我國慈善組織參與公共危機(jī)協(xié)同治理的 理路探析

[摘 要]公共危機(jī)協(xié)同治理是國家創(chuàng)新治理體系的重要議題。慈善組織作為公共危機(jī)協(xié)同治理的一個(gè)主體，在公共危機(jī)整體性的治理中扮演著協(xié)助者、協(xié)商者、協(xié)作者和協(xié)和者的角色。為了明確角色定位，慈善組織在其社會伙伴關(guān)系的不同平臺中經(jīng)歷了從“離散”到“分割”再到“耦合”的嬗變;并在與生態(tài)環(huán)境的相互交流中，形成了貫穿于公共危機(jī)管理過程的協(xié)助危機(jī)準(zhǔn)備、協(xié)商危機(jī)預(yù)警、協(xié)作危機(jī)響應(yīng)、協(xié)和危機(jī)恢復(fù)的作用，互相交織最終構(gòu)成了不斷循環(huán)的網(wǎng)格化治理結(jié)構(gòu)。

[關(guān)鍵詞]慈善組織;公共危機(jī);協(xié)同治理

[中圖分類號]D632 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1671-8372（2021）03-0072-08

Analysis on the rational way of China’s charitable organization participation in collaborative governance of public crisis

REN Wen 1，2，LI Jing-ping1

（1.College of Marxism， Xi’an Jiaotong University， Xi’an 710049， China ; 2. School of Public Administration and Sociology， Jiangsu Normal University， Xuzhou 221116， China）

Abstract：Collaborative governance of public crisis is an important issue in the national innovation governance system. As one of the main bodies of collaborative governance of public crisis， the charitable organization plays the roles of being facilitator， negotiator， collaborator and conciliator in the overall governance of public crisis. In order to define its different roles， the charitable organization has undergone the evolution from “being discrete” to “segmented” and then to “coupled” in different platforms of its social partnership. And in the mutual communication with the ecological environment， the charitable organization formed the function of crisis preparation， consultation crisis early warning， collaborative crisis response and crisis recovery， which run throughout the entire process of public crisis governance， and by interweaving each other， it eventually formed a continuous cycle of grid governance structure.

Key words：charity organization; public crisis; collaborative governance.

2020年初，新型冠狀病毒肺炎疫情突發(fā)，黨中央迅速成立應(yīng)對疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組，各省、自治區(qū)、直轄市迅速啟動(dòng)了重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級響應(yīng)，形成了規(guī)模空前的全民抗擊疫情的生動(dòng)局面。在社會多方主體的共同努力下，來勢兇猛的疫情得到有效控制，彰顯了中國政府高效的危機(jī)治理能力。然而，作為多中心治理主體之一的慈善組織卻在這場公共危機(jī)治理中屢遭詬病，滯后的籌款使用信息、混亂的慈善物質(zhì)發(fā)放等問題的出現(xiàn)把慈善組織推到了風(fēng)口浪尖，慈善形象嚴(yán)重受損，公眾信任危機(jī)凸顯。這也暴露出當(dāng)前的傳統(tǒng)慈善組織管理模式和日常慈善運(yùn)作機(jī)制正處于非平衡狀態(tài)，存在著自組織程度偏低、專業(yè)能力欠缺、動(dòng)員力量不足、社會認(rèn)可缺乏、合作機(jī)制匱乏等缺憾。實(shí)際上，慈善組織參與公共危機(jī)治理的議題一直都受到學(xué)界的廣泛關(guān)注，相關(guān)研究成果也屢見不鮮。綜觀現(xiàn)有的文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，學(xué)者們的研究多側(cè)重于慈善組織參與公共危機(jī)治理的理論解讀，主要探討了參與的理論支持、組織的現(xiàn)實(shí)優(yōu)勢、政府的關(guān)系審視、當(dāng)前的主要問題和未來的路徑選擇等內(nèi)容，彰顯了重要的理論價(jià)值。但學(xué)界對創(chuàng)新應(yīng)用方面的研究較為少見，如何在實(shí)踐層面推進(jìn)具體工作，雖略有提及，但淺嘗輒止，特別是在公共危機(jī)治理的不同階段，慈善組織的動(dòng)態(tài)參與研究存在盲點(diǎn)。因此，在社會治理現(xiàn)代化的背景下，本文擬從公共危機(jī)協(xié)同治理視角對慈善組織進(jìn)行重新定位，利用慈善組織的獨(dú)特優(yōu)勢來防范化解多階段的公共危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)，架構(gòu)我國慈善組織參與公共危機(jī)協(xié)同治理模式，以期對改變慈善組織的公共危機(jī)聯(lián)動(dòng)乏力現(xiàn)狀，以及提高慈善組織應(yīng)對突發(fā)事件的水平提供一定的參考。

