我國(guó)土地流轉(zhuǎn)的制約因素及完善措施

張宇欣 張雨桐 李 佳 胡子君

（河北農(nóng)業(yè)大學(xué)人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院，河北 保定 071000）

1 我國(guó)農(nóng)村土地制度概述

1.1 土地制度概念

土地制度是指包括一切土地問(wèn)題的制度，是人們?cè)谝欢ㄉ鐣?huì)經(jīng)濟(jì)條件下，因土地的歸屬和利用問(wèn)題而產(chǎn)生的所有土地關(guān)系的總稱(chēng)［1］。土地流轉(zhuǎn)，是指村民通過(guò)轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、置換、股份合作將農(nóng)村土地權(quán)利轉(zhuǎn)移給其他農(nóng)戶(hù)和經(jīng)營(yíng)者［2］。我國(guó)土地制度包括土地所有制、土地使用制度、土地規(guī)劃制度、土地保護(hù)制度、土地征用制度、土地稅收制度和土地管理制度等［3］。

1.2 我國(guó)農(nóng)村土地制度發(fā)展歷程

1.2.1 土地改革時(shí)期。1950年，應(yīng)廣大農(nóng)民的要求，變地主階級(jí)土地所有制為農(nóng)民土地所有制。在此階段，我國(guó)農(nóng)民獲得了土地的使用權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)、所有權(quán)，并由此確立了單一產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。

1.2.2 農(nóng)業(yè)合作社時(shí)期。1953年，農(nóng)業(yè)合作化和人民公社化時(shí)期，我國(guó)開(kāi)始對(duì)農(nóng)業(yè)進(jìn)行社會(huì)主義改造。在農(nóng)業(yè)合作化時(shí)期，個(gè)人的土地使用權(quán)變?yōu)榧w共同使用，集體共同勞動(dòng)，但土地生產(chǎn)資料的所有權(quán)仍歸農(nóng)民私有。在人民公社時(shí)期，中共中央發(fā)布《關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社問(wèn)題的決議》，取消了自留地，土地所有權(quán)和生產(chǎn)資料歸集體所有，確立了農(nóng)村集體土地所有制的土地制度［4］。

1.2.3 家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制時(shí)期。1978年，我國(guó)對(duì)土地制度進(jìn)行改革，實(shí)行包產(chǎn)到戶(hù)、包產(chǎn)到組，將土地所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，農(nóng)戶(hù)以一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)實(shí)體承包經(jīng)營(yíng)集體的土地。自此，我國(guó)確立了土地的所有權(quán)歸國(guó)家和集體所有、農(nóng)民享有經(jīng)營(yíng)權(quán)和使用權(quán)的農(nóng)村土地家庭經(jīng)營(yíng)制。

1.2.4 “三權(quán)”分置時(shí)期。2003年《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》第九條規(guī)定，承包方承包土地后，享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，可以自己經(jīng)營(yíng)，也可以保留土地承包權(quán)，流轉(zhuǎn)其承包地的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，由他人經(jīng)營(yíng)。

總結(jié)歷史的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，結(jié)合我國(guó)農(nóng)民收入增長(zhǎng)緩慢、農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格下降的現(xiàn)狀，為更好地保護(hù)農(nóng)民利益，提高土地利用率，以土地流轉(zhuǎn)促進(jìn)農(nóng)村土地“三權(quán)”分置，推動(dòng)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)合理流轉(zhuǎn)成為鄉(xiāng)村治理的不二之選［5］。

2 我國(guó)土地流轉(zhuǎn)存在的問(wèn)題

2.1 土地流轉(zhuǎn)對(duì)象局限于村集體內(nèi)部，具有較強(qiáng)的身份限制

《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》第四十八條規(guī)定，進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)時(shí)優(yōu)先將土地流轉(zhuǎn)給本村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)成員。這導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)具有相對(duì)封閉性，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)無(wú)法在市場(chǎng)上自由流轉(zhuǎn)，外部人員因身份限制難以獲得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，因而加大了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)難度。

2.2 村委會(huì)的帶動(dòng)作用和聯(lián)絡(luò)作用沒(méi)有得到有效體現(xiàn)

村委會(huì)作為基層群眾性自治組織，在土地流轉(zhuǎn)中應(yīng)起到帶動(dòng)聯(lián)絡(luò)、指導(dǎo)流轉(zhuǎn)程序、協(xié)調(diào)流轉(zhuǎn)糾紛、規(guī)范流轉(zhuǎn)合同等作用，但村委會(huì)的工作存在一定的問(wèn)題。例如，村委會(huì)沒(méi)有發(fā)揮農(nóng)戶(hù)與企業(yè)組織之間的橋梁作用，沒(méi)有及時(shí)將信息反饋給農(nóng)戶(hù)；對(duì)于想要獲得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的企業(yè)組織和個(gè)人，村委會(huì)沒(méi)有積極籌劃聯(lián)絡(luò)做好相關(guān)土地流轉(zhuǎn)工作。

