菲律賓《跨國高等教育法》探析

郜然 吳堅

摘 ? 要：教育全球化是當今時代不可逆轉的發展趨勢之一，高等教育因其特有的流動性和影響力，在教育全球化進程中扮演著重要角色。2019年8月，菲律賓國會通過了《跨國高等教育法》，旨在通過建立和管理跨國高等教育體系來為國內外學習者提供高質量的高等教育，擴大菲律賓學生接受跨國高等教育的機會。該法主要從跨國高等教育的合作形式、治理機構、商業存在資質和質量評估準則等方面框定規制了菲律賓跨國高等教育實踐的內涵與外延。文章對該法制定的背景與主要內容進行了探討并進行了總體評價，有助于加深對菲律賓跨國高等教育的認識，服務于“一帶一路”倡議下中國與菲律賓的高等教育交流合作。

關鍵詞：菲律賓 高等教育 跨國教育 跨國高等教育法

全球化帶來的迅速發展，特別是商品和服務貿易的自由化以及信息通信技術的廣泛使用，為無國界教與學創造了良好的發展環境[1]。在此國際形勢下，菲律賓政府認為應該引入高質量、國際化的專業知識和質量標準，努力推動高等教育現代化，使菲律賓高等教育更具國際競爭力，以源源不斷地吸引學生和教師，改善菲律賓的人力資源基礎。跨國教育作為教育國際化的重要形式，受到菲律賓政府的高度重視。基于此，菲律賓國會發布第11448號共和國法令（Republic Act 11448，2019），又稱《跨國高等教育法》（Transnational Higher Education Act）。菲律賓與中國同為地處亞洲的發展中國家，探析菲律賓率先頒布的針對跨國高等教育發展的法律，對中國跨國高等教育規范化發展具有一定參考價值。

一、《跨國高等教育法》制定背景

（一）內部：菲律賓跨國高等教育存在的問題亟待解決

菲律賓的高等教育體制是美國殖民時期建立的，基本復刻了美國的高等教育體制，擁有大量私人高等教育機構，英語是菲律賓的主要教學語言。加之近幾年菲律賓的經濟與青年人口處于持續增長狀態，其高等教育國際化發展具備獨特優勢，受到菲律賓政府的重視。為確保高等教育國際化的規范化及高質量發展，菲律賓政府陸續發布了一些政策法規，例如，1994年發布行政命令188號，成立外國留學生委員會并制定方針指導在菲留學生的入境和停留;1996年制定關乎外國留學生的政策“國家前景”計劃;2000年頒發《國際聯系和合作方案實施準則》;2003年頒布“跨國教育的政策和指導方針”[2];2016年發布“高等教育國際化的政策框架和策略”等。21世紀初，一些國際高等教育機構關注到在菲律賓運營跨國高等教育項目的優勢，開始進駐菲律賓教育市場。截至2016年，有13所高等教育機構提供經菲律賓高等教育委員會（Commission on Higher Education）授權的跨國教育項目[3]，至2019年，增加至24所。[4]

然而，隨著菲律賓跨國高等教育的持續發展，其面臨的問題和挑戰也日益凸顯，如缺少專業的教職工、跨國教育立項的流程繁雜且模糊，在財務、行政管理和立法等方面也多有缺失[5]。雖然菲律賓高等教育委員會在2016年簽署了“高等教育國際化的政策框架和策略”備忘錄令，但其中仍沒有給出明確的監管框架和程序[6]。在此國內背景下，為促進跨國高等教育的良性發展，擴大高等教育國際化，進一步提升教育水平，菲律賓國會制定了《跨國高等教育法》。

（二）外部：跨國高等教育在全球蓬勃發展

自20世紀90年代起，隨著互聯網技術的廣泛應用，跨國高等教育在全球蓬勃發展。美國在海外建立了大量的教育機構，英國在海外開辦了眾多海外項目，澳大利亞在海外建立教育機構和開辦項目并舉，亞洲的新加坡、馬來西亞、中國、印度等國家和地區成為主要跨國教育輸入國[7]。近30年來，亞洲第三產業的國際化推動了區域競爭，一些亞洲國家，尤其是新加坡和馬來西亞，宣布教育在其國家處于中心地位，確定了以教育為中心的發展戰略。東盟為提高學生的流動性，聯通東南亞地區的高等教育機構，促進區域教育國際化發展，陸續建立了東盟學分轉移系統、東盟國際學生流動計劃（AIMS）和東盟大學網絡（AUN）[8]。菲律賓作為東盟成員國，也是項目的締約國之一。

