中國三大城市群優質公共服務資源的 空間分布特征及影響因素

[摘 要]運用地理集中指數、不均衡指數、核密度估計法和地理探測器模型，分析2019年京津冀、長三角、珠三角三大城市群優質公共服務資源的空間分布特征及影響因素。結果顯示：三大城市群優質公共服務資源數量差別較大，長三角優質公共服務資源數量最多，珠三角優質公共服務資源數量最少;優質公共服務資源空間分布的集中與不均衡特征明顯，京津冀集中程度最高，長三角集中程度最低，珠三角不均衡程度最高，長三角不均衡程度最低;優質公共服務資源呈現“一核多極”的空間分布密度特征，北京、上海、廣州是優質公共服務資源的集聚高地，天津、杭州、深圳等是次級中心;不同影響因素對三大城市群優質公共服務資源空間分布的作用強度不同，按影響程度由大到小排序為對外開放程度>財政支出能力>科技創新能力>城鎮化水平>經濟發展水平。

[關鍵詞]優質公共服務資源;空間分布;影響因素;POI;城市群

[中圖分類號]F127 [文獻標識碼]A [文章編號]1671-8372（2021）03-0009-09

Spatial distribution characteristics and influencing factors of high-quality public service resources in three major urban agglomerations of China

YIN Peng1，ZHANG Rong-tian2

（1. School of Business， Ludong University， Yantai 264039， China; 2. Research Institute of Central Jiangsu Development， Yangzhou University， Yangzhou 225009， China）

Abstract：Based on geographic concentration index， disequilibrium index， kernel density estimation and geographical detector model， this article analyzes the spatial distribution characteristics and influencing factors of high-quality public service resources in the urban agglomerations of Beijing-Tianjin-Hebei， Yangtze River Delta and Pearl River Delta in 2019. The results show that the quantity of high-quality public service resources in the three urban agglomerations is quite different. The quantity of high-quality public service resources in the Yangtze River Delta is the largest， and in the Pearl River Delta is the least. The spatial distribution of high-quality public service resources has obvious characteristics of concentration and imbalance. The concentration degree of Beijing-Tianjin-Hebei is the highest， and the Yangtze River Delta is the lowest; the imbalance degree of the Pearl River Delta is the highest， and the Yangtze River Delta is the lowest. High-quality public service resources present the spatial distribution density characteristic of “one core and multiple poles”. Beijing， Shanghai and Guangzhou are the gathering highland of high-quality public service resources， and Tianjin， Hangzhou and Shenzhen are the secondary centers. Different factors have different effects on the spatial distribution of high-quality public service resources in the three urban agglomerations， and influence degree is ordered in the following way （from big to small）： the degree of opening to the outside world， the ability of financial expenditure， the ability of scientific and technological innovation， the level of urbanization， the level of economic development.

Key words：high-quality public service resources; spatial distribution; influencing factor; POI; urban agglomeration

一、引言

在新時代中國社會主要矛盾發生轉變的背景下，公共服務資源的有效供給成為貫徹落實人本理念、持續增進民生福祉、全面實現美好生活的基本社會條件[1-4]。近年來，伴隨經濟增長進入新常態、社會結構呈現新特征、消費愿望體現新需求、科學技術孕育新突破，擴大優質公共服務供給、共享優質公共服務資源、打造宜居宜業宜游的優質生活圈成為社會各界關注的熱點[5-6]。學者們圍繞優質公共服務資源的空間特征、影響因素、價值功效和統籌變革等內容展開研究，如：袁振杰通過總結中西方人文地理學視角下的教育資源配置研究，對中國優質基礎教育資源的“格局—機制—效應”開展實證分析[7]，趙雪雁從不同空間尺度出發，分析中國優質醫療資源的時空差異及其關鍵因素[8]，楊勇運用統計分析軟件，從多層次理論視角，探究自我決定動機和組織服務導向對優質服務績效的作用機制等[9]。這些研究為優質公共服務資源空間配置結構的優化與空間配置效率的提高提供了科學參考，但尚存不足之處：一是缺少不同優質公共服務資源的系統比較研究，難以從整體上進行識別，二是以全國和大城市為主要研究單元，較少關注城市群地區[10]。

