全民閱讀背景下農民工文化權利保障的法治化研究*

張春春 陳麗麗

（1.黑龍江大學信息管理學院 黑龍江哈爾濱 150080）

（2.黑龍江省圖書館 黑龍江哈爾濱 150090）

我國社會的不斷變革形成了中國特色的城鄉二元結構，而隨著工業化與城鎮化的高速發展，大量農民進城務工、就業成為城鄉一體化發展戰略下的必然趨勢。《2020年農民工監測調查報告》顯示，全國農民工總量28 560萬人，受新冠肺炎病毒疫情影響，比上年減少517萬人，下降1.8%[1]。農民工作為城鎮化發展的重要力量與特殊社會群體，其各類利益訴求日趨受到重視，但與經濟收入、生產生活等方面比較，農民工的文化權利保障水平較低。農民工的精神文化生活較為匱乏，文化認同感與生活歸屬感較弱，這在某種程度上阻礙了我國城鎮化的進程。2016年2月，文化部印發《關于進一步做好為農民工文化服務工作的意見》，強調要“以現代公共文化服務體系建設為支撐，以整合服務資源、創新服務方式、提高服務效能為主線，著力保障農民工基本文化權益……到2020年，全面實現農民工平等享受城鎮基本公共文化服務”[2]。因此，農民工文化權利保障研究已經成為迫在眉睫的重要課題。那么，推進農民工文化權利保障水平不斷提升的前提也是最有力且持續的方式即法治化建設，尤其在全民閱讀的背景下，作為閱讀貧困群體，推進農民工文化權利保障的法治化是構建普遍均等的公共文化體系的基本要求，也是建設社會主義文化強國的重要內容。

1 全民閱讀立法背景溯源

1.1 國外全民閱讀立法及文化權利保障經驗

1.1.1 韓國

早在20世紀60年代，韓國全民閱讀活動開始興起，整個社會掀起了關于“為提高素質而閱讀”的政策熱潮。1963年，韓國頒布了《圖書館法》，至2006年被修訂了11次；1991年頒布了《圖書館振興法》，并于1994年修訂為《圖書館及讀書振興法》；2008年教育科學技術部還制定了《學校圖書館振興法》。2007年，“讀書振興”正式從圖書館的法律框架下分離出來，由國會設立了《讀書文化振興法》，經兩次修訂成為了今天的《閱讀文化振興法》。回溯韓國全民閱讀立法及文化權利保障進程可以發現，文化權利保障從具體活動、基礎建設層面上升到了文化的高度。在國家立法的帶動下，韓國許多市、區都設立了本地區的文化振興條例與計劃，這些法規在保障全民閱讀促進機制的穩定性的同時，也增強了機制內部的不斷繁衍和創新能力[3]。

縱觀韓國全民閱讀立法及文化權利保障的政策內容及進程，可總結出如下經驗：第一，明確政府的職責。韓國在全民閱讀立法及文化權利保障的進程中，始終將權利保障歸于政府責任，這使得無論是國家層面的法律還是地區的條例與計劃都發揮了最大效力，這也反映出其法治化的目的，即促進全民閱讀、保障文化權利是提升國民智力、提高國家軟實力的政府根本任務之一。第二，法律體系具有靈活性。韓國全民閱讀及文化權利保障法律建設過程中，充分體現了長期性和計劃性，而反觀具體的法律條款，并未進行繁枝末節的規定，這給法律的實踐帶來了可操作的空間及便利性，而其長期規劃又有效地限制了它的操作空間。