2015年9月，聯合國正式通過2030年可持續發展議程，跨國教育被多國 （地區）作為提升當地教育競爭力和影響力的重要手段納入其國際教育發展戰略[9]。在此國際形勢下，為提升國家高等教育的全球競爭力，菲律賓也將跨國高等教育作為促進教育國際化發展的戰略之一，通過行政手段和法律手段積極建構其跨國高等教育管理體系。

二、《跨國高等教育法》主要內容

（一）《跨國高等教育法》中的跨國高等教育定義

聯合國教科文組織與歐洲委員會于2005年更新了《跨國教育實施準則》（Code of Good Practice in the Provision of Transnational Education），其中“跨國教育”（Transnational Education， TNE）被定義為：“學習者所在國與授予證書的機構所在國不是同一個國家的前提下開展的所有類型的高等教育研究項目、學習課程和教育服務（包括遠程教育）。這類項目可以屬于一個國家的教育體系，也可以獨立于任何國家的教育體系之外”[10]。跨國教育概念與實踐因各國（地區）的教育發展情況、政策和法規的不同，具有一些差異[11]。菲律賓政府著眼于項目運作形式，參考《跨國教育實施準則》，將跨國高等教育定義為“包括遠程教育和留學課程在內的所有類型的高等教育學習項目、課程和教育服務，跨國高等教育項目可以獨立于任何國家的教育系統運行，學習者所在的國家可以與項目提供機構的所在國不同”。[12]

（二）主要內容

為明確跨國高等教育管理細則，規范合作項目的立項及施行，給學習者提供獲取有價值的經驗、技能、知識和學位的機會，加強菲律賓與外國高等教育機構在教育、文化、社會、經濟和政策上的聯系，加快國家高等教育國際化發展和跨國高等教育領域的發展，促進菲律賓和國際社會的文化交流與和平共處，菲律賓政府制定了《跨國高等教育法》。該《跨國高等教育法》的主要內容包括以下四個方面：合作形式、治理機構、商業存在資質和質量評估準則。

1.跨國高等教育合作形式

此前，在菲律賓可開展或可通過菲律賓合作伙伴提供的跨國高等教育形式包括但不限于學術特許經營（Academic Franchising）、國際分校（International Branch Campus）、聯合學位（Joint Degree）和雙學位（Double Degree）四種。《跨國高等教育法》不僅對上述四種形式作出明確定義，而且增加了分校（Branch Campus），副學位（Articulation），在線、混合和遠程學習（Online， Blended， and Distance Learning），開放式遠程學習（Open Distance Learning），跨國高等教育離岸機構（TNHE Offshore Institution），雙聯項目（Twinning Arrangements）和認證（Validation）等合作形式（見表1）。

《跨國高等教育法》詳細匯總了上述幾種合作形式，同時發表聲明：希望與其他高等教育機構建立上述幾種形式以外的合作關系或項目的高等教育機構可以向菲律賓高等教育委員會提出合理建議，高等教育委員會可能會就此建議與相關政府機構以及高等教育機構協商，增加其認為合適的其他合作方式，以實現提供優質跨國高等教育項目的目標。前提是這些方式必須與菲律賓的發展計劃相一致，并且不得違反菲律賓憲法和其他政策法規。

2.跨國高等教育治理機構

菲律賓的高等教育從1994年開始由直屬于總統辦公室的高等教育委員會管理。為推動國家對跨國高等教育的精細化管理，更好地驅動并落實跨國高等教育合作項目，《跨國高等教育法》規定，在高等教育委員會下屬的國際事務人員（International Affairs Staff）的領導下設立跨國高等教育處（Transnational Higher Education Division），針對與菲律賓已建立或尚未建立合作關系的跨國高等教育機構及與其有關的所有事項采取行動。跨國高等教育處在履行職能時，應與同樣隸屬于高等教育委員會的跨國教育技術委員會和開放遠程學習技術小組進行協調。另外，高等教育委員會其他部門中與跨國高等教育有關的所有職能都將轉交給跨國高等教育處。

跨國高等教育處的功能主要包括制定與跨國高等教育項目運作相關的政策和準則;制定在對象國執行跨國高等教育項目的戰略和機制;接收、評估和處理菲律賓高等教育機構和國外高等教育機構的所有申請，視具體情況審核其開展跨國高等教育及輔助服務的形式的可行性;通過調研、訪問等監管活動，評估開展跨國高等教育項目的機構的績效，確認其是否遵守菲律賓政策法規;履行為實現《跨國高等教育法》的目的所必需的其他職責。