城市群作為城鎮化發展的主體和重要載體[11]，是人口與產業的高密度聚集區，也是優質公共服務資源的富集區。京津冀、長三角、珠三角作為三大國家級城市群①，在優質公共服務供給和民生共享方面具有其他城市和區域無法比擬的優勢[12]。然而，由于行政壁壘和區域分化政策等的剛性約束，三大城市群優質公共服務供給的碎片化、失衡性與不可持續問題突出，其中北京、上海、廣州等大城市成為優質公共服務資源的聚集高地，外圍中小城市供給規模明顯不足[13-15]。在協調聯動成為我國當前以及未來發展主導方向的背景下[16]，甄別三大城市群優質公共服務資源的空間分布特征，利于準確了解優質公共服務資源的短板與弱項，便于加快資源要素的跨區域自由流動，形成共享共贏的區域協調發展新格局，同時也為其他城市群優質公共服務資源的合理配置發揮引領示范作用。興趣點數據（Point of Interest，POI）是地理信息系統中表示地理對象的術語，具有獨特的“定位”特征，能夠更為精準和有效地反映各類設施的空間分布狀況，已廣泛用于公園綠地服務水平評估、餐飲服務熱點探測、文化設施區位布局分析等公共服務研究領域[17-19]，這為城市群優質公共服務資源空間分布特征的識別提供了可能。

鑒于此，本文基于POI數據，以京津冀、長三角、珠三角三大城市群為研究區域，運用地理集中指數、不均衡指數、核密度估計法識別優質公共服務資源空間分布的集中程度、均衡程度和密度特征，運用地理探測器模型診斷優質公共服務資源空間分布的影響因素，在豐富城市群優質公共服務資源研究框架的基礎上，為區域戰略政策的制定實施提供參考借鑒。

二、數據與方法

（一）數據來源

優質公共服務資源（HPS）是公共服務資源體系中質量較高的一類資源，涵蓋多種服務設施和資源類型。考慮教育、文化、衛生、體育事業的發展與基本生活需求和民族復興偉業緊密相關，并且習近平總書記在教育體育文化衛生領域專家代表座談會上強調指出，要推動四項社會事業增添新動力、開創新局面，本文對應選擇優質教育服務資源、優質體育服務資源、優質文化服務資源、優質醫療服務資源作為研究對象。其中：（1）優質教育服務資源（HES）包括優質小學和優質中學，參照袁振杰的研究[8]，前者來自美國華盛頓中國研究中心與常春藤名校推出的《中國大陸500所最佳小學排名榜》，后者來自中國名校自主招生網發布的《2019全國自主招生500強中學排名榜》;（2）優質體育服務資源（HSS）來自《2019年中國體育場、館規模排行榜（萬人以上）》（按照座位數）;（3）優質文化服務資源（HCS）包括文化館和博物館，前者來自2016年8月文化部發布的《第四次全國文化館評估定級上等級文化館名單》②，后者來自《2019年度全國博物館名錄》（未定級的除外）;（4）優質醫療服務資源（HMS）選擇三甲醫院。運用高德地圖API抓取2019年三大城市群優質公共服務資源的POI數據，通過糾偏、去重和空間匹配等操作，最終獲取優質教育服務資源363條、優質體育服務資源70條、優質文化服務資源461條、優質醫療服務資源150條，具體地理分布如圖1所示。此外，城市群行政區數據主要來自2019年各地市國民經濟和社會發展統計公報。

（二）研究方法

1. 地理集中指數

引入地理集中指數分析城市群優質公共服務資源空間分布的集中程度，若實際地理集中指數大于平均分布時的地理集中指數，說明城市群優質公共服務資源呈現集中分布，反之呈現離散分布[20]。計算公式為：

（1）

式（1）中，G為地理集中指數，0

2. 不均衡指數

引入不均衡指數衡量城市群優質公共服務資源空間分布的均衡程度，若不均衡指數等于0，說明優質公共服務資源呈現均衡分布，若不均衡指數等于1，說明優質公共服務資源呈現極不均衡分布[21]。計算公式為：