1.1.2 美國

美國是最早且最成功推進全民閱讀的國家之一，尤其是對未成年人閱讀權利保障的推動。1983年，美國國家優質教育委員會（National Commission on Excellence in Education）向政府和教育部提交了一份教育報告《國家在危急中：教育改革勢在必行》（A Nation at Risk : The Imperative for Educational Reform），引發美國政府及社會各界深刻反思。1986年，美國總統里根簽署了《美國公共法案99—494》，該法提到：有能力且有機會閱讀是每個人的基本文化權利，國家的民主、自治正是依靠民眾的閱讀能力和知情權得以實現的，同時將1987年設為“全國讀者年”。1991年，老布什總統簽發了教育部長亞歷山大起草的《美國2000年教育戰略》。1997年，克林頓總統做了推進全民閱讀的報告，同年發起了“美國閱讀挑戰”（America Reads Challenge）計劃，并成立了美國閱讀挑戰辦公室，簽署了“美國閱讀工讀項目”（America Reads Work-study Program）。1998年，美國閱讀挑戰辦公室提案《閱讀卓越法案》（Reading Excellence Act）被通過并生效，這標志著美國正式將閱讀促進從政策層面提高到法制層面。1999年，美國眾議院又通過了《卓越閱讀計劃》（The Reading Excellence Program）。2002年，小布什總統簽署了《不讓一個孩子掉隊法案》（No Child Left Behind Act），該法案就閱讀問題制定了兩套方案：“閱讀優先計劃”和針對學齡前兒童的“早期閱讀優先計劃”，并每年對貧困地區及學校的閱讀教育等投入大量財政資金。

美國在全民閱讀進程中身體力行三十年，留下了不少可供借鑒的寶貴經驗：第一，尤其關注對未成年人閱讀能力的培養。通過其為數不多的閱讀立法可以看出，美國政府認為未成年人閱讀能力的培養關乎未來在全球競爭中的競爭能力及所能承擔的社會責任。第二，具有引導性和保障性。美國的各項閱讀法案在推動并指導閱讀的同時也關注到了對文化權利的保障，而非強制閱讀。

1.1.3 日本

2013年，經濟合作與發展組織發布了首次“國際成人能力評估計劃”調查報告，結果顯示：在閱讀能力方面，日本成人居首。之所以領先，得益于其優秀的閱讀推廣活動及發達的出版業、借閱設施網絡的保障。從國家和政府層面對建立促進閱讀的機制起步于2000年前后，2001年日本國會通過了《少年兒童讀書活動推進法》，2002年日本內閣發布了《推進少年兒童讀書活動基本規劃》，2005年通過了《文字及印刷品文化振興法》。有了法規的保障，日本閱讀推廣工作在資金上有了保障，并把保障文化權利上升到國家文化振興的戰略層面。

從日本閱讀權利保障的法治化進程中，我們可以總結出如下經驗：第一，構建了較完備的立法體系。從日本的法治化進程來看，并沒有一部較全面法律，但公民閱讀權利保障的理念卻從閱讀推廣活動到法律實施貫穿始終，多部法律中都對保障閱讀權利有所體現，它們相互配合，構建了較完備的立法體系。第二，關注未成年人閱讀。與美國相類似，日本有關閱讀的立法主要集中在對未成年人閱讀能力培養和閱讀推廣活動上，這得益于起步較早的未成年人閱讀促進活動實踐。

1.2 我國全民閱讀立法及文化權利保障的進展

與之相比，我國全民閱讀立法的相關工作起步較晚。本文對我國全民閱讀及文化權利保障相關的法律、法規、文件進行調查，以政府文件為主、其他全民閱讀相關信息為輔，結合全民閱讀活動開展情況，整理我國全民閱讀的立法實踐，在總結全民閱讀立法及文化權利保障的發展歷程及成功經驗的基礎上，梳理我國全民閱讀及文化權利保障法治化進程，大致可分為如下幾個階段：

