政策工具視角下中國(guó)礦產(chǎn)資源安全政策文本量化研究

彭忠益，高峰

(中南大學(xué)公共管理學(xué)院，湖南長(zhǎng)沙，410083)

一、引言

礦產(chǎn)資源是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的重要物質(zhì)保證，重要的礦產(chǎn)資源行業(yè)直接關(guān)系到國(guó)家經(jīng)濟(jì)命脈和國(guó)防安全。由于礦產(chǎn)資源的稀缺性與不可再生性，隨著經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的高速發(fā)展，礦產(chǎn)資源安全的內(nèi)涵在不斷地豐富。資源安全已上升為國(guó)家戰(zhàn)略，如何優(yōu)化礦產(chǎn)資源安全管理，已成為國(guó)家完善現(xiàn)代化治理體系、提升治理能力的重要內(nèi)容。

目前學(xué)術(shù)界對(duì)于礦產(chǎn)資源安全的定義尚缺乏統(tǒng)一的界定。傳統(tǒng)的礦產(chǎn)資源安全內(nèi)涵及其研究大多著眼于礦產(chǎn)資源的供應(yīng)層面[1-3]和經(jīng)濟(jì)效益層面[4-5]。隨著礦產(chǎn)資源開發(fā)利用所造成的環(huán)境、社會(huì)問題的日益增多，學(xué)者們進(jìn)一步拓寬了研究層面，提出在利用礦產(chǎn)資源的同時(shí)要注重生態(tài)安全[6-7]和社會(huì)安全[8]。因此，本研究將資源安全與生態(tài)安全、經(jīng)濟(jì)安全、社會(huì)安全相結(jié)合，揭示貫徹社會(huì)主義生態(tài)文明觀的礦產(chǎn)資源安全的理論內(nèi)涵，探究實(shí)現(xiàn)資源、環(huán)境、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)和諧發(fā)展的整體性治理路徑。

礦產(chǎn)資源安全政策是由政府出臺(tái)，以保障礦產(chǎn)資源安全及其相關(guān)的經(jīng)濟(jì)安全、社會(huì)安全、生態(tài)安全等為目的，對(duì)礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用和保護(hù)等活動(dòng)進(jìn)行引導(dǎo)與干預(yù)的各種行動(dòng)準(zhǔn)則及措施的總稱。對(duì)這一政策的研究，目前學(xué)術(shù)界主要采用質(zhì)性研究方法，從礦產(chǎn)資源政策機(jī)制[9-10]、政策效果評(píng)價(jià)[11-13]、國(guó)外礦業(yè)政策動(dòng)態(tài)與借鑒[14-16]等三個(gè)方面對(duì)礦產(chǎn)資源政策進(jìn)行研究，從政策工具視角對(duì)礦產(chǎn)資源政策體系進(jìn)行文本量化研究的文獻(xiàn)較少。

政策工具是政策體系的組成元素，是政府達(dá)成政策目標(biāo)的手段和措施[17]。政策工具的有效運(yùn)用，是充分發(fā)揮制度優(yōu)勢(shì)、實(shí)現(xiàn)治理效能的基本途徑。從政策工具的視角出發(fā)，可以認(rèn)識(shí)和把握礦產(chǎn)資源安全管理政策的現(xiàn)存問題。而政策文獻(xiàn)是記錄政策過程的文本，是政策分析的真實(shí)憑證。對(duì)政策文獻(xiàn)進(jìn)行量化研究，可以通過對(duì)政策文獻(xiàn)內(nèi)在信息的挖掘和外部屬性特征的剖析，獲取客觀的、可驗(yàn)證的研究結(jié)論[18]。因此，本研究以政策工具為切入點(diǎn)，以政策文本為立足點(diǎn)，從作用環(huán)節(jié)、政策目標(biāo)、政策工具三個(gè)維度對(duì)我國(guó)礦產(chǎn)資源安全政策文本進(jìn)行分析，以期全面分析礦產(chǎn)資源安全相關(guān)政策，為未來優(yōu)化礦產(chǎn)資源安全管理提供參考。

二、樣本選擇與分析框架

(一)礦產(chǎn)資源安全政策的樣本選擇

為了能夠最大限度地選取到更多的政策文本，本文以“礦產(chǎn)資源”“礦業(yè)”“礦產(chǎn)品”“礦山”“礦區(qū)”等為關(guān)鍵詞，將研究對(duì)象確定為由全國(guó)人大常委會(huì)、國(guó)務(wù)院及中央各部委等頒布的、與礦產(chǎn)資源安全相關(guān)的政策文本。文本主要以1986年《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法》的頒布為時(shí)間起點(diǎn)，以國(guó)家法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫、北大法寶數(shù)據(jù)庫以及中央部委各官網(wǎng)等為平臺(tái)進(jìn)行相關(guān)法律法規(guī)的收集和梳理。通過整理發(fā)現(xiàn)，在我國(guó)頒布的與礦產(chǎn)資源相關(guān)的政策文本中，標(biāo)題中涵蓋“安全”二字的僅有30 份，且只涉及安全生產(chǎn)方面，這顯然不能體現(xiàn)中國(guó)政府在礦產(chǎn)資源安全管理方面所做的努力，因此需要深入到每份與礦產(chǎn)資源有關(guān)的政策文本當(dāng)中，將政策目的進(jìn)行識(shí)別和歸納，進(jìn)而從整體上勾勒出礦產(chǎn)資源安全政策的全貌。在此基礎(chǔ)上，為了保證政策的針對(duì)性，本文選取的政策類型主要為中央政府出臺(tái)的法律法規(guī)、條例、通知、辦法、意見、規(guī)定、公告、規(guī)則、決定、規(guī)程、實(shí)施細(xì)則、方案等，將信函、批復(fù)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、工作安排、工作報(bào)告等排除在外，最終篩選出1986—2019年相關(guān)的礦產(chǎn)資源安全政策文本498 份，作為本文的研究對(duì)象。