（2）

式（2）中，S為不均衡指數，0≤S≤1;Yi為各城市優質公共服務資源數量與城市群優質公共服務資源總數的比重從大到小排序后第i位的累計百分比;n為城市數量。

3. 核密度估計法

核密度估計法（Kernel Density Estimation，KDE）作為一種非參數統計方法，能夠估算出城市群優質公共服務資源的空間分布狀況，并直觀地反映空間分布的集中與離散程度[22]。計算公式為：

（3）

式（3）中，f（x）為核密度估計值，其值越大，說明城市群優質公共服務資源的分布越密集;n為城市群優質公共服務資源個數;h為帶寬，h>0;" " " " " " 為核函數;x-xi為估值點到輸出格網處的距離。

4. 地理探測器模型

引入王勁峰提出的地理探測器模型分析各因素對城市群優質公共服務資源空間分布的作用強度，此方法既能同時探測數值型數據和定性數據，又能很好地解釋多因素的交互作用[23]。模型結構為：

（4）

式（4）中，q為某影響因素的解釋力，0≤q≤1，其值越小說明此影響因素對城市群優質公共服務資源空間分布的影響越小，反之影響越大，q=0說明影響因素與城市群優質公共服務資源空間分布完全無關，q=1說明影響因素能夠完全解釋城市群優質公共服務資源空間分布;h為因變量Y或影響因素X的分層;Nh和N分別為h層和研究區的樣本數;σ2h和σ2分別為第h層Y值和研究區域Y值的方差。

三、結果與分析

（一）城市群優質公共服務資源的數量格局

截至2019年，三大城市群優質公共服務資源數量排序為長三角>京津冀>珠三角。長三角各項優質公共服務資源數量均為最多，依托多主體參與、多機制運作、多渠道融資、多業態整合和品牌化經營的發展思路，通過搭建人才招聘聯盟、專家診療中心、體育產業高峰論壇、文博會等平臺載體，成為我國經濟社會發展的先行地區;珠三角各項優質公共服務資源數量均為最低，在國際金融危機與結構性矛盾的雙重影響下，經濟增長內生動力不足，產業層次總體偏低，創新能力不足，導致社會事業發展相對滯后。優質文化服務資源的空間分異特征最為明顯，標準差為60.64，其中長三角數量最多，上等級文化館和定級博物館分別為132個、106個，在雄厚經濟實力和廣泛文化需求的基礎上，依托長三角國家公共文化服務體系示范區（項目）合作機制、長三角文化金融服務平臺、國家對外文化貿易基地、國家級文化產權交易所、國家級國際藝術節等，成為我國文化產業發展重地;優質醫療服務資源和優質教育服務資源的空間分異特征次之，標準差分別為37.16和22.11，長三角數量最多，珠三角數量最少;優質體育服務資源的空間分異特征最不明顯，標準差為6.13，這與優質體育服務資源普遍不足有著密切關系，同時大型體育場館分布稀疏、場館檔次不高、設施老化等因素制約了公共體育事業的健康發展（見圖2）。

（二）城市群優質公共服務資源空間分布的集中程度

京津冀、長三角、珠三角三大城市群優質公共服務資源呈現集中分布，地理集中指數分別為47.8801、33.5193和47.2086，均高于理想狀態下的地理集中指數。京津冀優質公共服務資源的集中程度最高，實際地理集中指數比理想狀態地理集中指數高出16.2601;珠三角優質公共服務資源的集中程度次之，實際地理集中指數比理想狀態地理集中指數高出13.8786;長三角優質公共服務資源的集中程度最低，實際地理集中指數比理想狀態地理集中指數高出8.5193。不同優質公共服務資源按空間分布的集中度大小排序為優質教育服務資源>優質醫療服務資源>優質體育服務資源>優質文化服務資源，地理集中指數均值分別為52.6079、43.7585、42.5672和37.4359，其中優質教育服務資源的集中程度最高，實際地理集中指數比理想狀態地理集中指數高出22.6246，優質文化服務資源的集中程度最低，實際地理集中指數僅比理想狀態地理集中指數高出7.4526（見表1）。