一、慈善組織參與公共危機(jī)協(xié)同治理的角色定位

隨著近年來全球公共危機(jī)的頻發(fā)，公共危機(jī)協(xié)同治理成為學(xué)界關(guān)注的熱點(diǎn)。公共危機(jī)是一種低概率出現(xiàn)、有著高影響力并可能危及公共安全和正常秩序的危機(jī)事件。其特點(diǎn)是原因、結(jié)果和解決方法的模糊性，以及公眾得知后必須迅速作出決定的信念[1]。根據(jù)影響范圍的不同，公共危機(jī)可區(qū)分為自然危機(jī)和人為危機(jī)。自然危機(jī)的影響大多局限在一個(gè)地理區(qū)域和特定時(shí)間段，人為危機(jī)卻可能超過地理界限，甚至可能產(chǎn)生跨代影響[2]。無論何種公共危機(jī)形式，公共危機(jī)的產(chǎn)生都是由兩組要素相互作用的失敗引起的，一組是由一系列復(fù)雜的人為、組織和技術(shù)等引發(fā)的危機(jī)，另外一組是由組織遇到了監(jiān)管、基礎(chǔ)設(shè)施和準(zhǔn)備故障等引發(fā)的危機(jī)[3]。早期的危機(jī)治理模式基本是即興發(fā)揮，而在當(dāng)今時(shí)代，人們已然無法接受這種做法，更多的是尋求建立一系列相互關(guān)聯(lián)的系統(tǒng)和習(xí)慣性的行動(dòng)模式，以便使相同的人在相同的時(shí)間和地點(diǎn)圍繞相同的活動(dòng)聚集在一起，實(shí)現(xiàn)有效的公共危機(jī)治理，即是“以政府、企業(yè)、非政府組織以及其他組織或個(gè)人等對公共危機(jī)發(fā)生、演變、終結(jié)的全過程進(jìn)行的控制與協(xié)調(diào)，以減少或消除危機(jī)及其帶來的危害”[4]。因此，慈善組織被涵蓋在公共危機(jī)治理主體之內(nèi)，與其他各主體之間進(jìn)行平等合作，并通過有序的分工協(xié)作，達(dá)成整體性的動(dòng)態(tài)公共危機(jī)治理。

歷史地看，早期的公共危機(jī)治理大多是以政府為主導(dǎo)，政府在其中幾乎扮演著全能型角色，是信息的壟斷者、資源的控制者和方案的實(shí)施者。隨著時(shí)代的發(fā)展，當(dāng)前的公共危機(jī)已日趨多樣化，以政府為主體的公共危機(jī)治理模式受到極大挑戰(zhàn)，建立多元主體參與的公共危機(jī)協(xié)同治理模式是大勢所趨。根據(jù)協(xié)同學(xué)創(chuàng)始人赫爾曼·哈肯（H." Haken）的理論，失衡的開放系統(tǒng)，通過與外界進(jìn)行物質(zhì)和能量交換，在內(nèi)部協(xié)同作用的驅(qū)動(dòng)下，會產(chǎn)生新的有序結(jié)構(gòu)，形成系統(tǒng)自組織現(xiàn)象[5]。因此，多元主體的公共危機(jī)協(xié)同治理可以促進(jìn)系統(tǒng)進(jìn)化性的產(chǎn)生和系統(tǒng)整體性的獲得，使社會多元要素通過發(fā)揮各自特有的作用而形成多個(gè)權(quán)力中心，并在自愿和平等的基礎(chǔ)上，以參與合作的方式建立伙伴關(guān)系，預(yù)防、處理和消弭危機(jī)[6]。

較之于其他公共危機(jī)協(xié)同治理主體，“慈善組織作為非營利組織的重要形式，正以公益性和志愿性等特征在公共危機(jī)治理中發(fā)揮巨大的功能優(yōu)勢”[7]。在參與公共危機(jī)協(xié)同治理的過程中，慈善組織憑借其本身所具有的專業(yè)優(yōu)勢、資源優(yōu)勢、效率優(yōu)勢、溝通和協(xié)調(diào)優(yōu)勢，在整合資源、優(yōu)化配置、降低成本、提高效率、促進(jìn)公平、維護(hù)穩(wěn)定、增進(jìn)和諧、全程參與和持續(xù)作用等方面顯現(xiàn)出了獨(dú)特的功能[8]。因此，為與公共危機(jī)治理的預(yù)防準(zhǔn)備、監(jiān)測預(yù)警、處置救援、恢復(fù)重建四階段[9]相對應(yīng)，慈善組織在公共危機(jī)協(xié)同治理的不同發(fā)展階段承擔(dān)著不同的角色。

（一）公共危機(jī)協(xié)同治理的準(zhǔn)備“協(xié)助者”

公共危機(jī)協(xié)同治理，必須要有“超前性”準(zhǔn)備，以便“及早發(fā)現(xiàn)引發(fā)危機(jī)的線索和原因，預(yù)測出將要遇到的問題以及事情發(fā)生后的基本發(fā)展方向和程度，從而制定多種可供選擇的應(yīng)變計(jì)劃”[10]。這種前瞻性的協(xié)同治理，要求各治理主體共存于同一平面，全方位、寬領(lǐng)域地進(jìn)行危機(jī)治理的“預(yù)防性”工作。慈善組織必須做好，也能夠做好“協(xié)助者”。首先，慈善組織“擁有一批充滿熱情同時(shí)又具有豐富的專業(yè)知識和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的專家隊(duì)伍”[11]，因此可以憑借自身的專業(yè)技能，及時(shí)發(fā)現(xiàn)危機(jī)隱患，輔助完善危機(jī)預(yù)案;其次，慈善組織在長期的慈善實(shí)踐中擁有極大的感召力，由其開展公共危機(jī)的宣傳教育是有效的，可以幫助民眾樹立危機(jī)意識、指導(dǎo)民眾處置危機(jī)，提升民眾的自我防護(hù)能力;再次，慈善組織可以驅(qū)動(dòng)全社會各種人群的強(qiáng)烈社會責(zé)任感，激發(fā)、激活社會資本活力，從而共同致力于提供危機(jī)防范建議和做好多項(xiàng)危機(jī)準(zhǔn)備。

（二）公共危機(jī)協(xié)同治理的預(yù)警“協(xié)商者 ”

