鳳凰縣全域旅游基礎設施建設中PPP應用研究

□文/李曉燕

（河南財經政法大學 河南·鄭州）

［提要］鳳凰縣具備豐富的全域旅游資源，但在發展全域旅游過程中面臨著旅游特色產品供給不足、景區沿線道路破舊、高端酒店和大型停車場等旅游接待能力差的難題。PPP模式緩解了鳳凰縣發展全域旅游面臨的資金短缺問題，是推動鳳凰縣經濟發展的有力推手。本文從該項目引入PPP模式的必要性及可行性出發，研究PPP模式在全域旅游基礎設施建設中的應用。

一、引言

PPP模式將政府資本和社會資本聯系起來，是促進經濟發展的重要工具之一。“十四五”規劃提出，加快培育完整內需體系，拓展投資空間，優化投資結構，提高投資效率，規范有序推進政府與社會資本合作（PPP）。同時，加強區域旅游品牌和服務整合，建設一系列富有文化底蘊的世界級旅游景區和度假區，打造一批文化特色鮮明的國家級旅游休閑城市和街區。而全域旅游是促進旅游行業轉型升級、加速旅游管理、解決旅游供給的有力手段。

鳳凰縣以“鳳凰古城”而聞名，吸引和接待了無數國內外游客，為鳳凰縣居民帶來額外的經濟收入。然而，各種基礎設施的相對落后以及游客數量的增長給鳳凰縣旅游業的發展升級帶來挑戰。通過發展“全域旅游”來有效開發鳳凰縣的旅游資源，解決阻礙鳳凰縣旅游行業轉型升級的“瓶頸”，而通過采用PPP模式來解決旅游產業發展過程中的資金難題。

二、鳳凰縣全域旅游基礎設施建設PPP方案架構

全域旅游與PPP模式的結合是產融互動的關鍵。本文以鳳凰縣全域旅游基礎設施建設為例，考量PPP模式如何解決鳳凰縣旅游業的發展困境。

（一）項目背景。據2016年國家旅游局發布的《鄉村旅游扶貧工程行動方案》可知，鳳凰縣共有34個村被列入全國鄉村旅游扶貧重點村。發展鳳凰縣全域旅游基礎設施建設，可以將貧困村的青山綠水有機串聯起來，在提升縣域形象的基礎讓旅游業成為精準扶貧的有力推手。鳳凰縣全域旅游基礎設施建設PPP項目用農村旅游道路將依山傍水、清麗秀美的貧困村串點連線，打造具有民俗特色、鄉土文化的鄉村旅游路線，從而帶動整個沿線貧困地區相關產業發展，激活貧困地區經濟和社會的活力，有助于連片特困地區整體脫貧。

（二）PPP模式基本信息。鳳凰縣人民政府于2016年12月以鳳政函［2016］313號同意鳳凰縣全域旅游基礎設施建設項目以PPP模式實施，并授權鳳凰縣城市建設投資開發管理辦公室代表政府方簽訂《鳳凰縣全域旅游基礎設施建設PPP項目合同》。2017年5月，縣城投辦與東方園林公司簽訂了《鳳凰縣全域旅游基礎設施建設PPP項目合同》，合同約定項目建設內容包括6個子項目。在合同中明確項目的合作期限為15年，其中2年用于建設期，13年用于業務維護。

（三）PPP合作模式。鳳凰縣全域旅游基礎設施建設項目采用PPP模式實施，本項目主要為存量資產改擴建與新建項目。騎行道、橋梁棧道、廁所等新建項目的具體運作方式為DBOT（設計-新建-運營-移交）；道路、廁所、沿線景觀提高質量等改擴建項目采用的具體運作方式為ROT（改建-運營-移交）。該項目的實施機構為被鳳凰縣人民政府授權的鳳凰縣城市建設投資開發管理辦公室負責監管項目公司，由鳳凰縣路安交通旅游建設投資有限公司為政府代表和中標的社會資本方分別出資共同組建項目公司，組建的項目公司負責該項目從設計到改擴建、新建以及后期運營維護等工作，合作期滿共同組建的項目公司將該項目相關資產無償移交給政府或政府指定機構。