(二)基于政策工具的三維分析框架

三維分析框架可以呈現(xiàn)出政策工具的深層結(jié)構(gòu)，從多維角度審視礦產(chǎn)資源的安全政策，可以全面剖析我國(guó)礦產(chǎn)資源安全政策的關(guān)注點(diǎn)及其有關(guān)缺失。本研究在已有政策分析模型與框架研究的基礎(chǔ)上，構(gòu)建了“政策工具—政策目標(biāo)—政策作用環(huán)節(jié)”三維礦產(chǎn)資源安全政策的分析框架，通過政策工具、政策目標(biāo)、政策作用環(huán)節(jié)三個(gè)具有內(nèi)在關(guān)聯(lián)的維度描述與評(píng)價(jià)礦產(chǎn)資源安全管理政策，得到15 種政策子工具，建立如圖1所示的礦產(chǎn)資源安全政策三維分析框架圖。以礦產(chǎn)資源安全政策文本的具體條款為基本分析單元，將篩選出的498 份政策文本依據(jù)“政策文本編號(hào)-條款標(biāo)號(hào)”進(jìn)行編碼，將政策內(nèi)容分析單元按X 軸方向的5 個(gè)基本政策工具維度、Y軸方向的4 個(gè)政策目標(biāo)維度、Z 軸方向的6 個(gè)政策作用環(huán)節(jié)維度進(jìn)行歸類，見圖1。需要說明的是，本研究聚焦于每份具體政策文本并逐條進(jìn)行拆解分析，這是因?yàn)槊糠菡呖梢杂卸鄠€(gè)目標(biāo)，也可以作用于多個(gè)環(huán)節(jié)，采用多種政策工具。為了降低研究結(jié)果的主觀性，本文所用政策文本由一位教授和兩位研究生共同進(jìn)行分析，三位編碼評(píng)判員的一致性比例達(dá)到80%，可信度較高。

圖1 礦產(chǎn)資源安全政策三維分析框架圖

1.X 維度：基本政策工具

政策工具是實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的手段，對(duì)其進(jìn)行分析可以揭示礦產(chǎn)資源安全政策發(fā)揮作用的方式。本文結(jié)合礦產(chǎn)資源安全政策的特點(diǎn)，借鑒麥克唐納和埃莫爾[19]以及施耐德和英格拉姆[20]的政策工具分類方法，將礦產(chǎn)資源安全政策工具劃分為權(quán)威型工具、激勵(lì)型工具、能力型工具、變革型工具和勸誡型工具等五種類型。資料來源：改編自McDonnell L M,Elmore R F.Getting the job done:Alternative policy instruments[J].Educational Evaluation and Policy Analysis,1987,9(2):133-152.&Schneider A,Ingram H.Behavioral assumptions of policy tools[J].The Journal of Politics,1990,52(2):510-529.

表1 礦產(chǎn)資源安全政策內(nèi)容分析表

表2 基本工具類型表

2.Y 維度：政策目標(biāo)維度

對(duì)政策目標(biāo)的研究可以進(jìn)一步解析政策對(duì)礦產(chǎn)資源安全發(fā)揮的作用和影響。結(jié)合已有研究對(duì)礦產(chǎn)資源安全內(nèi)涵的總結(jié)[21]和對(duì)礦產(chǎn)資源安全政策目標(biāo)的歸納，本文將礦產(chǎn)資源安全政策的目標(biāo)分為保障社會(huì)安全、經(jīng)濟(jì)安全、代際資源安全以及生態(tài)安全四個(gè)方面。

3.Z 維度：政策作用環(huán)節(jié)維度

通過對(duì)政策工具作用環(huán)節(jié)的分析，可以發(fā)現(xiàn)政策手段的作用點(diǎn)，而全生命周期鏈的引入可以對(duì)作用環(huán)節(jié)及其相互之間的銜接進(jìn)行清晰展示。本文借鑒已有研究成果[22-23]，基于礦產(chǎn)資源開發(fā)利用過程的完整性和差異性原則，將礦產(chǎn)資源的全生命周期鏈劃分為：勘查、開發(fā)、交易、儲(chǔ)備、利用、修復(fù)等環(huán)節(jié)，并以此對(duì)礦產(chǎn)資源安全政策的作用環(huán)節(jié)進(jìn)行相應(yīng)的劃分，以期對(duì)礦產(chǎn)資源安全政策做出更深入的分析。

三、礦產(chǎn)資源安全政策文本的計(jì)量分析

(一)政策文本的外部屬性

從國(guó)家層面礦產(chǎn)資源安全政策發(fā)文數(shù)量涉及的年份來看(見圖2)，自1986年到2002年間，礦產(chǎn)資源安全政策出臺(tái)的數(shù)量較少，這表明國(guó)家對(duì)礦產(chǎn)資源安全管理的關(guān)注度不夠；從2002年全國(guó)礦產(chǎn)資源規(guī)劃全面實(shí)施及礦產(chǎn)行業(yè)秩序整頓全面開展后，相關(guān)政策的發(fā)文數(shù)量呈持續(xù)增加的趨勢(shì)，并于2010年達(dá)到峰值，這體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)礦產(chǎn)資源安全的日益重視；2010年之后發(fā)文數(shù)量呈下降趨勢(shì)，且隨著2013年《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》的發(fā)布，中央政府開始簡(jiǎn)政放權(quán)，著力加強(qiáng)宏觀調(diào)控，不再通過頒發(fā)大量的具體政策來規(guī)范礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用活動(dòng)，因此，相關(guān)的礦產(chǎn)資源安全政策發(fā)文數(shù)隨著年份的增加開始趨于平緩。