危機(jī)預(yù)警，就是對社會風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)先警報(bào)，即在引發(fā)危機(jī)的某些征兆已經(jīng)顯現(xiàn)，但危機(jī)尚未爆發(fā)之際，快速準(zhǔn)確地收集信息、傳遞信息、處理信息和發(fā)布信息[12]，并發(fā)出警示信息，促使各方采取積極有效措施，去“降低危機(jī)爆發(fā)機(jī)率，降低危機(jī)衍生可能性，提高公共危機(jī)管理效能的目的”[13]的一種預(yù)警系統(tǒng)。在這方面，慈善組織的優(yōu)勢是十分明顯的。慈善組織本就肩負(fù)公益使命，時(shí)常接觸“位于顯性危機(jī)臨界點(diǎn)之前的所有具有危機(jī)傾向的事件和因素”[14]，容易發(fā)現(xiàn)危機(jī)因子，因此可以與其他協(xié)同治理主體一起，共同控制誘發(fā)公共危機(jī)的“初始因子”，提前弱化危機(jī)疊加效應(yīng)。此外，對社會中已有苗頭的突發(fā)事件，慈善組織可以幫助政府進(jìn)行壓力疏導(dǎo)。通過慈善救助活動(dòng)的開展，滿足相關(guān)群體的利益訴求，釋放社會潛在壓力，緩解甚至避免公共危機(jī)的爆發(fā)。所以，慈善組織在公共危機(jī)預(yù)警階段，能夠在消除公共危機(jī)誘因方面承擔(dān)“協(xié)商者”角色，促使各方在持續(xù)的危機(jī)信息交流中達(dá)成一致意見，盡量化解隱性危機(jī)問題，防范危機(jī)的顯性化。

（三）公共危機(jī)協(xié)同治理的響應(yīng)“協(xié)作者”

公共危機(jī)一旦爆發(fā)，就需要處置，需要“在公共危機(jī)決策支持系統(tǒng)的輔助下，獲得相應(yīng)的公共危機(jī)處理和管理方案，從而對爆發(fā)的公共危機(jī)進(jìn)行有效的控制和管理，整合所有資源投入到公共危機(jī)的管理過程中，使公共危機(jī)所波及的范圍盡可能小”[15]，緩解危機(jī)狀態(tài)，消除危機(jī)威脅。此時(shí)，慈善組織可以借助其靈活機(jī)動(dòng)、深耕社會、長期奮戰(zhàn)在一線基層等優(yōu)勢，“在危機(jī)的第一線進(jìn)入危機(jī)處理的方方面面，募集資金、運(yùn)輸物資、救助災(zāi)情、維護(hù)秩序、提供關(guān)懷”[16]，成為多元主體聯(lián)動(dòng)中的重要協(xié)同治理力量。尤其是在籌集社會資金以解決政府救災(zāi)資源短缺、啟動(dòng)志愿者服務(wù)以解決政府應(yīng)急人員不足、開展自救互救以解決政府救災(zāi)人員滯后等方面，慈善組織可以充分發(fā)揮其“協(xié)作”職能，在復(fù)雜的公共危機(jī)應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)內(nèi)完成協(xié)同治理的任務(wù)。

（四）公共危機(jī)協(xié)同治理的恢復(fù)“協(xié)和者”

危機(jī)恢復(fù)是事后管理的重要環(huán)節(jié)，是在公共危機(jī)情況得到有效控制后，完成善后工作、恢復(fù)社會正常秩序、保障個(gè)體正常生活、徹底解決有形和無形危機(jī)，并通過調(diào)查危機(jī)根源、評估危機(jī)管理績效、總結(jié)危機(jī)協(xié)同治理經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)和變危機(jī)為機(jī)遇，完善危機(jī)治理結(jié)構(gòu)的一個(gè)循環(huán)往復(fù)的過程。在此過程中，慈善組織本著務(wù)實(shí)精神，不僅可以支持物資層面“硬件”的調(diào)配和重建，提供物資人員和信息技術(shù)，而且可以助力社會層面“軟件”的復(fù)原和革新，深入了解公眾對公共危機(jī)處置的滿意程度，清除危機(jī)造成的負(fù)面影響，增強(qiáng)民眾復(fù)工復(fù)產(chǎn)信心。此外，慈善組織還可以通過積極參與政府危機(jī)管理績效評估工作，引起政府及相關(guān)部門的危機(jī)反思，完成公共危機(jī)后的組織變革和流程再造。因此，慈善組織在公共危機(jī)恢復(fù)階段營造和諧氛圍方面發(fā)揮著不容忽視的協(xié)和作用，在互動(dòng)的公共危機(jī)反饋鏈上能鞏固前期成果，穩(wěn)定當(dāng)前社會狀態(tài)和建立危機(jī)學(xué)習(xí)機(jī)制。

二、慈善組織參與公共危機(jī)協(xié)同治理的能力演化

伴隨公共危機(jī)影響的日益擴(kuò)大，協(xié)同治理的作用更加突出，其中的關(guān)鍵是需要把握好政府、企業(yè)和社會組織三者之間的關(guān)系。在長期的合作過程中，這三個(gè)領(lǐng)域的行為者已經(jīng)形成以社會為導(dǎo)向的伙伴關(guān)系，也稱之為社會伙伴關(guān)系（CSSP）。我們將其定義為明確形成的跨界項(xiàng)目，以使合作伙伴能夠持續(xù)不斷地參與進(jìn)來，包括以自身利益為導(dǎo)向的短期、有限的“交易性”項(xiàng)目，也包括以共同利益為導(dǎo)向的長期、開放的“綜合性”“發(fā)展性”項(xiàng)目。根據(jù)三者之間伙伴關(guān)系的遠(yuǎn)近親疏程度，CSSP可以劃分為三個(gè)概念性平臺：資源依賴平臺、社會問題平臺和社會部門平臺[17]。三個(gè)平臺在各自所屬的特定歷史階段展開運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)公共危機(jī)的協(xié)調(diào)治理。