（四）交易結構

1、項目投融資結構。本項目的資本結構如下：總投資估算合計約為205，965.91萬元，其中項目資本金占比約30%，金額合計約為62，265.91萬元。項目公司注冊資本暫定金額為62，265.91萬元，其中政府方共同出資占股20%，合計約為12，453.18萬元，社會資本方共同出資占股80%，合計約為49，812.73萬元；其余工程所需的資金由東方園林公司或鳳凰全域旅游投資有限公司通過融資解決。另外，政府可以幫助項目企業以較低成本爭取貸款，但不為該項目的融資提供任何形式的擔保。

2、回報機制。根據財政部《關于印發政府和社會資本合作模式操作指南》財金［2014］113號文件的規定和該項目的運作，回報機制按照“可行性缺口補助”的形式。通俗地來講，即項目公司的收益來自項目運營，若項目運營收益小于社會資本方的投資回報時，通過績效考核機制不足的收益部分可由政府進行可行性缺口補助。

三、鳳凰縣全域旅游項目引入PPP模式必要性及可行性分析

（一）鳳凰縣全域旅游項目引入PPP模式必要性分析

1、有利于減輕鳳凰縣政府財政支出壓力。鳳凰縣建設要統籌產業、旅游、生活三大布局，其基礎設施建設工程量巨大，包括道路工程、綠化工程、設備設施購置、土方工程、主城區綠化、亮化、美化工程等總投資估算約205，965.91萬元，資金需求情況遠遠高于鳳凰縣財政收入水平。此外，鳳凰縣主城區主要為風貌綜合整治，是在原來建設的基礎上進行更新改造和管網改造。在“拆建并舉”的方案上，對鳳凰縣政府來說也有較大的財政壓力。2014～2019年鳳凰縣政府財政收入及增長情況如圖1所示。自2016年鳳凰縣政府同意該項目實施以來，財政收入居于穩定有輕微浮動的狀態，雖然從2014年到2018年財政收入一直處于上漲狀態，但是財政收入沒有達到項目的資金需求預期，而且用全部財政收入投資該項目缺少可行性，政府財政壓力過大，因此不能僅靠政府投資建設該項目。（圖1）

圖1 2014～2019年鳳凰縣政府財政收入及增長率統計圖

我國經濟下處于高速發展時代，積累了大量的社會資本，與此同時我國正處于經濟發展新常態，如何拓寬社會資本的投資渠道，提高社會資本的投資回報率，PPP模式為一種很好的選擇。引入PPP模式參與鳳凰縣全域旅游基礎建設項目，可以充分發揮鳳凰縣財政資金建設的杠桿作用，吸引大量閑散的社會資本，從而降低鳳凰縣政府對于社會資金建設工程的投入和管理壓力，而且政府還可以通過出臺政策以及對可行性缺口補貼等政策措施來增加鳳凰縣社會資本參與到鳳凰縣全域旅游基礎建設工程項目建設的信心，拓寬對于社會資本建設工程的參與投融資渠道。截至2021年6月底，全國PPP在庫項目總計10，081項，總投資額為15.59萬億元，示范項目918個，我國引入PPP模式的旅游項目為325個，投資額達358億元，可見資金需求量之大。