圖2 1986—2019年國(guó)家層面礦產(chǎn)資源安全政策數(shù)量分布圖

在發(fā)文類型方面，498 份政策文件可以歸納為16 種，根據(jù)發(fā)文主體的層級(jí)和政策效力進(jìn)行歸類和排序，得到礦產(chǎn)資源安全政策類型統(tǒng)計(jì)表，如表5所示。其中“法律”僅5 份，在樣本總數(shù)中占比1%，體現(xiàn)出中央層面的礦產(chǎn)資源安全政策體系的權(quán)威性偏弱；“意見”“辦法”類文件的數(shù)量較多，共122 份，占比24.5%，這類政策文本具有針對(duì)性和可操作性等特點(diǎn)，可對(duì)礦產(chǎn)資源安全管理發(fā)揮引導(dǎo)和規(guī)范作用；政策類型中數(shù)量最多的是“通知”，共281 份，占比56.4%，與“法律”“條例”相比，約束力較低。

本文使用的材料如表1所示。石墨顆粒和樹脂按體積比為9∶1進(jìn)行處理。碳復(fù)合材料的制造過程如圖1所示。首先,鋁模的頂部和底部通過機(jī)加工制造。其次,將顆粒與環(huán)氧樹脂混合,并將混合物平鋪在鋁模上。第3,關(guān)閉模具,施加壓力(10 MPa)和加熱升溫到150 ℃。進(jìn)而制造了兩種類型的雙極板樣品,一種是由碳纖維制成的顆粒石墨——環(huán)氧復(fù)合材料,另一種是沒有碳纖維的復(fù)合材料(如圖2所示)。由此,碳纖維織物被插入雙極板層的中間能夠大幅改善質(zhì)子交換薄膜的機(jī)械性能。

表3 政策目標(biāo)類型表

表4 作用環(huán)節(jié)類型

表5 礦產(chǎn)資源安全政策類型統(tǒng)計(jì)表

在發(fā)文主體方面，從1986—2018年，中央層面參與礦產(chǎn)資源安全政策制定的部門多達(dá)50個(gè)，按照礦管機(jī)構(gòu)改革的幾個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)(1998年3月國(guó)土資源部成立；2018年4月自然資源部成立)將498 份政策制定主體聯(lián)合發(fā)文的情況進(jìn)行分析，借助ROSTCM6 軟件分析，可以得到如圖3-5 所示的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系圖。從圖3可以看出，1986年至1998年3月間，地質(zhì)礦產(chǎn)部與財(cái)政部、國(guó)家計(jì)委、中國(guó)人民銀行等聯(lián)合發(fā)文次數(shù)較多，體現(xiàn)出我國(guó)在此階段對(duì)礦產(chǎn)資源安全實(shí)行高度的集中統(tǒng)一管理；從圖4可以看出，1998年4月至2018年3月間，國(guó)土資源部與財(cái)政部、國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)、國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局、商務(wù)部、監(jiān)察部、公安部、國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局等聯(lián)合發(fā)文次數(shù)較多，與上一階段相比，礦產(chǎn)資源安全政策制定主體間協(xié)助的網(wǎng)絡(luò)密度增加，礦管機(jī)構(gòu)與其他機(jī)構(gòu)協(xié)同合作程度大幅度提高；2018年3月至今由于政策制定主體單一，礦產(chǎn)資源安全政策制定主體聯(lián)合發(fā)布政策的數(shù)量較少，一方面是由于自然資源部成立以來礦產(chǎn)資源安全政策出臺(tái)的數(shù)量不多，另一方面是因?yàn)樽匀毁Y源部是由國(guó)土資源部、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、國(guó)家測(cè)繪地理信息局等八個(gè)部門中與資源管理有關(guān)的職責(zé)整合組建而成的，職能較為全面，體現(xiàn)出資源管理的整體性趨勢(shì)。