（三）城市群優質公共服務資源空間分布的均衡程度

京津冀、長三角、珠三角三大城市群優質公共服務資源呈現不均衡分布，不均衡指數分別為0.5294、0.4262和0.5597。珠三角不均衡程度最為顯著，廣州（130個）與肇慶（4個）優質公共服務資源數量相差32.5倍，區域經濟發展的極不均衡是根本原因，未來應重點打破行政體制障礙，以廣州、深圳為中心，以粵港澳大灣區建設為契機，著力推進區域經濟一體化，形成資源要素優化配置的協調發展格局;長三角不均衡程度最低，作為我國建設世界級城市群和參與全球合作競爭的排頭兵，在《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》《長三角一體化教育協同發展三年行動計劃》《長三角地區體育一體化高質量發展的若干意見》等的指引下，優質公共服務資源的自由流動與共享共有成為一體化戰略最直接、最現實的“紅利”，目前，伴隨城市醫院協同發展聯盟成員的廣泛覆蓋，文藝發展與高校圖書館聯盟的正式組建以及體育一體化研究中心的揭牌成立等，長三角初步實現了公共服務共享。四大優質公共服務資源按不均衡程度由大到小排序為優質教育服務資源>優質醫療服務資源>優質體育服務資源>優質文化服務資源，不均衡指數均值分別為0.6931、0. 5356、0.5098和0.4109，可見優質教育服務資源空間分布的均衡性較差，其中尤以京津冀均衡性最差，不均衡指數0.7477，未來應依托《京津冀協同發展教育專項規劃》和《京津冀教育協同發展行動計劃（2018-2020年）》，著力構建穩定的教育協同發展體系，進一步推進優質基礎教育資源共建共享;優質文化服務資源空間分布的均衡性較好，這與不同優質公共服務資源空間分布的集中程度完全一致（見表2）。

通過繪制洛倫茲曲線，進一步證實城市群優質公共服務資源空間分布的均衡特征（見圖3）。

由圖3可以看出，三大城市群優質公共服務資源的洛倫茲曲線明顯上凸，說明優質公共服務資源空間分布的不均衡性顯著。珠三角優質公共服務資源空間分布的均衡程度最低，優質公共服務資源高度集中在廣州、深圳和佛山三個城市，總占比71.64%;京津冀優質公共服務資源空間分布的均衡程度較低，優質公共服務資源高度集中在北京、天津和石家莊三個城市，總占比70.45%;長三角優質公共服務資源空間分布的均衡程度略高于珠三角和京津冀，優質公共服務資源集中于上海、杭州、南京三個城市，總占比49.52%。

（四）城市群優質公共服務資源空間分布的密度特征

京津冀、長三角、珠三角三大城市群優質公共服務資源均呈現“一核多極”的空間分布密度特征（見圖4）。

北京（193個）、上海（150個）、廣州（130個）三個一線城市依托雄厚的經濟實力、穩定的財政支出和完善的配套政策，成為優質公共服務資源的集聚高地，資源數量分別占各自城市群資源總量的41.33%、24.12%和38.81%，這與區域經濟發展的極化特征基本一致;天津（75個）和石家莊（61個）是京津冀優質公共服務資源空間分布的次級中心，前者重視義務教育學校現代化標準建設的持續實施、家庭醫生簽約服務的全面推廣以及大體育格局的積極構建等，后者充分利用“互聯網+”模式，增強優質公共服務資源的輻射效應;杭州（82個）和南京（76個）是長三角優質公共服務資源空間分布的次級中心，前者依托政府部門的高度重視、社會力量的廣泛參與和互聯網技術的全面支撐，社會發展綜合水平連續4年位居全國副省級城市首位，并成為全國唯一一個連續13年獲得“中國最具幸福感城市”殊榮的城市，后者踐行以人民為中心的思想，努力建設服務型政府，在2019年全國城市公共服務質量滿意度排名中居首位;深圳（59個）和佛山（51個）是珠三角優質公共服務資源空間分布的次級中心，前者通過大數據驅動政務創新，強調大力發展智慧民生，實現智慧化公共服務全覆蓋，后者借力新一代數字技術，提供貫穿“全生命周期”的優質公共服務資源，并助力城市治理不斷走向現代化和智能化。從三大城市群不同優質公共服務資源的空間分異來看，京津冀優質教育服務資源的空間分異特征最為明顯，標準差23.33，其中北京優質中小學82家，占比61.65%，通過一體化與集團化等辦學形式，優質教育資源覆蓋范圍不斷擴大，義務教育就近入學率大幅提高。珠三角優質醫療服務資源的空間分異特征最為明顯，標準差17.39，其中廣州三甲醫院63家，占比42%，人均醫療資源位居全國第三，專科技術國內拔尖，名醫資源高度集中，未來依托《廣州市醫療衛生設施布局規劃（2011—2020年）》，中心城區的優質醫療資源將繼續向資源薄弱地區延伸。三大城市群優質體育服務資源和優質文化服務資源呈現連片分布特征，這與其本身具有的多樣性、包容性和廣泛參與性等特征有著密切關聯。