（1）醞釀期（20世紀90年代—2014年）。20世紀90年代，我國全民閱讀活動開始起步。1997年，中央宣傳部、文化部、國家教委等九部委發布了《關于在全國組織實施“知識工程”的通知》，它是以發展圖書館事業為手段，以倡導讀書、傳播知識、推動社會文明與進步為目的的一項社會文化系統工程，旨在提高整個民族的思想道德素質和科學文化素質，推動社會文明與進步。2006年，中央宣傳部、中央文明辦等十一部委向全國發布了《關于開展全民閱讀活動的倡議書》，提出了“全民閱讀”，倡導推廣“世界讀書日”。我國在黨的十七屆六中全會決議（2011年）、黨的十八大報告（2012年）、2014年政府工作報告中都明確提出了開展全民閱讀活動[4]。同時，自2011年起國家新聞出版總局每年都出臺關于推進全民閱讀活動的通知。該階段，國家逐漸重視全民閱讀工作，全國各地開展全民閱讀活動的熱情高漲，活動的內容及形式各具特色。與此同時，大家也意識到在開展全民閱讀活動同時相應的制度體系缺位的問題，于是社會各界開始呼吁對全民閱讀立法，從而充分保障公民的文化權利。

（2）發展期（2014年至今）。2014年起，無論是國家層面的還是地方性的全民閱讀相關法律文件開始不斷涌現。2015年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于加快構建現代公共文化服務體系的意見》，該意見從統籌推進公共文化服務均衡發展、增強公共文化服務發展動力、加大公共文化服務保障力度等方面提出了任務要求，促進基本公共文化服務標準化、均等化，為文化權利保障法治化提供了重要基礎。2016年12月25日，十二屆全國人大常委會會議通過了《中華人民共和國公共文化服務保障法》，該法不僅明確了公共文化服務設施的定位、各級政府的責任、公共文化服務的標準等內容，而且提出了相應的法律責任，它是公共文化領域首部綜合性、全局性、基礎性的法律，文化權利保障開始邁入法治化軌道。2016年12月27日，國家新聞出版廣電總局正式發布《全民閱讀“十三五”時期發展規劃》，這是我國首個國家級全民閱讀規劃，建立了全民閱讀工作的長效機制。該規劃列出了9項重點任務，并提出了“保障困難群體、特殊群體的基本閱讀需求，切實加強外來務工人員的閱讀服務，加快將進城務工人員閱讀服務納入常住地全民閱讀服務體系”，將外來務工人員的文化權利保障工作落到了實處。2017年6月，國務院法制辦辦務會議審議并原則通過了《全民閱讀促進條例（草案）》，強調了在全民閱讀促進工作中要發揮政府主導作用、鼓勵社會參與、明確保障措施、關注未成年人等重點群體閱讀等原則，全民閱讀法律體系日趨完善。2017年11月4日，十二屆全國人大常委會表決通過了《中華人民共和國公共圖書館法》，作為公共文化權利保障的主要服務設施的公共圖書館，其首部專門法的問世必將進一步推動文化權利保障工作快速發展。

與此同時，2014年起，地方性全民閱讀促進法規、制度遍地開花，深圳、江蘇、湖北、遼寧、上海等地紛紛出臺相關制度，其中比較具有代表性的是《深圳經濟特區全民閱讀促進條例（草案）》《湖北省全民閱讀促進辦法》《江蘇省人民代表大會常務委員會關于促進全民閱讀的決定》《遼寧省人民代表大會常務委員會關于促進全民閱讀的決定》等。這些地方性法規將全民閱讀納入到了各地方政府的工作規劃中，并且明確了文化權利保障工作的主管部門、指導部門和實施部門，突出了公共閱讀服務設施的作用與定位。這一階段，國家級法規與地方性制度交相輝映，基本完成了我國全民閱讀法律體系構建。