圖3 1986—1998年礦產(chǎn)資源安全政策制定主體協(xié)作網(wǎng)絡(luò)關(guān)系圖

圖4 1998—2018年礦產(chǎn)資源安全政策制定主體協(xié)作網(wǎng)絡(luò)關(guān)系圖

(二)政策工具、政策目標(biāo)、政策作用環(huán)節(jié)時(shí)間維度分析

在政策工具類型方面，由圖6可以看出，在1986—2019年頒布的中國(guó)礦產(chǎn)資源安全政策中，權(quán)威型政策工具應(yīng)用次數(shù)最多，能力型政策工具次之，激勵(lì)型、勸誡型、變革型政策工具應(yīng)用較少，體現(xiàn)出政府主要運(yùn)用權(quán)威型政策工具來保障礦產(chǎn)資源安全，其他政策工具也為礦產(chǎn)資源安全管理提供了引導(dǎo)與支持。具體來說，從1986年至1996年間，中國(guó)處于從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變的過渡期，各類型政策工具的組合狀態(tài)不穩(wěn)定，但權(quán)威型政策工具占絕對(duì)主導(dǎo)地位，這是由于在此階段國(guó)家對(duì)礦產(chǎn)資源的管理主要以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)手段為主；隨著1996年礦產(chǎn)資源法的修訂，市場(chǎng)機(jī)制被引入礦業(yè)領(lǐng)域，政府開始扶持企業(yè)的生產(chǎn)能力建設(shè)，重視市場(chǎng)在礦業(yè)經(jīng)濟(jì)中的調(diào)控作用，能力型政策工具的運(yùn)用也相應(yīng)增加；激勵(lì)型政策工具在政策工具總量中占比不多，但具有穩(wěn)定性和持續(xù)性特征；勸誡型政策工具的運(yùn)用整體呈下降趨勢(shì)，表明近年來隨著礦產(chǎn)資源安全的重要性逐步形成社會(huì)共識(shí)，其他四種政策工具成為促使目標(biāo)落地的主要方式；變革型工具在各個(gè)時(shí)期的使用頻次都較少，在1998年機(jī)構(gòu)改革前，表現(xiàn)出間斷性特征，隨著1998年4月國(guó)土資源部的正式成立，礦產(chǎn)資源初步實(shí)現(xiàn)了集中統(tǒng)一管理，礦政管理加速向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的實(shí)現(xiàn)，此后，變革型政策工具的使用趨于穩(wěn)定。

圖5 2018年至今礦產(chǎn)資源安全政策制定主體協(xié)作網(wǎng)絡(luò)關(guān)系圖

圖6 1986—2019年中國(guó)礦產(chǎn)資源安全各政策工具類型分配比例圖

通過對(duì)不同政策目標(biāo)的礦產(chǎn)資源安全政策進(jìn)行時(shí)間維度上的分析可以發(fā)現(xiàn)，社會(huì)安全政策數(shù)量總體呈下降趨勢(shì)(如圖7所示)，這是由于改革開放以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)礦業(yè)發(fā)展呈井噴狀態(tài)，規(guī)范礦山企業(yè)、減少礦山事故成為國(guó)家礦產(chǎn)資源管理的重點(diǎn)，而后隨著礦山企業(yè)兼并重組和安全生產(chǎn)的日趨規(guī)范，新的礦產(chǎn)資源安全政策的頒布數(shù)量逐步減少，直到2002年國(guó)家才開始將政策重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)秩序、整治非法開采礦產(chǎn)資源行為上來。經(jīng)濟(jì)安全政策的數(shù)量占比一直較重，一方面是因?yàn)閲?guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)發(fā)展需要礦產(chǎn)資源持續(xù)穩(wěn)定的供應(yīng)，另一方面礦產(chǎn)資源交易市場(chǎng)需要規(guī)范。代際資源安全政策在1994年以前呈間斷狀態(tài)，1994年后隨著礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)制度的完善，國(guó)家開始持續(xù)關(guān)注礦產(chǎn)資源的節(jié)約和綜合利用。在生態(tài)安全方面，1994年頒布的礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則中首次提出了“探礦權(quán)人應(yīng)當(dāng)采取措施，防止水土流失，保護(hù)生態(tài)環(huán)境”，但未涉及具體保護(hù)措施，這表明生態(tài)安全政策處于萌芽狀態(tài)；1999年國(guó)土資源部發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)礦山生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的通知》中提出“在礦產(chǎn)資源開發(fā)中搞好礦山生態(tài)環(huán)境的監(jiān)督管理是各級(jí)地礦行政部門的一項(xiàng)重要職責(zé)”，標(biāo)志著國(guó)家對(duì)礦山生態(tài)安全的監(jiān)管開始提上法制日程；2012年隨著黨的十八大報(bào)告強(qiáng)調(diào)要把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，生態(tài)安全政策數(shù)量在之后幾年呈明顯增長(zhǎng)趨勢(shì)。

圖7 1986—2019年中國(guó)礦產(chǎn)資源安全各政策目標(biāo)分配比例圖

在政策作用環(huán)節(jié)方面，結(jié)合圖8與各年份出臺(tái)的政策可以看出，自礦產(chǎn)資源法出臺(tái)以來，勘查和開采環(huán)節(jié)一直是各個(gè)時(shí)期政策關(guān)注的重點(diǎn)環(huán)節(jié)；隨著工業(yè)化進(jìn)程的加快，礦產(chǎn)資源供需形勢(shì)日趨嚴(yán)峻，資源儲(chǔ)量的保障工作提上日程，1995年地質(zhì)礦產(chǎn)部頒布了《礦產(chǎn)儲(chǔ)量登記統(tǒng)計(jì)管理暫行辦法》，確定了礦產(chǎn)儲(chǔ)量登記統(tǒng)計(jì)管理制度，礦產(chǎn)資源的儲(chǔ)備工作也由此受到關(guān)注；交易環(huán)節(jié)的政策在1998年之前主要集中于礦產(chǎn)品運(yùn)銷和進(jìn)出口的監(jiān)督管理，為適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的需求，國(guó)務(wù)院于1998年頒發(fā)《探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》，將探礦權(quán)、采礦權(quán)進(jìn)行資產(chǎn)化管理，對(duì)交易環(huán)節(jié)的管理拓展到了礦業(yè)權(quán)交易領(lǐng)域，明確礦業(yè)權(quán)的市場(chǎng)規(guī)則，促進(jìn)了市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用的發(fā)揮，這也成為之后政策關(guān)注的重點(diǎn)內(nèi)容；1999年《礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案》的頒發(fā)，加強(qiáng)了對(duì)礦產(chǎn)資源利用的源頭管理，而2008年印發(fā)的《全國(guó)礦產(chǎn)資源利用現(xiàn)狀調(diào)查總體實(shí)施方案》，使礦產(chǎn)資源開發(fā)利用潛力以及礦產(chǎn)資源高效利用越來越受到重視；對(duì)礦產(chǎn)資源修復(fù)的管理始于2000年，從關(guān)注尾礦庫安全管理和礦山企業(yè)關(guān)閉破產(chǎn)管理，逐步拓展到涉及廢棄礦井治理、歷史遺留工礦廢棄地復(fù)墾、廢棄露天礦山生態(tài)修復(fù)等多個(gè)方面。