慈善組織作為社會組織的代表，必定要參與到社會伙伴關(guān)系中去，特別是在遭遇公共危機(jī)時(shí)期，更是要主動(dòng)與其他組織建立聯(lián)系。現(xiàn)實(shí)地看，慈善組織歷經(jīng)“資源依賴平臺”到“社會問題平臺”再到“社會部門平臺”的概念變遷，呈現(xiàn)差異性的目標(biāo)定位和興趣取向，折射出不同時(shí)期慈善組織參與協(xié)同治理的實(shí)踐軌跡，印證了不同階段的慈善組織協(xié)同能力的發(fā)展。這也表明，每當(dāng)公共危機(jī)發(fā)生之時(shí)，面對動(dòng)態(tài)的條件和巨大的壓力，慈善組織與其他參與者及時(shí)互動(dòng)的能力至關(guān)重要。因?yàn)樵诙嘣獏⑴c的協(xié)同治理過程中，唯有適合的協(xié)同能力，才能在多組織網(wǎng)格內(nèi)開展工作，才能成為社會伙伴關(guān)系中的主體。

慈善組織協(xié)同能力需要從目的、結(jié)構(gòu)、溝通、資源四個(gè)維度進(jìn)行考量。目的類別主要是驅(qū)使發(fā)展特定的伙伴關(guān)系，通常決定組織被領(lǐng)導(dǎo)方式、被期望方式和采取合作行動(dòng)的方式，因此可以通過組織領(lǐng)導(dǎo)、共同愿景、成員資格來測量;結(jié)構(gòu)類別是組織監(jiān)視和評估自己與其他參與者協(xié)作行為的過程，在嵌入正式和非正式程序中，揭示每個(gè)成員在規(guī)則中應(yīng)扮演的角色，因此可以通過程序、角色來測量;溝通類別是組織通過其開放的溝通鏈接及時(shí)有效地管理信息的能力，促進(jìn)信息的存儲、檢索、傳播和交換，并借助信息尋求解決方案，因此可以通過信息鏈接、積極溝通來測量;資源類別定義為發(fā)展和維持合作努力所需的智力、人力和財(cái)務(wù)資本，涵蓋廣泛的領(lǐng)域、側(cè)重最突出的元素，因此可以通過知識技能、融資能力來測量[18]。把慈善組織協(xié)同能力的測量指標(biāo)放到社會伙伴關(guān)系中進(jìn)行研究，發(fā)現(xiàn)隨著“資源依賴—社會問題—社會部門”概念平臺的轉(zhuǎn)變，慈善組織協(xié)同能力呈現(xiàn)“離散—分割—耦合”的由弱變強(qiáng)的發(fā)展態(tài)勢（見圖1）。

（一）在資源依賴平臺中，慈善組織協(xié)同能力呈現(xiàn)“離散”狀態(tài)

在資源依賴平臺中，很多組織由于自身缺乏關(guān)鍵能力，無法獨(dú)立發(fā)展，為了應(yīng)對動(dòng)蕩的環(huán)境，保持競爭優(yōu)勢，采取短期合作行動(dòng)。這種社會伙伴關(guān)系是間歇性協(xié)同，互動(dòng)水平較低，強(qiáng)調(diào)“盡量減少組織間的依賴，保持組織的自主性”，追求的是自身利益，只是附帶解決社會問題。此平臺中的慈善組織就是這樣一種組織結(jié)構(gòu)，它是從個(gè)體出發(fā)，在不與其他組織交流的前提下，根據(jù)碎片化的信息，依靠組織自身資源，采取單獨(dú)行動(dòng)，自發(fā)組織起來應(yīng)對公共危機(jī)。在此平臺中，慈善組織只能提供非常單一的服務(wù)，只有在缺乏主要資源的情況下才被迫與其他組織合作，雖然有偶爾的事務(wù)性合作，但明顯是與其他組織“離散”。1949年新中國成立后，國家通過社會行政化的方式，把社會慈善救助直接納入行政系統(tǒng)，包括公共危機(jī)治理在內(nèi)的所有公共事務(wù)都由國家統(tǒng)一包辦。改革開放后，休眠的社會力量開始蘇醒，慈善組織在自身實(shí)踐發(fā)展的基礎(chǔ)上，積極尋求獨(dú)立發(fā)展道路，嘗試成為政府、市場、企業(yè)之間的鏈接者[19]。此時(shí)，慈善組織的社會貢獻(xiàn)看似日益明顯，實(shí)際上卻面臨著組織相對羸弱、資源非常有限、信息幾乎封閉等各種制約自主發(fā)展的嚴(yán)重困境，并由此衍生了各種問題，導(dǎo)致慈善組織根本無法獨(dú)當(dāng)一面，在公共危機(jī)治理面前顯得無能為力，基本游離于公共危機(jī)治理系統(tǒng)之外。

（二）在社會問題平臺中，慈善組織協(xié)同能力呈現(xiàn)“分割”狀態(tài)