2.3 土地流轉(zhuǎn)網(wǎng)站沒(méi)有發(fā)揮其應(yīng)有的信息傳播作用

在大數(shù)據(jù)時(shí)代下，土地流轉(zhuǎn)網(wǎng)站應(yīng)為農(nóng)民和想要獲得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的企業(yè)組織或個(gè)人提供信息，承擔(dān)起媒介平臺(tái)的作用，并保障雙方轉(zhuǎn)讓與承包土地正常進(jìn)行，為農(nóng)民提供相應(yīng)的安全保障。但一些網(wǎng)站的傳播力和推廣力較小，農(nóng)民對(duì)其不甚了解且不能順暢使用，而有意向獲得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的人了解相關(guān)信息。另外，一些網(wǎng)站以自己的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)農(nóng)民的土地進(jìn)行明碼標(biāo)價(jià)，未能體現(xiàn)農(nóng)民的意愿。即使雙方達(dá)成協(xié)議，單方解除合同的現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生。

2.4 在土地流轉(zhuǎn)中未有效體現(xiàn)農(nóng)民的意見(jiàn)

在土地流轉(zhuǎn)中，土地定價(jià)、買(mǎi)賣(mài)等流轉(zhuǎn)要素未有效體現(xiàn)農(nóng)民意見(jiàn)。一些地方政府對(duì)農(nóng)民的土地進(jìn)行統(tǒng)一定價(jià)，而且進(jìn)行定價(jià)時(shí)未考慮農(nóng)民意見(jiàn)，因此，增加了農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)的顧慮，加大了土地流轉(zhuǎn)難度。

2.5 農(nóng)業(yè)保障制度存在欠缺

農(nóng)民對(duì)土地的依賴(lài)性較強(qiáng)，但目前我國(guó)農(nóng)業(yè)保障制度依舊不完善，未能覆蓋所有農(nóng)村地區(qū)，而且農(nóng)村地區(qū)社會(huì)保障水平低、區(qū)域差異大、體系不健全等問(wèn)題突出。這導(dǎo)致在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中農(nóng)民的利益受到侵害。例如，一些干部以行政手段干預(yù)土地流轉(zhuǎn)，使農(nóng)民獲得最低補(bǔ)償；土地承包者毀約棄耕，使農(nóng)民的收益存在風(fēng)險(xiǎn)［6］。因此，農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)持猶豫態(tài)度，甚至排斥土地流轉(zhuǎn)。

3 推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的措施

3.1 打破土地流轉(zhuǎn)的身份限制，合理引入民商主體

土地承包人一般為普通農(nóng)戶(hù)、農(nóng)村生產(chǎn)合作社和農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目或基地等，而且從占比來(lái)看，普通農(nóng)戶(hù)是主要承包人（見(jiàn)表1）。這表明土地流轉(zhuǎn)對(duì)象仍然存在局限性，未能打破土地流轉(zhuǎn)的身份性。在土地流轉(zhuǎn)中，農(nóng)村土地往往以集體性質(zhì)流轉(zhuǎn)給村集體和村內(nèi)部成員，這減緩了土地流轉(zhuǎn)速度。因此，應(yīng)適當(dāng)?shù)卮蚱仆恋亓鬓D(zhuǎn)身份限制，合理引入民商主體。合理引入民商主體，并不代表著弱化農(nóng)民的地位，相反要利用引入民商主體這一方式使農(nóng)民獲得更多利益。在合理引入民商主體方面，應(yīng)做到平衡農(nóng)民和民商主體之間的利益，維護(hù)農(nóng)民和民商主體之間的土地流轉(zhuǎn)關(guān)系，做到公平流轉(zhuǎn)。另外，引入民商主體時(shí)建議遵循如下要求：發(fā)包方將農(nóng)村土地發(fā)包給該集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人承包，應(yīng)向該集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行公示，如果成員沒(méi)有明確表示異議，則報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準(zhǔn)。