圖8 1986—2019年中國(guó)礦產(chǎn)資源安全各政策作用環(huán)節(jié)分配比例圖

(三)政策目標(biāo)與政策工具二維分析

從政策工具維度來看，在權(quán)威型政策工具中，要求型政策工具使用711 次(見表6)，占比非常高，監(jiān)管型政策工具的運(yùn)用也比較頻繁，使用191 次，體現(xiàn)出政府主要運(yùn)用權(quán)威型政策工具保障礦產(chǎn)資源安全，通過對(duì)與礦產(chǎn)資源安全相關(guān)的政府部門、企業(yè)、個(gè)體的行為進(jìn)行規(guī)范和監(jiān)管，來提高政策的執(zhí)行效率和礦產(chǎn)資源安全的管理水平。在激勵(lì)型政策工具中，懲罰型政策工具使用了191 次，獎(jiǎng)勵(lì)型政策工具使用了90 次，經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助型政策工具使用較少，分別為42 次和19次，這體現(xiàn)出國(guó)家礦產(chǎn)資源安全管理過程中存在重懲罰、輕獎(jiǎng)勵(lì)的現(xiàn)象，存在政策傾斜力度不足、激勵(lì)機(jī)制尚不完善等問題。在能力型政策工具中，各項(xiàng)具體政策的使用頻次較其他政策工具而言較為均衡，引導(dǎo)支持型政策工具使用次數(shù)最多，其他政策工具的使用頻率也不在少數(shù)，體現(xiàn)了中央政府對(duì)礦產(chǎn)資源安全保障能力的重視，通過各種類型的能力型工具的運(yùn)用，加強(qiáng)礦產(chǎn)資源安全管理的長(zhǎng)期投入，以提高礦產(chǎn)資源安全保障水平。在變革型政策工具中，權(quán)力重組型政策工具使用了110 次，體制改革型政策工具僅使用13次，這說明當(dāng)政策目標(biāo)與現(xiàn)存體制存在不匹配的情況出現(xiàn)時(shí)，中央政府較少考慮從宏觀層面變革國(guó)家礦產(chǎn)資源安全治理體系，會(huì)更多地從實(shí)踐層面以建立新機(jī)構(gòu)的方式重組權(quán)力，進(jìn)而促進(jìn)礦產(chǎn)資源安全政策的落實(shí)。

表6 政策工具-政策目標(biāo)二維分析統(tǒng)計(jì)表/條

從目標(biāo)維度來看，以經(jīng)濟(jì)安全為目的的政策工具最多，占政策工具總數(shù)的48.5%；以代際資源安全為目的的政策工具使用數(shù)量次之；以社會(huì)安全和生態(tài)安全為目的的政策工具較少，這表明中央政府的礦產(chǎn)資源安全政策側(cè)重于保護(hù)經(jīng)濟(jì)和礦產(chǎn)資源的可持續(xù)發(fā)展，特別是經(jīng)濟(jì)安全一直處于礦產(chǎn)資源安全的核心位置，但不同年代對(duì)社會(huì)安全和生態(tài)安全的重視程度又不同。在20世紀(jì)80 和90年代隨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)對(duì)礦產(chǎn)資源需求的劇增，礦山生產(chǎn)的安全問題日益突出，與之相關(guān)的社會(huì)安全政策也隨之增多。之后隨著礦業(yè)秩序整頓規(guī)范和經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)運(yùn)行，生產(chǎn)安全問題式微，生態(tài)安全問題凸顯，國(guó)家對(duì)生態(tài)安全的保障由此愈發(fā)重視。

(四)政策工具與政策作用環(huán)節(jié)二維分析

從各階段政策工具分布情況來看(見表7)，勘查階段體制改革工具數(shù)量突出，體現(xiàn)出中央政府為適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)機(jī)制發(fā)展要求而做出的不懈努力。在開采階段，各政策工具應(yīng)用都較為豐富，體現(xiàn)出中國(guó)政府對(duì)礦產(chǎn)資源開采工作極為重視；在交易階段，主要采用權(quán)威型和激勵(lì)型政策工具，且激勵(lì)型政策工具中懲罰型政策工具占了絕大多數(shù)，經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助和政策傾斜工具缺失，正向激勵(lì)嚴(yán)重缺乏，對(duì)礦產(chǎn)資源的安全交易重視不足；儲(chǔ)備階段以權(quán)威型政策工具的運(yùn)用為主，表明政府在礦產(chǎn)資源儲(chǔ)備方面的絕對(duì)主導(dǎo)地位；利用階段以權(quán)威型、激勵(lì)型和能力型政策工具的運(yùn)用為主，且各類政策工具的運(yùn)用比例較為均衡，表明國(guó)家對(duì)礦產(chǎn)資源的可持續(xù)發(fā)展十分重視；修復(fù)階段政府主要采用權(quán)威型和能力型政策工具，其他政策工具的運(yùn)用極為欠缺，政策工具組合并不合理。

