn)生于集聚，也就是各種要素的組合，而該組合能提升效率的主要實(shí)現(xiàn)渠道是學(xué)習(xí)，即勞動(dòng)者在集中環(huán)境下相互激勵(lì)、相互取長(zhǎng)補(bǔ)短和獲取信息而產(chǎn)生更高的生產(chǎn)力提升。我們先看集聚提升學(xué)習(xí)效果的邏輯。一個(gè)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)由不同收益水平的集體和個(gè)人組成，理論上講，收益水平高低取決于行為者的產(chǎn)出能力，以個(gè)人為例，這種產(chǎn)出能力高低一般由其人力資本水平確定。理論研究表明，人力資本來自兩個(gè)方面，一是勞動(dòng)者受教育水平，二是勞動(dòng)者在工作期間所獲技能和知識(shí)的提升。可以觀察到，在廣大鄉(xiāng)村地區(qū)，因居住密集度較低和生產(chǎn)結(jié)構(gòu)較單一，個(gè)人的人力資本從干中學(xué)所獲有限，勞動(dòng)者需與土地結(jié)合才能有產(chǎn)出，所以土地是農(nóng)民的主要資產(chǎn)和生產(chǎn)要素。而在城市地區(qū)，勞動(dòng)者并不天生擁有生產(chǎn)要素，個(gè)人的收入預(yù)期來源于本人的人力資本水平，個(gè)人人力資本水平高低也就成為未來收入差別的基礎(chǔ)。為了使毎個(gè)勞動(dòng)者擁有美好預(yù)期，必須使其人力資本與收入間有真實(shí)關(guān)聯(lián)。依此邏輯，城市勞動(dòng)者的合理流動(dòng)，一個(gè)有彈性和競(jìng)爭(zhēng)充分的勞動(dòng)力市場(chǎng)就是人力資本顯現(xiàn)的必要條件，要使人力資本處于不斷積累而非耗散的狀況，學(xué)習(xí)就成為一個(gè)重要渠道，這也就是城市集聚效應(yīng)的來源之一。城市集聚效應(yīng)的另一個(gè)來源是企業(yè)的充分競(jìng)爭(zhēng)和相互學(xué)習(xí)，企業(yè)的學(xué)習(xí)體現(xiàn)在技術(shù)進(jìn)步和成本降低兩方面，在有復(fù)雜的生產(chǎn)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)背景下，優(yōu)秀企業(yè)在競(jìng)爭(zhēng)和學(xué)習(xí)中會(huì)不斷進(jìn)步并獲取相應(yīng)利益，不斷取得競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，優(yōu)勝者會(huì)集中更多資源吸引更多相關(guān)企業(yè)形成聯(lián)盟體，從而使集聚效應(yīng)不斷強(qiáng)化。

現(xiàn)在，我們來分析城市勞動(dòng)者和企業(yè)學(xué)習(xí)的條件和過程。先看勞動(dòng)者個(gè)體。對(duì)任何一個(gè)準(zhǔn)備進(jìn)入城市勞動(dòng)力市場(chǎng)的個(gè)體而言，他要做的重要選擇是怎樣才能找到適合自身能力、有吸引力的收入和對(duì)自己未來發(fā)展有利的工作崗位。要使個(gè)體勞動(dòng)者能實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，必備的條件是勞動(dòng)者本人有合適的技能，市場(chǎng)能找到合適的崗位，所以，勞動(dòng)者要有一定人力資本水平是重要條件之一，而一個(gè)活躍的城市勞動(dòng)力市場(chǎng)除了有高素質(zhì)勞動(dòng)者外，還需要有能容納這些勞動(dòng)者的崗位。從目前國(guó)內(nèi)城市勞動(dòng)力市場(chǎng)看，兩方面均有所不足。一是高素質(zhì)勞動(dòng)者不足，因?yàn)檎w教育水平不高，進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng)的勞動(dòng)者人力資本與發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體比有明顯差別。二是勞動(dòng)崗位激勵(lì)不足，因?yàn)槌鞘挟a(chǎn)業(yè)的集聚水平不高，現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展滯后，勞動(dòng)者的就業(yè)選擇廣度和深度都不足。即使勞動(dòng)者選擇不就業(yè)崗位，因?yàn)轭A(yù)期收益與現(xiàn)實(shí)之間有差距，使得帶動(dòng)者在崗提升人力資本的意愿不足，學(xué)習(xí)效應(yīng)較弱，使城市產(chǎn)業(yè)的集聚效應(yīng)弱化。而且，在城市勞動(dòng)者存在明顯身份差別的背景下，許多勞動(dòng)者意向就業(yè)短期化，更使在職人力資本提升減弱。

從城市企業(yè)的角度看，因?yàn)槌鞘挟a(chǎn)業(yè)系統(tǒng)不完善，可供企業(yè)選擇的投資路徑有限，許多企業(yè)只能選擇短平快的項(xiàng)目或整體轉(zhuǎn)向短線投資，從而更加強(qiáng)了城市產(chǎn)業(yè)配置的不合理傾向。在此背景下，企業(yè)向市場(chǎng)提供的就業(yè)崗位一是激勵(lì)不足，二是對(duì)人力資本要求降低，三是崗位學(xué)習(xí)效應(yīng)弱化。而企業(yè)本身則缺少集聚產(chǎn)生的學(xué)習(xí)效應(yīng)和市場(chǎng)提供的集聚效應(yīng)，勞動(dòng)生產(chǎn)率的提升缺少實(shí)現(xiàn)途徑，由此出現(xiàn)前面探討的城市服務(wù)業(yè)整體勞動(dòng)生產(chǎn)率較低且增長(zhǎng)率也較低的狀態(tài)。如果城市服務(wù)業(yè)不能盡快擺脫過度管制和壟斷的狀況，這種局面還會(huì)繼續(xù)并可能惡化，從而使城市經(jīng)濟(jì)能力提升受限，現(xiàn)代服務(wù)業(yè)弱化，經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展受限。