當(dāng)社會出現(xiàn)跨界的公共問題時(shí)，在外在壓力之下，多個(gè)社會行動(dòng)者啟動(dòng)臨時(shí)的社會安排，在保留組織自主權(quán)的基礎(chǔ)上，聯(lián)合起來解決問題。這種社會伙伴關(guān)系是臨時(shí)性協(xié)同，只是為實(shí)現(xiàn)特定目標(biāo)而設(shè)定，目標(biāo)實(shí)現(xiàn)后則自動(dòng)解散，資源共享仍然受到范圍限制。慈善組織從組織使命出發(fā)，在官方正式渠道的領(lǐng)導(dǎo)下，配合性地應(yīng)對公共危機(jī)，形成政府主導(dǎo)、慈善組織從屬的局面。公共危機(jī)信息呈現(xiàn)自上而下的縱向傳遞，慈善組織依照間接獲得的信息，按照政府組織的部署提供服務(wù)。慈善組織雖與其他組織時(shí)常開展合作，但依然缺乏長效機(jī)制，無事則“分割”，合作也是“分割”式合作。2003年非典事件發(fā)生后，慈善組織在政府號召下主動(dòng)投入抗擊疫情工作，充分利用自身紐帶優(yōu)勢，廣泛集中社會資源，積極發(fā)揮調(diào)集和整合作用，其自組織能力在危機(jī)救治中逐步凸顯。以此為契機(jī)，我國慈善組織進(jìn)入飛躍式生長時(shí)期，數(shù)量大幅增加，質(zhì)量顯著提升，獨(dú)立性、民間性、專業(yè)性等關(guān)鍵屬性得以較大發(fā)揮，慈善組織不再是公共危機(jī)治理中的邊緣化角色，而是成為多元社會結(jié)構(gòu)中協(xié)同合作的主體。但長期以來我國政府都是危機(jī)治理的主體和主導(dǎo)，這種政府為主導(dǎo)型公共危機(jī)治理機(jī)制存在碎片化治理弊端[20]。再加上我國慈善組織都有依附于政府的慣習(xí)，主觀能動(dòng)性比較缺乏[21]，因此此階段的多數(shù)慈善組織只是等待配合危機(jī)治理工作，根據(jù)政府的需要被動(dòng)做出加入或退出危機(jī)治理體系的選擇，“其行為不是可持續(xù)的組織化行動(dòng)和制度化協(xié)同，而呈現(xiàn)出較強(qiáng)的被動(dòng)性、滯后性特征”[22]。

（三）在社會部門平臺中，慈善組織協(xié)同能力呈現(xiàn)“耦合”狀態(tài)

從社會部門角度看，三個(gè)部門邊界模糊，各部門傾向于深度合作，通過正式安排確保彼此相互交織，以解決突發(fā)的社會問題。這種社會伙伴關(guān)系是永久性或定期性的協(xié)同，關(guān)系內(nèi)成員受到較為嚴(yán)格的限制，有著更為廣泛的資源交換和相對較低的社會風(fēng)險(xiǎn)。在此平臺中，慈善組織從社會責(zé)任出發(fā)，以組建服務(wù)聯(lián)盟的方式應(yīng)對公共危機(jī)，通過多邊網(wǎng)絡(luò)的倡導(dǎo)，事先制定計(jì)劃、劃定權(quán)利和責(zé)任，秉承平等信任的原則把眾多志趣相投的成員整合為網(wǎng)絡(luò)伙伴關(guān)系。此時(shí)，公共危機(jī)信息實(shí)現(xiàn)了縱向和橫向相結(jié)合的復(fù)合傳播，慈善組織可以充分利用開放性的信息，快速響應(yīng)，搭建通用交流平臺，提供相對專業(yè)的服務(wù)。慈善組織正是通過與其他組織的“耦合”而長期開展發(fā)展性合作的。2012年黨的十八大之后，共建共治共享的宏觀制度環(huán)境激發(fā)了社會組織活力，我國慈善組織迎來前所未有的發(fā)展機(jī)遇，帶來“外部制度環(huán)境改善、經(jīng)濟(jì)條件變化、自身專業(yè)能力的提升”[23]。慈善組織“憑借其柔性網(wǎng)絡(luò)特征等獨(dú)特優(yōu)勢逐漸參與到危機(jī)治理中，成為政府職能轉(zhuǎn)變的重要載體，也是現(xiàn)代危機(jī)治理體系的重要支柱”[24]，主動(dòng)嵌入公共危機(jī)發(fā)生的整個(gè)過程，形成新型合作伙伴關(guān)系。這種非依附性的合作關(guān)系在平等契約共識的影響下，致力構(gòu)建持久穩(wěn)定的聯(lián)系，把現(xiàn)實(shí)社會網(wǎng)絡(luò)和虛擬社會網(wǎng)絡(luò)緊密聯(lián)結(jié)起來，實(shí)現(xiàn)公共危機(jī)的常態(tài)化管理，提升了公共危機(jī)的治理效能，是公共危機(jī)協(xié)同治理迭代發(fā)展的必然趨勢，也適應(yīng)新時(shí)代社會危機(jī)的發(fā)展態(tài)勢。但到目前為止，對慈善組織在協(xié)同治理中的行動(dòng)邏輯，譬如協(xié)同合作何以可能、參與過程如何發(fā)生、組織影響如何持續(xù)、未來走向何處等問題還沒有完全厘清，還需要進(jìn)行深入的開拓性的探討[25]。

慈善組織參與公共危機(jī)協(xié)同治理能力雖經(jīng)歷了從“離散”到“分割”再到“耦合”的嬗變，但只有充分認(rèn)清協(xié)同能力的相關(guān)變量，感知社會伙伴關(guān)系的層次變化，了解慈善組織協(xié)同能力的發(fā)展趨勢，才能最終實(shí)現(xiàn)“以社會關(guān)系的嵌入為基礎(chǔ)，以協(xié)調(diào)和維護(hù)合作關(guān)系為治理目標(biāo)的網(wǎng)絡(luò)治理”[26]。為能直觀地進(jìn)行展示和比較，表1列出了慈善組織參與公共危機(jī)協(xié)同治理能力在三個(gè)概念平臺中的演化過程。

三、慈善組織參與公共危機(jī)協(xié)同治理的整體構(gòu)建

當(dāng)前社會面臨多層次、多維度的公共危機(jī)，公共危機(jī)治理必須從傳統(tǒng)向現(xiàn)代進(jìn)行轉(zhuǎn)變。這種現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)變“既著眼于整體性的治理體系和結(jié)構(gòu)的變革，注重頂層設(shè)計(jì)和整體推進(jìn)，也同時(shí)著力于危機(jī)治理體系構(gòu)成要素的重組、匹配與優(yōu)化”[27]。所以，慈善組織參與公共危機(jī)協(xié)同治理，必須從整體和局部相結(jié)合的角度出發(fā)，“構(gòu)建一個(gè)跨組織的、以功能主義為核心的、將整個(gè)社會治理機(jī)構(gòu)聯(lián)合起來的網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)，通過打破傳統(tǒng)組織邊界，整合治理層級、功能以及公私部門，建立部門之間以及不同治理主體之間的信任機(jī)制和合作關(guān)系，實(shí)現(xiàn)跨部門、跨機(jī)構(gòu)的整體性運(yùn)作”[28]。要研究慈善組織相關(guān)因素的排列組合，必須注重發(fā)揮慈善組織的優(yōu)勢，通過分工盡其所能，使其成為公共危機(jī)多元主體治理結(jié)構(gòu)中的重要支持者。因此，從公共危機(jī)治理體系中推演慈善組織參與協(xié)同治理系統(tǒng)就顯得尤為重要。