1.3 全民閱讀立法背景下農民工文化權利保障情況

從法治化的進程來看，它包含法的制定和實施兩個環節。亞里士多德在其《政治學》中明確提出：“我們應該注意到邦國雖有良法，要是人民不能全部遵循，仍然不能實現法治。法制應該包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍服從，而大家服從的法律又應該本身是制定的好的良法。”[5]。從這個經典定義中我們可以總結出法治化進程中重要的兩點，即從法的制定來看，應有良法；從法的實施來看，要保證良法的普遍服從。縱觀國外全民閱讀立法及文化權利保障經驗可以發現，全民閱讀立法較完備的國家大多以文化權利保障為其立法的理念基石，整個法律體系在指導思想上高度一致，在具體內容上分層次、劃領域、按步驟地提出文化權利保障的要求。農民工為我國城鄉二元結構下獨有社會群體，其他國家或者沒有該群體，或者類似群體產生年代較久遠，或者具體情況與社會功能有差異，僅能從相關度不高的特殊社會群體閱讀立法及文化權利保障的相關情況尋找可供參考的經驗。對于移民、難民等特殊社會群體的文化權利保障，美國、日本等國家雖未形成專門的法律法規，但在面向全體國民的閱讀立法中有所體現，如“國民終身教育”“享有平等閱讀機會”等內容，其主要對全體國民的閱讀促進與文化權利保障做出宏觀導向。但在國家宏觀導向下，相關部門針對其服務群體實際情況，積極制定并實施切實可行的“計劃”“方案”等，其作為閱讀立法體系的有效延伸與補充，即保證了良法的普遍服從。

現階段我國所構建的全民閱讀的法律體系是在總結提煉我國公共文化服務發展方針政策和創新實踐、借鑒其他國家全民閱讀立法經驗的基礎上建立起來的。針對農民工特殊社會群體的文化權利保障，2016年文化部出臺了《關于進一步做好為農民工文化服務工作的意見》，2018年廣西壯族自治區文化廳制定了《關于進一步做好為農民工文化服務工作的實施意見》。可以說，現階段我國已完成了公民文化權利保障的法律體系構建，即法制化建設取得了階段性成果。我國全民閱讀法律體系無疑是良法，而對于農民工這類社會特殊群體來說，只有“良法”是不夠的，還需要通過該法律體系普遍落實來推進文化權利保障水平的不斷提高，即農民工文化權利保障的法治化。本文以全民閱讀法制化為研究背景，在對農民工文化權利保障的核心要素進行分析的基礎上，提出推進農民工文化權利保障法治化的具體對策。

2 農民工文化權利保障的核心要素分析

在農民工文化權利保障法治化的進程中有三個要素：政府、文化服務設施、農民工，本文所論述的閱讀服務設施以公共圖書館為例。基于目前我國全民閱讀的法律體系，結合法治化進程中的現實需求，筆者認為應盡快更新政府、圖書館、農民工的觀念，依法治理、依法辦館、依法享用。

2.1 依法治理：政府主體責任的法治化

農民工文化權利保障的法治化首先要解決的是政府層面的問題。農民工是城鎮化進程的主力軍，由于生活習慣、知識結構、經濟狀況等因素的影響，在融入城鎮文化生活的過程中示弱。因此，保障農民工的文化權利只必須是政府主導且需要持續完善，需要各級政府及相關部門合力且聯動，以形成具有整體性、協同性及高效性的責任主體。全民閱讀是我國樹立堅固的文化自信所需公共文化服務領域的一項重要任務，目前全民閱讀的法律體系已經基本構建完成，并且已經成為我國基礎的公共文化政策，但對農民工這類特殊社會群體的閱讀推廣與文化權利保障仍然不足，這就意味著：對于圖書館，政府必須要履行管理責任；對于農民工，政府必須提供政策性的幫扶。

長久以來，政府對于全民閱讀促進工作主要依靠標準、文件及經驗。從文件、標準來看，全民閱讀工作的標準體系不夠完備，無法做到每項工作對應相應的標準，況且指導性的文件或標準不具備強制性，執行情況良莠不齊。從經驗來看，我國全民閱讀工作起步晚，尚不能總結出成型的經驗以供借鑒，國外雖不乏成功的案例，但由于政治環境、社會形態的差異，簡單“移植”難免出現“水土不服”的現象。因此，要推進我國農民工文化權利保障法治化，政府依法治理是關鍵。