為加快實現發展跨國高等教育的政策與目標，菲律賓政府還授權所有相關單位，包括高等教育委員會、地方政府有關單位、移民局、勞工與就業部和專業監管委員會發揮職能，加快為經高等教育委員會授權的外國高等教育機構建立更為便利、快捷的申請、注冊和運作機制。此外，《跨國高等教育法》中明確規定，從該法生效之日起，上述政府單位要于6個月內向國會提交其建立的便捷機制的現狀及進展報告。

3.跨國高等教育商業存在資質

跨國教育由于它的跨國性質，很少受到本國教育政策和制度的約束[13]。《跨國高等教育法》針對在菲律賓開展商業活動的外國高等教育機構的資質與合作安排制定了最低標準與條件。

《跨國高等教育法》規定，只有具備提供高等教育所需的能力和資源，并且能夠向學生提供教育支持服務的外國高等教育機構才能被批準進入菲律賓市場。被其各自的政府或受政府認可的相關國際或國內認證機構認定為高質量高等教育提供者的高等教育機構，才能獲得在菲律賓1994年《高等教育法》（Republic Act No.7722）及《跨國高等教育法》允許的范圍內提供教育服務，以及授予學士、碩士和博士學位的權利。另外，在政府認可度、師資力量和課程方面應達到的標準必須與菲律賓高等教育機構相同或更高。

《跨國高等教育法》中提到的實體合作安排主要是指設立分校或者成立一家菲律賓公司來運營其分支機構。外國高等教育機構可以保留其名稱，通過本地合作伙伴在菲律賓設立分校，開展教育計劃，授予學分或學位。分校由當事方共同管理，當地合作伙伴負責確保所提供課程的質量，但是分校60%的所有權要歸菲律賓公民所有。如果要成立一家菲律賓公司來運營分支機構，必須先獲得美國證券交易委員會的批準，以美國證券交易委員會確定的數額發行債券，并將至少60%的股份留給菲律賓公民。

為保證菲律賓學生能夠獲得最充分的教學資源，《跨國高等教育法》明確規定外國學生的入學人數不得超過在校生總人數的1/3。此外，還規定在任何分支機構中，外國公民最多可占教職員工的80%，最多可占行政人員的40%。這樣既保證了教職工的國際化程度，又確保能夠擴大菲律賓公民就業機會。

外國高等教育機構如果試圖與菲律賓高等教育機構達成非實體合作安排（如雙聯項目或聯合學位），需要先得到高等教育委員會的認可與授權。同樣，只有經過高等教育委員會正式認可的菲律賓高等教育機構，才有權與外國高等教育機構開展合作項目。《跨國高等教育法》要求合作雙方就項目的計劃、期限、評估等方面起草對雙方均有法律約束力的協議備忘錄。在質量監管方面，跨國高等教育提供的合作安排和有關教育服務質量不低于當地課程的既定標準，或符合既定的國際標準。此外，《跨國高等教育法》還要求合作安排的關鍵細節透明、公開，至少可供政府和公眾審查。

4.跨國高等教育質量評估準則

菲律賓高等教育質量保障體系由菲律賓高等教育委員會、菲律賓認證機構聯盟、菲律賓質量保障機構國家網絡組織、認證機構和專業監管委員會組成[14]，形成了相對成熟的質量評估體系，擁有良好的監管框架，也是跨國高等教育發展的優勢之一。為保護和加強跨國高等教育機構的聲譽，菲律賓政府針對其跨國經營的特殊性，為其制定了相對寬松的評估程序。《跨國高等教育法》規定，包括學位授予機構和課程提供機構在內的跨國高等教育機構應制定、實施和審查機構內部的質量評估程序，并接受菲律賓高等教育委員會或其他受菲律賓社會認可的本地或國際評估機構審核，對教育質量負責。

依照《跨國高等教育法》，各評估機構應依照以下指標（見表2）審核跨國高等教育機構績效。除上述十點以外，還要考慮環境的可持續性、性別與種族敏感性、社會責任、住宿設施、保健設施和醫療服務、退休措施、創造工作機會的能力等指標。為促進國際一流高等院校進入菲律賓教育市場，《跨國高等教育法》特別規定，連續三年躋身全球排名前500的高等教育機構在通過高等教育委員會即將發布的質量保障程序后，可以被推定為符合國際標準，免受高等教育委員會或其他審核認證機構的審查。