表7 全生命周期政策工具分析統(tǒng)計(jì)表/條

從各階段政策工具的使用數(shù)量來看，勘查和開采環(huán)節(jié)使用的政策工具數(shù)量最多，儲(chǔ)備和利用階段次之，交易和消亡環(huán)節(jié)占比最少。政策工具使用量的多少反映了政府對(duì)具體礦產(chǎn)資源安全環(huán)節(jié)的重視程度，由此可以發(fā)現(xiàn)國(guó)家在勘查和開采階段對(duì)資源安全的管理最為重視，而在礦產(chǎn)資源交易和修復(fù)環(huán)節(jié)的管理最為薄弱。

(五)政策目標(biāo)與作用環(huán)節(jié)二維分析

由圖9可知，社會(huì)安全政策更多的是關(guān)注勘查和開采環(huán)節(jié)的礦產(chǎn)資源安全生產(chǎn)問題，結(jié)合相關(guān)政策來看，主要包括加強(qiáng)政府部門監(jiān)管、優(yōu)化礦山企業(yè)生產(chǎn)、保障職工人身安全等方面，以減少礦難事故的發(fā)生，但對(duì)交易、儲(chǔ)備等其他環(huán)節(jié)的重視程度不足；經(jīng)濟(jì)安全注重勘查、開采環(huán)節(jié)，交易、儲(chǔ)備和利用階段也頗受重視，但對(duì)修復(fù)階段鮮有涉及；代際資源安全政策中作用于勘查、開采、儲(chǔ)備、利用環(huán)節(jié)的政策數(shù)量較為均衡，包括危機(jī)礦山接替資源勘查、礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用等方面，但缺乏對(duì)交易和修復(fù)環(huán)節(jié)的關(guān)注；生態(tài)安全關(guān)注礦產(chǎn)資源開發(fā)環(huán)節(jié)的水土保持、植被保護(hù)、廢棄礦井治理、地質(zhì)公園建設(shè)、地質(zhì)遺跡保護(hù)，致力于減少因礦產(chǎn)資源勘查開采活動(dòng)而造成的礦山地質(zhì)環(huán)境破壞、修復(fù)歷史遺留礦山的地質(zhì)環(huán)境和轉(zhuǎn)變礦產(chǎn)資源的利用方式等，但對(duì)于廢棄礦山生態(tài)環(huán)境治理的市場(chǎng)化運(yùn)行缺乏相應(yīng)的政策指導(dǎo)。

圖9 政策目標(biāo)-政策作用環(huán)節(jié)二維分析統(tǒng)計(jì)圖

四、結(jié)論與建議

(一)研究結(jié)論

本文通過從政策工具、政策目標(biāo)、政策作用環(huán)節(jié)三個(gè)維度對(duì)我國(guó)礦產(chǎn)資源安全政策工具的深層結(jié)構(gòu)和互嵌關(guān)系進(jìn)行考察，發(fā)現(xiàn)我國(guó)礦產(chǎn)資源安全政策存在以下特點(diǎn)：

一是中國(guó)礦產(chǎn)資源安全政策體系的整體性特征日趨明顯。2019年中國(guó)礦產(chǎn)資源報(bào)告顯示，中國(guó)已發(fā)現(xiàn)礦產(chǎn)173 種，有色金屬等主要礦產(chǎn)品的產(chǎn)量躍居世界前列，是世界上最大的礦產(chǎn)品生產(chǎn)國(guó)和貿(mào)易國(guó)。中國(guó)礦業(yè)的迅猛發(fā)展，是以礦產(chǎn)資源安全管理及政策的不斷完善為前提的。中國(guó)的礦產(chǎn)資源安全管理從于法無據(jù)到有法可依、管理有據(jù)可依，從只關(guān)注經(jīng)濟(jì)安全拓展到對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)安全等全方位涉及，從單純依靠計(jì)劃管理轉(zhuǎn)向與市場(chǎng)配置相結(jié)合，從只關(guān)注勘查、開采環(huán)節(jié)延伸到全生命周期管理，實(shí)現(xiàn)了政策目標(biāo)從單一到整體、政策工具從單一到豐富、作用環(huán)節(jié)從片面到全面的演變。這種整體性政策體系的建設(shè)趨向，使中國(guó)礦產(chǎn)資源安全管理不斷完善，在保障資源供給、促進(jìn)礦業(yè)發(fā)展、維護(hù)市場(chǎng)秩序、加快經(jīng)濟(jì)建設(shè)等方面做出了重要貢獻(xiàn)。

二是過于依賴權(quán)威型政策工具，計(jì)劃色彩較重。從基本政策工具類型的統(tǒng)計(jì)分析來看，權(quán)威型政策工具是政府保障礦產(chǎn)資源安全的主要工具，使用比例遠(yuǎn)超其他類型的政策工具。改革開放前，中國(guó)實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，對(duì)礦產(chǎn)資源安全的管理采用嚴(yán)格的行政手段，權(quán)威型政策工具的運(yùn)用占主導(dǎo)地位。改革開放后，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制深入運(yùn)行和發(fā)展，政府對(duì)礦產(chǎn)資源的管理也應(yīng)更多地采用經(jīng)濟(jì)手段，遵循經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和市場(chǎng)機(jī)制的規(guī)律。權(quán)威型政策工具的過度運(yùn)用、激勵(lì)型政策工具使用的短缺，會(huì)導(dǎo)致政策工具缺乏系統(tǒng)的配置組合，進(jìn)而影響礦產(chǎn)資源安全政策的實(shí)施效果。每一種政策工具都有其獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)和缺點(diǎn)，使用條件也不盡相同，在使用權(quán)威型政策工具加強(qiáng)規(guī)范管理的同時(shí)，需注重能力型政策工具的推動(dòng)作用和激勵(lì)型的拉動(dòng)效應(yīng)，科學(xué)合理地運(yùn)用政策工具組合，才能最大限度地減少政策目標(biāo)偏差。