根據新公共服務理論，公共管理者在其管理公共組織和執行公共政策時，主要在于承擔為公民服務和向公民放權的職責，工作重點既不是為政府航船掌舵，也不是為其劃槳，而應該是建立一些明顯具有完善整合力和回應力的公共機構，在公共行政中突出“以公民為中心”的治理理念[6]。也就是說，政府要樹立以幫扶農民工等特殊社會群體為導向的理念，關注法治化進程中的參與性、服務性、民主性等公共行政文化價值標準，提高對公共圖書館治理的參與度，建立與農名工之間的持續的良性互動，積極了解農民工的精神文化需求，廣泛征集市民對于農民工融入城鎮文化生活的意見與建議，加快從管制型政府向服務型政府的轉變。

2.2 依法辦館：圖書館社會責任的法治化

就圖書館層面的法治化來看，保障農民工文化權利的核心是依法辦館。《中華人民共和國公共圖書館法》及其相關法律充分體現了平等服務、專業服務、社會合作等法治理念，其為圖書館為農民工等特殊社會群體服務提供了強有力的法律依據。

（1）平等服務。作為保障公民文化權利的公共文化服務設施圖書館來說，其必須以滿足人民日益增長的精神文化需求為落腳點，其對于每一個公民所提供的閱讀服務必須是平等的，即平等服務。其實質是消除部分讀者平等享用文化權利的不平等的障礙，對于農民工來說，一是消除身份障礙，即平等對待，無貧富之分、無職業之分，為其提供平等的閱讀服務；二是消除經濟障礙，即免費獲取，為其提供并使其知曉“不花一分錢、零門檻進入”；三是消除能力障礙，即無障礙服務，尤其要關注農民工這類特殊社會群體的閱讀需求，提供有針對性的閱讀服務。

（2）專業服務。對于提供閱讀服務來說，圖書館有其天然的專業優勢。就建設目的來看，現階段圖書館是以解決人民日益增長的美好精神文化需要和不平衡不充分公共文化服務為出發點和落腳點。公共圖書館要以對文獻的加工整理、開發利用為基礎服務，以組織開展針對不同群體的、形式多樣的、內容豐富的閱讀推廣活動為拓展服務，要積極地為不同閱讀群體提供專門化服務，提高圖書館的社會服務效率，將標準化與個性化有機結合，打造品牌閱讀活動，提升閱讀服務的品質。

（3）社會合作。《中華人民共和國公共圖書館法》第十三條“公共圖書館服務網絡建設堅持政府主導，鼓勵社會參與”，第四十八條“國家支持公共圖書館加強與學校圖書館、科研機構圖書館以及其他類型圖書館的交流與合作，開展聯合服務。國家支持學校圖書館、科研機構圖書館以及其他類型圖書館向社會公眾開放”，這體現了我國公民文化權利保障立法體系的“政府主導、社會力量廣泛參與”觀念。作為閱讀服務設施的公共圖書館應盡快更新理念，加大與社會機構合作力度，充分挖掘社會資源開展全民閱讀活動；同時也要調動社會力量的積極性，讓其加入到圖書館建設中來，推進圖書館事業全面發展，進而保障公民文化權利。

2.3 依法享用：農民工文化權利保障的法治化

公民文化權利的法治化是全民共同參與的一項基本文化事業，它反映的是公民對于自身文化權利的自覺意識和獨立意識，需要全民的積極性和主動性。而在我國城鎮化發展進程中，農民工恰恰缺失這種主觀能動性、主體性，缺少對自身權利的關注。在公民文化權利保障的法治化進程中，要盡快更新觀念，全民守法，依法利用公共閱讀資源，享用公共閱讀設施；同時，在保障自身閱讀權利的同時，不能影響他人享用閱讀權利，要遵守公共圖書館相關規定，愛護、保護公共閱讀資源。

首先，我們要明確，權利保障的程度是我國公民文化權利法治化的核心指標，其中，全民法治意識的培養和鞏固尤為重要。農民工要意識到：法律不是對人的約束，而是人民的“自由的圣經”；法律不應以義務為本位，而要以權利為本位；人民自己而非政府才是法治的主體，政府或政府的行為恰恰是法治的客體；在法治化的狀態下，人不再僅僅是生物意義上的人而是法律之下的法律化的人，人與人是平等的，不再是依附的而是相互獨立的；在法治化的狀態下，每個人都能充分發揮自己的潛能，實現自己的價值，因為法律為他創造了一個正常的社會生活條件[7]。