（五）城市群優質公共服務資源空間分布的影響因素

優質公共服務資源的空間分布是多因素共同作用的結果。綜合已有研究[24-26]，本文初步選擇資源豐度供給、城鎮化水平、經濟發展水平、產業結構水平、財政支出能力、交通運輸條件、社會需求特征、科技創新能力、對外開放程度和政策制度供給等10項指標，然后運用主成分分析計算相關系數矩陣及其累計貢獻率（>85%），進而選取城鎮化水平、經濟發展水平、財政支出能力、科技創新能力和對外開放程度5項指標作為解釋變量，并運用ArcGIS10.6中的自然斷裂點法將這5項指標劃分5個等級，以進行離散化處理。最后，運用地理探測器模型，借助GeoDetector軟件，探析這5項指標對城市群優質公共服務資源空間分布的作用強度。研究發現：不同影響因素對優質公共服務資源空間分布的作用強度不同，解釋力大小排序為對外開放程度>財政支出能力>科技創新能力>城鎮化水平>經濟發展水平，對應的探測因子q值分別為0.7721、0.6664、0.6603、0.6529和0.4723。

第一，對外開放程度是城市群優質公共服務資源空間分布的最主要影響因素。一個城市要想實現大發展，必定要融入全球經濟，在軟實力方面必須與國際標準靠攏。開放理念下公共服務領域國際化水平的提高，順應了我國經濟深度融入經濟全球化發展的大趨勢，提高了我國在全球經濟治理中的制度性話語權[27]，利于高起點、高標準、高質量公共服務資源體系的形成。對外開放程度對京津冀的驅動作用最明顯，探測因子0.9430，圍繞“一帶一路”倡議與京津冀協同發展戰略，在京津冀國際教育聯展、奧運會、中國北京國際文化創意產業博覽會、京津冀醫療健康產業國際博覽會等的舉辦以及雄安新區建設的推動下，逐漸構建起區域服務業對外大開放格局。

第二，財政支出能力是城市群優質公共服務資源空間分布的次要影響因素。政府是優質公共服務資源的供給主體，財政支出是優質公共服務資源配置的物質基礎，財政支出能力越強，優質公共服務資源配置越完善[28]。財政支出能力的探測因子為0.8813，對長三角的驅動作用最明顯。長三角作為我國經濟最發達和最成熟的城市群之一，長期以來將民生工作作為公共財政投入的最大領域，通過優化財政支出結構，增強財政統籌能力，發揮財政職能作用，支持教育現代化建設、基層醫療衛生機構補償機制改革以及公共財政文化投入機制落實等，推動民生保障與社會事業發展走在全國前列。