慈善組織處于公共危機(jī)治理的體系之中，掌握系統(tǒng)的運(yùn)行方式最為關(guān)鍵。關(guān)于公共危機(jī)治理的特征，學(xué)界有兩種研究理路。第一種是危機(jī)生命周期理論。美國危機(jī)管理學(xué)家斯蒂文·芬克認(rèn)為，公共危機(jī)從生成到消亡有著不同的生命特征，往往能夠形成“潛伏—爆發(fā)—持續(xù)—解決”的周期規(guī)律[29]。為此，“公共危機(jī)管理也可以遵循周期，形成‘預(yù)防—籌備—應(yīng)對—修復(fù)’的循環(huán)”[30]。也就是說，公共危機(jī)通常是沿著一個(gè)順序逐步發(fā)展的，不同階段顯現(xiàn)出不同特征，通過常規(guī)性的辨別認(rèn)識，可以盡早處理和化解。第二種是混沌理論。在公共危機(jī)治理實(shí)踐中，可以發(fā)現(xiàn)公共危機(jī)也不完全遵循線性的、連續(xù)的路徑，而是一直摻雜著非線性的混沌現(xiàn)象。何謂“混沌”？美國學(xué)者愛德華·洛倫茲認(rèn)為“混沌就是確定性系統(tǒng)當(dāng)中產(chǎn)生的近似隨機(jī)性”[31]。簡單地說，就是有序中出現(xiàn)混沌、混沌中蘊(yùn)含有序，隱含著局部隨機(jī)和整體穩(wěn)定的悖論，即在外部無序現(xiàn)象的里面隱藏著內(nèi)部有序的結(jié)構(gòu)。所以，看似雜亂無章的公共危機(jī)系統(tǒng)，其內(nèi)部同樣是有規(guī)律可循的，且往往蘊(yùn)含著更高層次的秩序，可以探究到隨機(jī)現(xiàn)象背后的發(fā)生機(jī)制，并據(jù)此能夠推測事件的發(fā)生變化[32]，從而在整體系統(tǒng)中進(jìn)行把握。因此，慈善組織在參與公共危機(jī)協(xié)同治理時(shí)，必須要注意周期的線性因素、混沌的非線性因素以及其間的相互作用。

依據(jù)生命周期理論和混沌理論，考察線性和非線性因素及其相互作用，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)代化的公共危機(jī)治理體系建立在危機(jī)管理的整體觀點(diǎn)之上。危機(jī)前準(zhǔn)備與危機(jī)爆發(fā)后的管理都是整個(gè)過程中的重要組成部分，而隨之產(chǎn)生的一系列危機(jī)管理活動(dòng)可循環(huán)用于準(zhǔn)備和管理未來的危機(jī)。據(jù)此分析，公共危機(jī)治理過程可以劃分為不同階段，且各階段之間都是以集群的方式組合在一起，但并不一定會按順序進(jìn)行，單個(gè)要素可能重疊或者同時(shí)發(fā)生，表現(xiàn)出明顯的非線性特質(zhì)[33]。由此可見，慈善組織參與公共危機(jī)協(xié)同治理系統(tǒng)的構(gòu)建，是一個(gè)系統(tǒng)工程。基本模型如圖2所示。

從整體上來說，慈善組織參與公共危機(jī)協(xié)同治理系統(tǒng)是“危機(jī)前管理”和“危機(jī)管理”兩個(gè)半球的結(jié)合體。兩者相連組成圓狀，表明慈善組織參與公共危機(jī)協(xié)同治理活動(dòng)是一個(gè)循環(huán)往復(fù)的過程。從構(gòu)成要素上來說，把公共危機(jī)管理流程和慈善組織角色認(rèn)知相結(jié)合，大致可分為危機(jī)準(zhǔn)備協(xié)助、危機(jī)預(yù)警協(xié)商、危機(jī)響應(yīng)協(xié)作和危機(jī)恢復(fù)協(xié)和，這四個(gè)要素不是線性的序列，而是經(jīng)常性的共存，且每個(gè)要素都是圍繞慈善組織協(xié)同活動(dòng)展開具體工作。從外部環(huán)境上來說，此系統(tǒng)處于生態(tài)環(huán)境之中，需要適應(yīng)政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化、自然等環(huán)境，堅(jiān)持政府主導(dǎo)、優(yōu)化資源配置、做好社會動(dòng)員、實(shí)現(xiàn)知識共享和利用地域優(yōu)勢，進(jìn)行相互調(diào)適和共同促進(jìn)。因此，慈善組織參與公共危機(jī)協(xié)同治理系統(tǒng)貫穿于公共危機(jī)管理的整個(gè)過程，是在與生態(tài)環(huán)境的相互交流中，協(xié)助危機(jī)準(zhǔn)備、協(xié)商危機(jī)預(yù)警、協(xié)作危機(jī)響應(yīng)、協(xié)和危機(jī)恢復(fù)，進(jìn)而形成相互交織不斷循環(huán)的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。