其次，法治化進程的前提是良法的建立。我國雖然已經建立起了較完整的公民文化權利保障的法律體系，但是幾乎所有領域立法實踐無不在告訴我們一個經驗，任何立法體系都需要在實踐中不斷修正，以使其更符合時代的發展規律和貼合人民的精神訴求。其中，對于農民工群體的個性化權利保障的完善與補充，是不斷補充、修正現行文化權利保障立法體系的著手點，是解決“不平衡、不充分”主要精神文化生活問題的關鍵。

最后，農民工權利保障的法治觀念，有利于我國在國際人權領域的對話，有利于得到更多國際社會的理解與支持，從而使我國在全球化的浪潮中獲得更多有利于自身發展的外部政治、經濟、文化環境，爭取到更多的國際合作。

3 農民工文化權利保障的法治化對策

3.1 推動法治化進程的要素分析

已有的對于全民閱讀法治化、文化權利保障法治化的研究大多集中于個別因素的探討，本文將應用系統工程理論來分析農民工文化權利保障的法治化進程，旨在提出具有系統性、完整性、長效性的法治化路徑。1979年，錢學森曾在《大力發展系統工程，盡早建立系統科學的體系》一文中提出：“社會主義法治是需要一系列法律、法規、條例，從國家憲法直到部門法的規定，集總成為一個法治的體系，嚴密的科學的體系，這也是系統工程，法治系統工程。”[8]下面筆者將用更貼近法治化的結構方式，辯證地把農民工權利保障的法治化當作系統工程來看待，勾畫出法治化的整體性圖示，如圖1所示。

圖1 農民工文化權利保障法治化圖示

作為系統工程的文化權利保障法治化可分為兩大組成部分，即顯性要素（見圖1）和隱性要素。其中，顯性要素對法治化有直接的影響，在圖1中可以直觀地標識出來，包括法治化的基石、法治化的質料、法治化的主體、法治化的結構；隱性要素內涵在顯性要素之中，無法直接觀察到，其作用通過顯性要素發揮出來，包括法治意識、法治精神、法治價值等。

（1）法治化的基石。在馬克思的討論中，社會常常由政治、經濟、文化三個模塊組成，按此范式，農民工文化權利保障的法治化也可理解為由政治環境、經濟環境及文化環境這三塊基石“搭建”。

（2）法治化的質料。質料作為建構系統工程的基礎，在農民工文化權利保障的法治化進程中，我們可以將其理解為法律、標準及各種設施。其中，法律、法規、行業標準、政府文件等可以稱為“軟件”；圖書館等公共文化服務設施的實體建筑可以稱為“硬件”。

（3）法治化的主體。我們將農民工文化權利保障法治化系統中所有能動的個體、群體、組織、機構等作為主體，可概括為政府、農民工、圖書館，法治化的主體是法治化建設的核心力量。

（4）法治化的結構。在農民工文化權利保障的法治化中，國家級法律、地方性法規、行業標準及其規范下的設施、機構所共同形成的模式、運行的流程等即法治化的結構。

（5）法治意識。法治是依靠什么來支撐的，盧梭說最重要的法律“不是銘刻在大理石上，也不是銘刻在銅表上，而是銘刻在公民的內心”[9]。因此，法治意識是法治化的隱形支柱。