三是過于關(guān)注經(jīng)濟(jì)安全，對(duì)其他方面的安全重視不足。政府對(duì)礦產(chǎn)資源安全管理的職責(zé)可以概括為發(fā)展經(jīng)濟(jì)、節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，政策的制定與實(shí)施也應(yīng)圍繞上述目標(biāo)和職責(zé)展開，以實(shí)現(xiàn)資源效益、經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益的有機(jī)統(tǒng)一。但通過對(duì)中國(guó)礦產(chǎn)資源安全政策進(jìn)行分析可以發(fā)現(xiàn)，在四個(gè)目標(biāo)中，更多的是關(guān)注經(jīng)濟(jì)安全的保障，而對(duì)節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定方面的關(guān)注不足，究其原因是當(dāng)前的礦產(chǎn)資源安全政策體系還未處理好保障發(fā)展與保護(hù)資源、資源開發(fā)與生態(tài)保護(hù)、國(guó)內(nèi)市場(chǎng)與國(guó)外市場(chǎng)這三對(duì)關(guān)系。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)注重資源環(huán)境的保護(hù)，不僅要糅合在礦產(chǎn)資源的管理理念中，更應(yīng)體現(xiàn)在政策目標(biāo)的發(fā)展方向上。

四是過于重視勘查和開采，對(duì)其他環(huán)節(jié)重視不足。目前，中國(guó)礦產(chǎn)資源安全政策存在過度重視勘查和開采環(huán)節(jié)、忽視交易和修復(fù)環(huán)節(jié)的現(xiàn)象，對(duì)于礦產(chǎn)資源儲(chǔ)備和利用這些具有重要戰(zhàn)略意義的環(huán)節(jié)缺乏應(yīng)有的重視，且大多數(shù)礦產(chǎn)資源安全政策只作用于一至三個(gè)環(huán)節(jié)，單個(gè)政策中體現(xiàn)礦產(chǎn)資源全生命周期的是鳳毛麟角。對(duì)全生命周期中單個(gè)環(huán)節(jié)的忽視，會(huì)使政策作用環(huán)節(jié)與礦產(chǎn)資源全生命周期相脫節(jié)，這不僅會(huì)導(dǎo)致對(duì)單個(gè)環(huán)節(jié)的治理不足，也會(huì)削弱政府宏觀調(diào)控的職能，進(jìn)而削弱礦產(chǎn)資源安全政策的整體效力。

(二)政策建議

基于對(duì)中國(guó)礦產(chǎn)資源安全政策時(shí)間維度的分析可以發(fā)現(xiàn)，中國(guó)礦產(chǎn)資源安全政策目標(biāo)趨于完整、政策工具趨于豐富、作用環(huán)節(jié)趨于完善，政策體系的整體性特征愈發(fā)明顯。但通過對(duì)政策工具、政策目標(biāo)、作用環(huán)節(jié)進(jìn)行三維分析發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有政策在各個(gè)維度都存在不夠均衡的現(xiàn)象，還存在一些制約整體性政策體系實(shí)現(xiàn)的因素，究其原因主要是政策目標(biāo)群體不夠全面、政策價(jià)值不夠統(tǒng)一、管理體制機(jī)制不夠完善，需要運(yùn)用整體性治理理論，從“問題-對(duì)策”導(dǎo)向出發(fā)予以解決。整體性治理理論是對(duì)新公共管理的修正，著眼于政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)和部門的整體性運(yùn)作，注重目標(biāo)和工具上的良性互動(dòng)，主張從分散走向集中，從部分走向整體，從破碎走向整合[25]。本文運(yùn)用整體性治理理論，建立了如圖10所示的政策優(yōu)化框架，力圖以此為基礎(chǔ)對(duì)礦產(chǎn)資源安全政策體系形成整體性認(rèn)知，對(duì)礦產(chǎn)資源安全政策的目標(biāo)、工具和作用環(huán)節(jié)存在的問題進(jìn)行整體性思考，以期構(gòu)建起整體性的礦產(chǎn)資源安全政策體系。其基本思路是：