第三，科技創新能力、城鎮化水平和經濟發展水平是重要影響因素。伴隨多元化與個性化需求的不斷出現以及互聯網與人工智能技術的快速發展，供給側改革與數字化轉型成為公共服務提質增效的關鍵環節，三大城市群地處創新型國家建設的前沿地帶，創新技術、創新平臺、創新機制和創新理念的持續融入利于優質公共服務資源的高端配置。科技創新能力的探測因子為0.9593，對京津冀的驅動作用最明顯。高水平的城鎮化與經濟發展能夠為優質公共服務資源空間分布提供充足的資金、技術、資源、環境、管理等要素，是公共服務質量提升的重要支撐和保障，城市群作為城鎮化的推進主體和經濟產業的聚集高地，其城鎮化與經濟的快速發展加快了優質公共服務資源要素的高度集聚（見圖5）。

四、結論與政策建議

（一）主要結論

第一，2019年，三大城市群優質公共服務資源按數量排序為長三角>京津冀>珠三角，長三角優質公共服務資源豐度最高，珠三角優質公共服務資源相對較少;優質文化服務資源的空間分異特征最為明顯，標準差60. 64，長三角優質文化服務資源數量最多，珠三角優質文化服務資源數量最少，優質醫療服務資源和優質教育服務資源的差異特征次之，優質體育服務資源的空間分異特征最不明顯，標準差6.13，三大城市群數量普遍偏少。

第二，三大城市群優質公共服務資源空間分布的集中程度明顯，京津冀集中程度最高，地理集中指數47.8801，長三角集中程度最低，地理集中指數33.5193，不同優質公共服務資源按空間分布的集中度由大到小排序為優質教育服務資源>優質醫療服務資源>優質體育服務資源>優質文化服務資源;三大城市群優質公共服務資源空間分布的不均衡特征明顯，珠三角不均衡特征最為顯著，不均衡指數0.5597，長三角不均衡特征最低，不均衡指數0.4262。

第三，三大城市群優質公共服務資源呈現“一核多極”的空間分布密度特征，北京、上海、廣州三個一線城市是高品質資源要素的聚集高地，優質公共服務資源分別占各自城市群優質公共服務資源總量的41.33%、24.12%、38.81%，天津、石家莊、杭州、南京、深圳、佛山是次級中心;從不同優質公共服務資源來看，僅有優質體育服務資源和優質文化服務資源呈現連片分布特征，其余均呈現零散性分布特征。

第四，不同影響因素對城市群優質公共服務資源空間分布的作用強度解釋力不同，對外開放程度、財政支出能力、科技創新能力、城鎮化水平和經濟發展水平對應的探測因子q值分別為 0.7721、0.6664、0.6603、0.6529、0.4723，可見對外開放程度是最主要影響因素，財政支出能力是次要影響因素，科技創新能力、城鎮化水平和經濟發展水平是重要影響因素。

（二）政策建議

第一，堅持協調聯動，推進資源要素的協同性供給。按照統籌規劃、合理布局、分工協作的原則，以北京、天津、上海、廣州、深圳為中心引領三大城市群發展，加強城市群內部大中小城市的協調聯動，實現資金、技術、人員、制度、平臺等要素的一體化投入和中小學、醫院、文化館、博物館、體育場館等設施的網絡化布局，在此基礎上，通過構建區域合作機制、區域互助機制和區際利益補償機制，推動京津冀、長三角、珠三角的合作互動，加快高品質公共服務資源的便利共享。

第二，著力補齊短板，實現資源體系的系統性打造。在繼續優化優質教育服務資源與優質醫療服務資源空間配置的基礎上，按照市場化與公益性相結合的思路，重點推進優質體育服務資源和優質文化服務資源供給，完善現代公共文化服務體系和全面健身服務體系，優化體育場館布局，提高文化體育設施的利用效率，建設文化與體育中心，推動文化與體育深度融合，以此提升城市品位，豐富城市內涵，滿足人民對美好生活的新期待。

第三，完善保障措施，加大資源配置的全方位支持。進一步加強公共教育、公共文化等領域的對外交流與合作，借鑒國際先進服務和管理經驗，打造國際優質服務品牌，在提高政府財政供給效率、推進政府購買公共服務的基礎上，培育多元供給主體，探索多元供給模式，引導社會力量廣泛參與，借助現代信息化手段提升公共服務水平，創新供給方式和服務模式，推進公共服務供給的定制化、全時化與精細化，推動公共服務新業態的不斷出現。

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[責任編輯 張桂霞]