（6）法治精神。沒有精神的法治化必然會成為“一潭死水”，無法發揮強大的力量。在農民工文化權利保障法治化中，其法治精神必然包括自由、平等、民主。

（7）法治價值。即法治化的目標、追逐的方向。在農民工文化權利保障法治化中，其法治價值就是文化需求被滿足、文化權利得到充分保障。

3.2 精準配料：完善立法體系

法治化的質料是軟件和硬件的結合，法治化的發展進程在很大程度上受質料質量的影響。在軟件與硬件之間，軟件發揮著決定性的作用，而硬件則是一種工具理性的體現。軟件不僅要彰顯工具理性，還要追逐價值理性。在價值理性上，對于權利的尊重和保障成為區分法治和非法治的一個重要標志；在工具理性上，對于權利保護的力度則成了法治化發展程度的重要指標[10]。在農民工文化權利保障法治化的質料中，全民閱讀的立法體系指揮著圖書館建設方向，公民文化權利又決定著全民閱讀立法體系的性質，因此，農民工文化權利的保障力度是衡量立法體系及圖書館建設情況的一項重要指標。

任何法律的建設過程都不是一蹴而就的，尤其是農民工文化權利保障的法治化。首先，全民閱讀的法律體系存在效力困境。例如，國家級的 《全民閱讀促進條例》以及深圳、湖北、吉林、江蘇、黑龍江等地的地方性全民閱讀促進條例（辦法），雖然已基本形成我國公民文化權利保障的法律體系，包含了全民閱讀促進工作的組織架構、管理模式、任務和目標等基礎內容，但仍存在義務性規定不完備、法律責任設置不清晰等問題，對于農民工這類特殊社會群體的文化服務及圖書館等機構的任務、目標與要求，仍未涉及。這就需要通過城鎮化發展背景下全民閱讀實踐，進一步補充農民工等特殊社會群體的服務內容。其次，相關機構盡快制定針對農民工文化服務的長短期計劃、方案。《中華人民共和國公共圖書館法》是經全國人大通過的圖書館行業的最高法律，它所闡述的是有關公共圖書館建設與發展的原則性、全局性的內容，是我國圖書館體系的“上層建筑”，而對于針對農民工等特殊社會群體的文化服務，需要在《中華人民共和國公共圖書館法》等相關法律的指導下，制定針對農民工特殊社會群體的計劃、方案，進一步完善分齡分眾讀者服務。最后，要發揮中國圖書館學會和各地圖書館學會以及各級農民工服務中心的作用，積極設立“農民工文化服務”“農民工文化認同”等研究項目，為農民工文化服務相關制度的建立與修訂提供科學支持與一手研究資料。

3.3 優化結構：深化圖書館治理結構改革

法治化進程中的基本形態即法治化的結構，農民工文化權利保障法治化的結構主要體現在普遍均等性、免費獲取、開放共享、知識自由等。優化法治化的結構我們要解決兩方面的問題：圖書館的運行與管理、圖書館的文化服務供給機制。

首先，通過建立健全公共圖書館法人治理結構等形式，科學地引入能夠反映、表達農民工文化訴求的外來人員參與到圖書館的決策和監督，打通農民工等特殊社會群體代表參與公共文化治理的渠道，推進決策權、執行權和監督權之間相互協調、科學運行。目前，我國圖書館法人治理結構建設已經走過試行期，進入全面推進階段。縱觀我國公共圖書館法人治理實踐，不難發現其存在的最突出的問題是絕大部分圖書館的法人治理結構形式大于內容，在理事會組成結構中少由特殊社會群體代表，未能精準對接各類群體的文化訴求，“按需供給”的公共文化服務落實得不好，這也是構建法人治理結構探索中必然要經過的階段。下一步，政府應加大對公共圖書館法人治理結構運行情況的考評力度，使法人治理結構發揮真正的作用，推動閱讀服務中的公平和效率問題有效解決。

其次，文化服務應遵循“按需供給”的原則，不同區域、不同職業、不同教育背景、不同年齡的農民工文化訴求亦不相同。圖書館應為農民工文化訴求表達積極搭建平臺，如在農民工群體工作地點、居住的工棚、農民工服務中心等設置文化需求調查表；開發針對農民工文化服務的APP，提供服務的同時征集意見等。基于農民工的文化需求，聯合政府相關部門、用工企業及社會志愿機構等，構建“政府主導、圖書館組織、企業共建、社會參與”的農民工文化服務供給模式，以此加強政府、用工企業、社會機構對農民工精神文化生活的關注，并按照一定的合作模式、服務方式提供差異化的精準文化服務，進而保障農民工的文化權利。