（一）危機(jī)準(zhǔn)備協(xié)助子系統(tǒng)：樹立危機(jī)意識，制定危機(jī)戰(zhàn)略，開展危機(jī)教育

慈善組織參與公共危機(jī)協(xié)同治理，既需要特別時(shí)期的緊急響應(yīng)，也需要平常時(shí)期的貯存?zhèn)溆茫枰ㄟ^加強(qiáng)平時(shí)的危機(jī)防范，將協(xié)同能力發(fā)揮到極致。首先，樹立強(qiáng)烈的危機(jī)意識。慈善組織應(yīng)針對可能產(chǎn)生的危險(xiǎn)，采取“積極的應(yīng)對態(tài)度”[34];針對客觀存在的公共危機(jī)，時(shí)刻保持憂患意識。還需在日常狀態(tài)下積極掌握各種預(yù)控措施和應(yīng)急技能，增強(qiáng)應(yīng)對危機(jī)的緊迫感和自覺性。其次，制定科學(xué)的危機(jī)戰(zhàn)略。慈善組織應(yīng)執(zhí)行常備計(jì)劃，具備常規(guī)的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評估、定期的災(zāi)害管理培訓(xùn)和長期的災(zāi)害應(yīng)對計(jì)劃;加強(qiáng)人力資源的培養(yǎng)，“招募和培訓(xùn)大量志愿者并提升其應(yīng)急救援、信息傳遞、心理援助、安全隱患排除等方面的能力，提高組織的專業(yè)化程度”[35];加強(qiáng)慈善捐贈的募集，建立公共危機(jī)治理專項(xiàng)資金;儲備公共危機(jī)治理的必備品，確保基本生活生產(chǎn)的最低保障。最后，開展常態(tài)的危機(jī)教育。慈善組織應(yīng)根據(jù)以往的危機(jī)處理經(jīng)驗(yàn)，組織編寫災(zāi)害教育材料，定期進(jìn)行廣泛宣傳，讓普通民眾事先學(xué)習(xí)災(zāi)害預(yù)防知識和多種備災(zāi)指南，以備不時(shí)之需;“大力開展危機(jī)演練，利用情景模擬的方式，以逼真的現(xiàn)實(shí)場景使平時(shí)的教育培訓(xùn)落實(shí)到危機(jī)治理的實(shí)踐中”[36]，提升廣大群眾在公共危機(jī)中的自救能力。

（二）危機(jī)預(yù)警協(xié)商子系統(tǒng)：引進(jìn)信息監(jiān)測，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評估，實(shí)施消解行動(dòng)

慈善組織參與公共危機(jī)協(xié)同治理，既要利用各種途徑收集公共危機(jī)的相關(guān)信息數(shù)據(jù)，又要運(yùn)用嚴(yán)密的邏輯和科學(xué)的預(yù)測方法去推理、判斷公共危機(jī)的當(dāng)前態(tài)勢及其發(fā)展趨勢和演變規(guī)律，向社會發(fā)出準(zhǔn)確的危機(jī)警示信號[37]。首先，引進(jìn)敏感的信息監(jiān)控。慈善組織應(yīng)搭建人道主義數(shù)據(jù)交換平臺，由專業(yè)人員收集和統(tǒng)計(jì)危機(jī)數(shù)據(jù)，將其進(jìn)行映射和開放，并在分析危機(jī)數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，描述危機(jī)現(xiàn)狀，診斷危機(jī)原因，預(yù)測危機(jī)發(fā)展，規(guī)范危機(jī)應(yīng)對。其次，進(jìn)行全面的風(fēng)險(xiǎn)評估。根據(jù)系統(tǒng)脆弱性理論，致災(zāi)因子作為風(fēng)險(xiǎn)源擾動(dòng)系統(tǒng)，會導(dǎo)致脆弱性超過系統(tǒng)的承受范圍，“致災(zāi)因子”和“脆弱性”的綜合作用會導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生。為了避免或減少危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)，慈善組織應(yīng)從“源頭上治理公共危機(jī)事件風(fēng)險(xiǎn)生成的空間，平衡脆弱性與壓力系統(tǒng)之間的關(guān)系，防止脆弱性在致災(zāi)因子擾動(dòng)下突破安全閾值演變成風(fēng)險(xiǎn)或危機(jī)事件”[38]。最后，實(shí)施及時(shí)的消解行動(dòng)。當(dāng)潛伏的危機(jī)已經(jīng)呈現(xiàn)一定預(yù)兆之時(shí)，慈善組織應(yīng)通過多種形式發(fā)布公眾警報(bào)，說明目前的公共危機(jī)形勢，預(yù)測可能的重大危害，并提出可行的備災(zāi)建議，悉力引起全社會的廣泛重視;通過更新慈善組織中公共危機(jī)治理人員、社區(qū)和其他緊急情況專業(yè)人員的備戰(zhàn)備勤級別，使其隨時(shí)處于待命狀態(tài)，以確保公共危機(jī)發(fā)生后第一時(shí)間作出有效應(yīng)對。

（三）危機(jī)響應(yīng)協(xié)作子系統(tǒng)：實(shí)現(xiàn)信息共享，開啟聯(lián)動(dòng)合作，達(dá)到動(dòng)態(tài)控制