2、有助于降低和分散風險。鳳凰縣全域旅游基礎設施建設項目是集道路工程、綠化工程、設備設施購置、土方工程、主城區綠化、亮化、美化工程等建設和更新于一體的綜合性項目，前期投入大、產出少的長線工程，有較大的資金風險。以政府和社會資本合作的方式對鳳凰縣全域旅游基礎設施建設項目進行開發建設可以補齊旅游基礎設施投入不足的短板。下面從兩個方面說明：其一，優化資源配置、激發市場活力。政府用公開招標方式選拔到優秀企業，發揮企業在改建、新建、運營及維護上的優勢，參與鳳凰縣全域旅游基礎設施建設項目的建設，組建新的項目公司，總體負責與開發，進行整體性的整合。這種方式能使鳳凰縣全域旅游在建設運營全過程中有先進的管理經驗作指導，有效控制風險。其二，該項目可以高效地提高公共服務供給質量和效率，有效解決鳳凰縣投資效率偏低等問題，充分發揮政府與開發企業的優勢，有效盤活政府存量資產，減輕政府債務負擔，減少大量舉債，降低政府償債風險，同時提高鳳凰縣居民整體生活品質。

（二）鳳凰縣全域旅游項目引入PPP模式可行性分析

1、鳳凰縣全域旅游基礎設施建設有政府各級政策支持。我國各級政府先后出臺關于促進全域旅游的文件及通知。國辦發［2018］15號文關于促進全域旅游發展的指導意見，通過“旅游+”促進旅游業與城鎮化等綜合發展；推動“廁所革命”，構建便捷交通系統；加強全域環境整治，大力推進旅游富民等。與此同時，國家高度重視PPP模式的規范化，財政部發布《關于進一步加強政府和社會資本合作（PPP）示范項目規范管理的通知》，對核查處理173個存在問題的PPP示范項目，要求各地政府加強項目規范化管理。發改投資規［2019］1098號文就強化PPP項目投資和建設管理提出全面、深入的可行性論證和審查；根據法律和規章制度嚴格執行項目決策程序；嚴格按方案進行審核，根據法律和規章制度遴選社會資本等。這對完善PPP運作具有重大作用，同時增強國社會資本參與PPP項目的信心。

2、鳳凰縣全域旅游基礎設施建設有長期穩定的商業價值。第一，鳳凰縣有豐富的旅游資源，不僅有鳳凰古城里的沱江、厝巷、吊腳樓等，還有少數民族傳統節會活動。融合當地少數民族特色，打造高檔次的文化旅游，符合當前消費者的旅游需求理念。第二，鳳凰縣共34個村剛摘扶貧帽，該項目為農村旅游道路建設，用農村旅游道路將依山傍水、清麗秀美的脫貧村串點連線，打造有民俗特色、鄉土文化鄉村旅游路線，可以有效帶動沿線剛脫貧地區相關產業發展，激活剛脫貧地區的經濟和社會活力，帶動連片脫貧地區整體走向富裕。

四、小結

鳳凰縣全域旅游開發融資特征總體概括為以下三點：一是鳳凰縣全域旅游項目建設所需資金龐大。借助鳳凰縣的特色旅游資源國家級歷史文化名城，鳳凰古城聞名于世，且旅游資源豐富，在對其優勢旅游資源變為金山銀山進行合理的開發利用的同時也要對道路等基礎設施進行相應的配套建設，融資需求量巨大。二是鳳凰縣全域旅游項目融資風險相對較大。鳳凰縣旅游項目是一個長線旅游扶貧工程，前期投入大、產出少，涉及貧困村的旅游開發，會受到基礎設施、經濟條件、自然環境的制約，容易在項目運營過程中出現資金鏈斷裂的風險。三是鳳凰縣旅游項目具有收益性與公益性。鳳凰縣全域旅游項目不僅是重大綠色生態項目，更是重要的民生工程，其有力拉動了當地經濟社會發展。在獲得停車收費、住宿、導游服務、加油站出租、服務點出租、配套商鋪出租、廣告收費等長期穩定的盈利收入的同時，實現當地脫貧人口就業。因此，相對于把政府作為主導的傳統融資方式，PPP+DBOT和PPP+ROT模式更符合鳳凰縣全域旅游項目開發建設的融資特征。政府一方面可以對項目制定相應的優惠政策和增加社會需求并實現當地脫貧人口的就業；另一方面通過社會資本的不斷引入，可以有效減輕政府財政壓力，避免建設運營中出現資金鏈斷裂的風險。