三、總結評價

《跨國高等教育法》是菲律賓頒布的第一部規范跨國高等教育的法令，解決了菲律賓跨國高等教育缺少政策法規和明確的監管框架等問題，不僅是對菲律賓過去跨國高等教育實踐總結的重要改革，而且奠定了跨國高等教育在菲律賓的戰略地位及未來發展方向。總體上看，《跨國高等教育法》的制定和實施有利于促進跨國高等教育規范發展，改善菲律賓高等教育資源，擴大其高等教育包容力。《跨國高等教育法》具有以下特點。

第一，兼具嚴密性與靈活性。《跨國高等教育法》拓展了跨國高等教育機構的合作形式，成立了專門的治理機構，框定了有關商業存在的資質，制定了質量評估準則，既考慮到一般情況，也對特殊情況作了補充說明。例如，跨國高等教育機構如果想以《跨國高等教育法》中未提到的形式展開合作，可以向高等教育委員會提出建議，委員會將結合實際情況進行審批。嚴密性確保了法律的公正性與有效性，靈活性則給予機構更多變通空間，有利于跨國高等教育的創新發展。

第二，重視線上跨國高等教育形式。順應全球化與信息化發展，《跨國高等教育法》將在線學習、開放式學習和遠程學習等在線學習形式納入跨國高等教育正式合作項目的范圍，在后疫情時代顯得尤為及時且必要。

第三，聯通多單位搭建便捷管理體系。為了建立高效、便捷的跨國高等教育管理體系，《跨國高等教育法》除宣布成立跨國高等教育處以外，還規定包括高等教育委員會、移民局在內的多個中央或地方政府單位必須各盡其責，助力構建更便捷的申請、注冊和運作機制。

《跨國高等教育法》本身具有許多優勢，但其實施也面臨許多挑戰。首先，后疫情時代以及隨之而來的逆全球化浪潮可能會對一部分高等教育機構的國際化戰略產生影響，如減少對國際分校的建設投入，加大對遠程跨國高等教育合作項目的開發。這就要求菲律賓政府適時增補關于開展及監管遠程高等教育合作項目的細則，根據社會實際需求進一步完善該法。其次，菲律賓的跨國高等教育發展還存在缺乏達到《跨國高等教育法》標準的教職工、學生國際流動性不強、教育經費不足、缺少獲得跨國高等教育信息的公共平臺等問題。跨國高等教育合作的達成是雙向選擇的結果，菲律賓發展跨國高等教育的優勢、問題以及《跨國高等教育法》制定得較為嚴格的準入標準都是外國高等教育機構選擇、評估是否進駐菲律賓教育市場的重要因素。如何平衡《跨國高等教育法》規定的較高市場準入標準與可能疲軟的市場吸引力之間的矛盾是值得思考的問題。

參考文獻：

[1][12]Congress of the Philippines. REPUBLIC ACT No.11448： Transnational Higher Education Act[EB/OL].（2019-08-28）[2020-12-14]. https：//www.officialgazette.gov.ph/downloads/2019/08aug/20190828 -RA-11448-RRD.pdf.

[2]黃建如，柯莉群.菲律賓高等教育國際化的實踐與利弊[J].東南亞縱橫，2012（2）：71-75.

[3][4]British Council. Philippine government signs Transnational Higher Education Law[EB/OL].（2019-10-14）[2020-12-16]. https：//www.britishcouncil.org/about/press/philippine-government-signs-transnational-higher-education-law.

[5][6][8]British Council. Transnational education in the Philippines opportunities and challenges[EB/OL].（2016-12）[2020-12-23]. https：//www.britishcouncil.ph/sites/default/files/transnational_education_in_the_ philippines_opportunities_and_challenges.pdf.

[7]羅劍平.“跨國高等教育”發展歷程考察[D].長沙：中南大學，2009：48.

[9]陳慧榮.“后脫歐時代”英國跨國教育發展趨勢研究——基于《國際教育戰略：全球潛力，全球增長》的分析[J].比較教育研究，2020，42（5）：3-11.

[10]EU. UNESCO/Council of Europe. Code of Good Practice in the Provision of Transnational Education[EB/OL].（2002-04-08）[2008-04-16]. https：//www.coe.int/t/dg4/highereducation/recognition/Code%20of%20good%20practice_EN.asp.

[11]WILKINS S. The international branch campus as transnational strategy in higher education[J]. Higher education， 2012（5）：627-645.

[13]馬萬華.跨國教育：不僅是高等教育國際化的新趨勢[J].中國高等教育，2005，（21）：43-44.

[14]PIJANO C V.菲律賓高等教育質量保障體系及實踐[J].教育發展研究，2009，29（3）：51-53.

編輯 呂伊雯 ? 校對 娜迪拉·阿不拉江