3.4 主體轉型：落實政府責任

徒法不足以自行，任何法治化都是在主體建設下完成的。農民工文化權利保障法治化的第一主體必然是農民工，法治本身就是關乎民生的，所以必須要讓農民工在法治化的過程中有發言權。單純地依靠自上而下的普法來推進法治化進程難以調動農民工的積極性，使得法治化建設困難重重。況且農民工文化權利的保障本身就需要農民工自我的閱讀興趣與自發的享用權利。那么，要調動農民工的積極性就必須在法治化建設的過程中讓農民工能夠順暢地參與到其中，這就要求法治化的第二主體政府要積極、主動地收集民意，構建便利的評價平臺，進而形成兩方信息的良性互通。

與此同時，根據《中華人民共和國公共圖書館法》第四條、第五條規定，政府要進一步落實對于第三主體圖書館的建設主體責任與管理主體責任，依法推進公共圖書館事業的建設，根據閱讀服務設施的事權和支出責任，不僅要將公共圖書館經費納入本級預算，而且應盡量加大投入的力度，同時做到及時、足額撥付。在保障經費的同時，也要保障圖書館正常運行所需要的人員，配備足夠數量且具有專業技能的工作人員，尤其要保障基層圖書館的人員，使農民工文化權利保障法治化在多方主體的合力聯動下良性發展，推進全民閱讀立法體系落地生根。

3.5 加強意識：喚醒農民工文化權利的法治意識

伯爾曼曾說過：“法律必須被信仰，否則它將形同虛設。”[11]法治意識的核心就是對法治化的信仰，而絕非我們通常意義上的法律知識。正是這種法治化的信仰，正是這種信仰下的公民法治化的熱情，才使得法治化成為一種治理模式。

在推進法治化的進程中，農民工依法享用文化權利、充分利用公共文化資源是關鍵，可見，法治意識是核心。如何使農民工具有強烈的法治意識呢？圖書館需要進行從被動等待服務到主動提供服務、從以館內陣地服務為主到以農民工需求選擇服務場所的服務轉型，引導農民工由參與閱讀活動的被動接受服務狀態，逐漸過渡到主動提出需求并主導閱讀服務方向的主動獲取服務，進而提升其享有文化權利的法治意識。

3.6 樹立精神：培育主體的法治精神

農民工文化權利的法治化需要其中的每個主體都具有較強的法治責任感和一定的法治自覺性，這就要求在立法體系基本構建完成之后加大對法律落實的教育與宣傳推廣。受訓人員的范圍上，不僅要對圖書館館長及館員進行相關法律培訓，更應該加強對圖書館的主管部門的領導及相關工作人員的培訓，尤其要注意對基層圖書館館員的培訓與教育。培訓的內容上，不僅要系統全面地對全民閱讀的法律體系做講解，還要在立法理念下具體指導農民工這類特殊社會群體文化服務方式，讓受訓者從公共文化服務體系的全局性以及文化自信建立與堅守的高度去深入思考農民工文化服務方法，通過全局與部分、構建與落實、傳承與創新的思維過程，結合自己職責觸發最有效的法治化實施方法。

同時，要培養文化主管部門領導及相關工作人員、圖書館人、公民的法治精神，讓其滲透至圖書館的治理、全民閱讀工作的推進以及農民工文化服務的各項活動中。文化主管部門領導及相關工作人員要將法治精神貫穿始終，運用自己法治思維去科學決策；圖書館人則要將法治精神結合自己的業務知識，融入到圖書館運行與閱讀服務中去，開拓業務領域，使文化服務覆蓋到農民工；而每個農民工要將法治精神帶到自己的閱讀行為中去，充分利用圖書館，在行使自身文化權利的過程中不斷修正制度，推進文化權利保障走向法治化。