慈善組織參與公共危機(jī)協(xié)同治理，既要發(fā)揮自身優(yōu)勢全力投入危機(jī)治理，又要與其他治理主體形成整體合力，實(shí)現(xiàn)治理資源的優(yōu)化配置，最大限度地減輕公共危機(jī)的負(fù)面影響。首先，實(shí)現(xiàn)隨時(shí)的信息共享。慈善組織應(yīng)利用共享的公共危機(jī)信息庫，了解政府應(yīng)對危機(jī)的走向，并向政府匯報(bào)自身應(yīng)急狀態(tài)，以便進(jìn)行下一步工作;及時(shí)公布危機(jī)治理進(jìn)度，并通過多種渠道收集公眾反饋的信息，以便傳達(dá)民生民意;加強(qiáng)慈善組織間的交流合作，評估危機(jī)治理需求、繪制數(shù)字地圖、使用捐贈注冊表，以避免治理中的沖突。其次，開啟積極的聯(lián)動(dòng)合作。各慈善組織應(yīng)組建公共危機(jī)治理聯(lián)盟，以公共危機(jī)治理領(lǐng)導(dǎo)小組為中心，依靠與其他組織的通力合作系統(tǒng)地處理危機(jī)事件。在聯(lián)盟處理公共危機(jī)時(shí)，既要有統(tǒng)一指揮，又要有分散實(shí)施，在充分授權(quán)管理中實(shí)現(xiàn)多任務(wù)聚焦、靈活性保持、持續(xù)性檢查和計(jì)劃性改進(jìn)，在動(dòng)態(tài)環(huán)境中達(dá)到最快速的響應(yīng)和最大化的效率。最后，實(shí)現(xiàn)閉環(huán)的動(dòng)態(tài)控制。危機(jī)協(xié)同治理系統(tǒng)啟動(dòng)后，應(yīng)隨時(shí)關(guān)注反饋信息，及時(shí)發(fā)現(xiàn)現(xiàn)實(shí)狀態(tài)和期望狀態(tài)之間的偏差，把控制信息和偏差信息同時(shí)放入輸入端，進(jìn)行有效的修正操作，使輸出的行動(dòng)符合預(yù)定目標(biāo)，在危機(jī)目標(biāo)、危機(jī)活動(dòng)和危機(jī)效果之間建立有效聯(lián)系，實(shí)現(xiàn)慈善組織參與公共危機(jī)協(xié)同治理的靈敏、準(zhǔn)確的有效自我調(diào)節(jié)。

（四）危機(jī)恢復(fù)協(xié)和子系統(tǒng)：幫助短期復(fù)蘇，重視長期支持，推行績效評估

慈善組織參與公共危機(jī)協(xié)同治理，要兼顧恢復(fù)性重建和長遠(yuǎn)性重建。首先，幫助人們正常工作和生活的短期復(fù)蘇。慈善組織必須著力于解決最緊迫、最急需、最現(xiàn)實(shí)的當(dāng)下困難，逐步開展善后事宜，復(fù)原生命系統(tǒng)，提供基本物資;重建基礎(chǔ)設(shè)施，救濟(jì)脆弱群體;診斷危機(jī)后遺癥，干預(yù)民眾的心理健康;杜絕危機(jī)所造成后果的二次傷害的發(fā)生。其次，重視后續(xù)的長期支持。慈善組織應(yīng)致力于創(chuàng)建虛擬的長期恢復(fù)組織（LTRO），負(fù)責(zé)召集關(guān)鍵合作伙伴，確定所有伙伴的責(zé)任，并建立組織的文化規(guī)范，通過定期會議、溝通網(wǎng)絡(luò)等方式，籌集恢復(fù)資金，決定資源分配，在相互配合中開展長期的恢復(fù)工作[39]，解決公共危機(jī)所誘發(fā)的、長期的、不良的、深層次的影響。最后，推行獨(dú)立的績效評估。危急狀態(tài)得到控制之后，慈善組織要從獨(dú)立“第三方”的角度，以客觀、公正的態(tài)度，調(diào)查危機(jī)的真正起因、估算危機(jī)的損失影響、評估危機(jī)的處置工作、歸類危機(jī)的問題和提出后續(xù)的整改措施，并及時(shí)反饋到危機(jī)管理計(jì)劃中，促進(jìn)流程再造和組織創(chuàng)新。

四、結(jié)語

“在當(dāng)今世界，公共危機(jī)管理能力已然成為判斷一個(gè)國家綜合國力和國際競爭力的重要標(biāo)志”[40]。慈善組織作為公共危機(jī)協(xié)同治理的重要參與者，既有深刻的理論基石，又有可靠的現(xiàn)實(shí)優(yōu)勢，已經(jīng)成為社會伙伴關(guān)系中不可替代的必要有效主體[41]，在公共危機(jī)治理現(xiàn)代化進(jìn)程中發(fā)揮著協(xié)助、協(xié)商、協(xié)作、協(xié)和的協(xié)同作用。慈善組織參與公共危機(jī)協(xié)同治理，必須以目標(biāo)一致為前提、以相互信任為紐帶、以風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)為原則，突破傳統(tǒng)組織邊界，發(fā)揮自身功能，并在與其他系統(tǒng)相互交織、互為補(bǔ)充的合作中，提升公共危機(jī)治理效能，契合整體性治理的需要。在面對公共危機(jī)時(shí)，既要看到破壞性損害，又要看到建設(shè)性潛能，要充分利用慈善組織的協(xié)同能力，激發(fā)公共危機(jī)治理潛能，變“危”為“機(jī)”，實(shí)現(xiàn)治理能力的跨越式發(fā)展。

本文以公共危機(jī)治理時(shí)序?yàn)檠芯恐骶€，對慈善組織參與公共危機(jī)協(xié)同治理展開動(dòng)態(tài)研究，旨在為相關(guān)課題的務(wù)實(shí)研究提供一種有益思路。同時(shí)，社會部門平臺展示了一種新型的公共危機(jī)合作治理網(wǎng)絡(luò)，慈善組織參與公共危機(jī)協(xié)同治理的行動(dòng)邏輯和路徑創(chuàng)新仍需進(jìn)一步挖掘。未來的研究應(yīng)該著力于更為細(xì)化、更趨于實(shí)證的研究，可通過實(shí)地調(diào)查總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，探索更為適宜的實(shí)踐模式，創(chuàng)建更具可操作性的協(xié)同機(jī)制。

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