圖10 基于整體性治理的礦產(chǎn)資源安全政策優(yōu)化框架圖

1.加強(qiáng)多元主體參與，構(gòu)建整體性的礦產(chǎn)資源安全政策體系

礦產(chǎn)資源安全政策工具過于依賴行政手段的問題，源自礦產(chǎn)資源領(lǐng)域中市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制尚未完善，礦產(chǎn)資源安全政策的目標(biāo)群體不夠全面。現(xiàn)有的礦產(chǎn)資源安全政策體系側(cè)重于將政府部門和礦山企業(yè)作為主要的政策目標(biāo)群體，較多使用權(quán)威型和能力型政策工具規(guī)范和制約政府部門管理行為和礦山企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為，而對(duì)非政府組織、公民等群體的引導(dǎo)和激勵(lì)較少，作用發(fā)揮有限。因此，應(yīng)該按照整體性治理理論中強(qiáng)調(diào)多元主體參與的思路，構(gòu)建以政府為主導(dǎo)，非政府組織、礦區(qū)居民、礦山企業(yè)共同參與的整體性礦產(chǎn)資源安全政策體系，從整體規(guī)劃層面，統(tǒng)籌、優(yōu)化政策工具組合，發(fā)揮各種政策工具的協(xié)同、互補(bǔ)作用，推進(jìn)激勵(lì)型政策工具在礦產(chǎn)資源安全管理中的運(yùn)用，充分利用市場(chǎng)機(jī)制的自我調(diào)節(jié)功能，激發(fā)各利益主體進(jìn)行礦產(chǎn)資源安全保護(hù)的積極性，引導(dǎo)非政府組織發(fā)揮對(duì)礦產(chǎn)資源安全保障的補(bǔ)充作用，提高礦區(qū)居民對(duì)礦產(chǎn)資源安全的監(jiān)督作用，加強(qiáng)礦山企業(yè)對(duì)礦產(chǎn)資源安全保護(hù)的能動(dòng)作用，將政府、社會(huì)、企業(yè)的多元力量形成統(tǒng)一合力，消解礦產(chǎn)資源安全政策工具過于依賴行政手段的問題。

2.保護(hù)資源環(huán)境與保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展并重，構(gòu)建整體性的礦產(chǎn)資源安全政策價(jià)值

礦產(chǎn)資源安全政策目標(biāo)不均衡的問題，源自各政策制定者追求的政策價(jià)值不夠統(tǒng)一。各政府部門對(duì)礦產(chǎn)資源安全的政策效果有不同的期望，對(duì)政策制定持不同的理念，便會(huì)形成碎片化的政策目標(biāo)。因此，要貫徹整體性治理對(duì)“通盤考慮”的追求，構(gòu)建整體性的礦產(chǎn)資源安全政策價(jià)值，改變過于關(guān)注礦產(chǎn)資源經(jīng)濟(jì)安全的現(xiàn)狀。從“先開發(fā)，后保護(hù)”到“先保護(hù)，后開發(fā)”，不僅是價(jià)值理念的變革，更應(yīng)體現(xiàn)在政策目標(biāo)上。要在明確礦產(chǎn)資源安全政策的整體性價(jià)值理念的基礎(chǔ)上，形成各部門對(duì)礦產(chǎn)資源安全政策價(jià)值的共同認(rèn)知，以此協(xié)調(diào)各方利益，尋求政策制定的平衡點(diǎn)，減少由于政策制定者追求價(jià)值的不同而導(dǎo)致的政策碎片化傾向，提高礦產(chǎn)資源安全政策制定的整體性水平。

3.加強(qiáng)部門間協(xié)同合作，構(gòu)建整體性的礦產(chǎn)資源安全管理體制機(jī)制

礦產(chǎn)資源安全政策部分作用環(huán)節(jié)管理薄弱的問題，源自基于官僚制理論的管理體制，部門橫向溝通不足。政府部門是以專業(yè)化分工為基礎(chǔ)建立的官僚制組織，以職能為基礎(chǔ)的橫向結(jié)構(gòu)將原本具有高度系統(tǒng)性和整體性的公共管理事務(wù)硬生生割裂開來，看似分工明確的職能要求卻導(dǎo)致了部門區(qū)隔[26]，部門的協(xié)作程度越低，各自為政現(xiàn)象越嚴(yán)重，也就越容易出現(xiàn)對(duì)作用環(huán)節(jié)厚此薄彼的現(xiàn)象。2018年自然資源部的成立將八個(gè)部門的部分職責(zé)合并，解決了礦管機(jī)構(gòu)職能缺乏整合的問題，但隨之而來的是部門協(xié)同合作問題的顯現(xiàn)，涉及能源和礦產(chǎn)資源的管理機(jī)制尚不明晰，需要將自然資源調(diào)查、開發(fā)、收益和監(jiān)管整合起來[27]，構(gòu)建以礦產(chǎn)資源全生命周期為基礎(chǔ)的、符合生態(tài)文明體制改革總體要求的整體性管理體制機(jī)制。因此，可以基于整體性治理以結(jié)果和目標(biāo)為基礎(chǔ)進(jìn)行組織設(shè)計(jì)[28]的理念，在2018年完成的以功能整合為目標(biāo)的礦管機(jī)構(gòu)體制改革的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)部門間的協(xié)同合作，進(jìn)一步優(yōu)化以專業(yè)分工為基礎(chǔ)的層級(jí)制結(jié)構(gòu)的協(xié)作機(jī)制。不僅要有針對(duì)性地對(duì)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)密切相關(guān)的勘查、開采環(huán)節(jié)加以重視，也要從礦產(chǎn)資源全生命周期的整體性特征出發(fā)，提高對(duì)礦產(chǎn)資源在交易、儲(chǔ)備、利用、修復(fù)環(huán)節(jié)的重視程度和政策力度，統(tǒng)一調(diào)配解決礦產(chǎn)資源安全問題所需的法定權(quán)威和政策資源，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)加強(qiáng)開發(fā)利用、生態(tài)修復(fù)、資源保護(hù)、地質(zhì)勘查、儲(chǔ)量管理等管理部門之間的信息溝通與協(xié)同合作，保障自然資源部統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)、統(tǒng)一行使所有國(guó)土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)的充分落實(shí)，提高礦產(chǎn)資源整體性的安全保障能力。