從上面的分析可知，城市集聚功能的弱化是城市經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和有關(guān)要素共同作用的結(jié)果，只有改進(jìn)城市學(xué)習(xí)功能才有可能真正強(qiáng)化集聚效應(yīng)，其中改革是一個(gè)重要前提條件。

四 展 望

在以上三個(gè)邏輯發(fā)揮作用的背景下我國(guó)形成了有中國(guó)特色的城市化進(jìn)程，這種進(jìn)程符合一個(gè)經(jīng)濟(jì)體從低水平向高水平演進(jìn)的規(guī)律，也是成功的城市化類型。但是，從社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可持續(xù)角度看，這種城市化又存在明顯不足，因?yàn)槌鞘屑酃δ懿蛔銜?huì)使城市失去競(jìng)爭(zhēng)力和創(chuàng)造力，失去發(fā)展的動(dòng)力和能力，容易使城市退化。其實(shí)許多發(fā)展中國(guó)家不成功的城市化大多源于集聚能力弱，從而出現(xiàn)勞動(dòng)力漂移、城市漫延和退化等現(xiàn)象。為使中國(guó)的城市化能向更高水平演進(jìn)，我們認(rèn)為以下幾方面還有待改進(jìn)：

一是通過深化改革給城市現(xiàn)代服務(wù)業(yè)創(chuàng)造發(fā)展空間。研究表明，當(dāng)一個(gè)經(jīng)濟(jì)體的工業(yè)化和城市化均進(jìn)入高水平后，城市現(xiàn)代服務(wù)業(yè)會(huì)逐步成為城市經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)力量。而且，現(xiàn)代服務(wù)業(yè)具有可貿(mào)易品特性，是現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的重要運(yùn)行平臺(tái)和創(chuàng)新基地，可以使它成為一個(gè)經(jīng)濟(jì)體的重要競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的來源。在中國(guó)經(jīng)濟(jì)向更高水平攀升和可持續(xù)方向邁進(jìn)的進(jìn)程中，城市服務(wù)業(yè)的轉(zhuǎn)型和發(fā)展是一個(gè)核心因素。目前，受制于各種政策和市場(chǎng)因素，城市現(xiàn)代服務(wù)業(yè)體系不完整，規(guī)模偏小，功能未能充分發(fā)揮，改革和高水平競(jìng)爭(zhēng)是該領(lǐng)域未來發(fā)展的前提和保障。

二是城市發(fā)展模式應(yīng)從建設(shè)城市向經(jīng)營(yíng)城市轉(zhuǎn)變。目前，中國(guó)大多數(shù)城市的基本框架和建設(shè)都基本到位，缺的是內(nèi)在發(fā)展的機(jī)制和能力。在此背景下，城市建設(shè)擴(kuò)張和土地財(cái)政會(huì)不斷弱化，城市的可持續(xù)發(fā)展將建立在其集聚功能的發(fā)揮和基礎(chǔ)設(shè)施的能力提升之上。從發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的實(shí)踐看，城市基礎(chǔ)設(shè)施建成后，一般是按市場(chǎng)化規(guī)則經(jīng)營(yíng)，以保持其持續(xù)供給能力，中國(guó)的城市基礎(chǔ)設(shè)施目前并未完全市場(chǎng)化，競(jìng)爭(zhēng)強(qiáng)度不高，發(fā)展能力較弱，這都需要通過改革來實(shí)現(xiàn)變革。另外，城市政府過度依賴土地財(cái)政和融資也不可持續(xù)，而應(yīng)通過稅制改革等措施為城市提供穩(wěn)定財(cái)源并為城市服務(wù)業(yè)的發(fā)展打好基礎(chǔ)。總體看，未來的城市政府會(huì)將更多精力放在城市的可持續(xù)發(fā)展上。

三是為城市企業(yè)和勞動(dòng)者創(chuàng)造平等和有效競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境，使城市的集聚效應(yīng)不斷強(qiáng)化。一個(gè)城市的真正活力和競(jìng)爭(zhēng)力來源于每個(gè)勞動(dòng)者個(gè)體和企業(yè)的生產(chǎn)力和競(jìng)爭(zhēng)力，只有這些城市的核心競(jìng)爭(zhēng)要素發(fā)揮了作用，城市能力才會(huì)不斷提升。目前，因?yàn)閯趧?dòng)者的身份差別和企業(yè)選擇受限，這類要素的真正作用遠(yuǎn)未充分發(fā)揮，可改進(jìn)空間還很大。在國(guó)家將未來創(chuàng)新提到重要位置的前提下，城市改革也有了更好基礎(chǔ)，有可能邁出更大步伐。我們認(rèn)為，改革目標(biāo)應(yīng)是提升城市競(jìng)爭(zhēng)力和可持續(xù)發(fā)展能力，提升城市集聚效應(yīng);改革方向應(yīng)是創(chuàng)造公平、有效的市場(chǎng)環(huán)境。在改革中求發(fā)展是中國(guó)城市發(fā)展的必然選擇，也是保證中國(guó)式城市走向成功的必由之路。

[參 考 文 獻(xiàn)]

[1] 彼得·霍爾：文明中的城市[M].北京：商務(wù)印書館，2016.

[2] 劉霞輝.中國(guó)式增長(zhǎng)：一個(gè)邏輯框架[J]. 湖南大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2020（3）：42-51.