表1 100位流出土地者的土地流出情況

土地流轉(zhuǎn)對(duì)象的相對(duì)制約化也源于團(tuán)體內(nèi)部分配，這就需要從農(nóng)民群體的心理角度出發(fā)，對(duì)團(tuán)體內(nèi)部分配心態(tài)進(jìn)行調(diào)整。在實(shí)際調(diào)查中，村民往往傾向于與自己認(rèn)識(shí)的人進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)相對(duì)局限。而合理引入民商主體，利用土地交易的性質(zhì)能在法律允許的范圍內(nèi)擴(kuò)大土地流轉(zhuǎn)對(duì)象。學(xué)界一直有“將市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入土地流轉(zhuǎn)是否會(huì)引起農(nóng)民權(quán)益受損”這一爭(zhēng)議。本文認(rèn)為，農(nóng)民所擁有的只是土地的使用權(quán)，而集體所擁有的是土地的所有權(quán)，進(jìn)行實(shí)際流轉(zhuǎn)時(shí)表現(xiàn)為土地的使用權(quán)變現(xiàn)，如果農(nóng)民能獲得應(yīng)有的報(bào)酬，那么其權(quán)益并沒(méi)有受到任何損失。利用合同條款能對(duì)流轉(zhuǎn)后的土地使用方式進(jìn)行規(guī)范，這樣在一定程度上也能夠保障土地的所有權(quán)不受侵害。

3.2 發(fā)揮村委會(huì)的帶動(dòng)作用和聯(lián)絡(luò)作用，化解農(nóng)民心理問(wèn)題和意識(shí)問(wèn)題

戶(hù)主參與土地流轉(zhuǎn)的主要途徑見(jiàn)表2。村委會(huì)作為基層村民自治性組織，對(duì)本村村民的家庭情況和土地情況有著深入的了解，應(yīng)發(fā)揮村委會(huì)的帶動(dòng)作用和聯(lián)絡(luò)作用，化解農(nóng)民心理問(wèn)題和意識(shí)問(wèn)題，削弱農(nóng)民對(duì)于土地流轉(zhuǎn)的抵觸心理。村委會(huì)成員也應(yīng)端正自身對(duì)于土地流轉(zhuǎn)的態(tài)度，了解土地流轉(zhuǎn)相關(guān)的法律法規(guī)、政策信息，并對(duì)本村村民進(jìn)行信息滲透，幫助村民了解更多信息，從而消除他們對(duì)于土地流轉(zhuǎn)的抵觸心理。在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，村委會(huì)成員應(yīng)積極尋求實(shí)力雄厚的民商主體進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)協(xié)商，從而幫助想要流出土地的農(nóng)民盡快將自己手中的土地流轉(zhuǎn)出去。

表2 戶(hù)主參與土地流轉(zhuǎn)的主要途徑

3.3 建立健全土地流轉(zhuǎn)網(wǎng)站，利用現(xiàn)代化手段促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)信息傳播

通過(guò)對(duì)我國(guó)現(xiàn)有土地流轉(zhuǎn)網(wǎng)站的研究發(fā)現(xiàn)，我國(guó)現(xiàn)有的土地流轉(zhuǎn)網(wǎng)站均屬于商業(yè)性質(zhì)，以盈利為目的，并沒(méi)有政府性質(zhì)的土地流轉(zhuǎn)網(wǎng)站。與商業(yè)性質(zhì)的土地流轉(zhuǎn)網(wǎng)站相比，土地流轉(zhuǎn)網(wǎng)站性質(zhì)官方化發(fā)展能賦予土地流轉(zhuǎn)網(wǎng)站官方性，同時(shí)能提升用戶(hù)對(duì)于該網(wǎng)站的信任度，進(jìn)一步擴(kuò)大土地流轉(zhuǎn)網(wǎng)站的適用范圍。在土地流轉(zhuǎn)網(wǎng)站管理方面，其建立權(quán)和歸屬權(quán)應(yīng)屬于地方國(guó)土資源局；在信息登記方面，應(yīng)以村為單位進(jìn)行土地面積、土地性質(zhì)等土地相關(guān)信息的統(tǒng)一登記；在信息交流方面，應(yīng)由國(guó)土資源局建立信息終端并進(jìn)行信息匯總；在網(wǎng)站設(shè)置方面，則應(yīng)以友好網(wǎng)站的方式將其他網(wǎng)址放在網(wǎng)站下半頁(yè)，做到網(wǎng)站聯(lián)動(dòng)。地方國(guó)土資源局也應(yīng)設(shè)置專(zhuān)門(mén)的部門(mén)對(duì)土地流轉(zhuǎn)網(wǎng)站進(jìn)行維護(hù)，確保信息正確無(wú)誤。而土地流轉(zhuǎn)網(wǎng)站上所進(jìn)行的土地流轉(zhuǎn)交易屬于網(wǎng)絡(luò)交易，應(yīng)視為一般的網(wǎng)絡(luò)交易進(jìn)行規(guī)范，而不需要額外的法律法規(guī)約束。

3.4 重視農(nóng)民的意見(jiàn)反饋，不斷完善土地流轉(zhuǎn)程序

農(nóng)民作為土地流轉(zhuǎn)的參與者和受益人，對(duì)現(xiàn)有的土地流轉(zhuǎn)政策和土地流轉(zhuǎn)過(guò)程有著更為直觀(guān)的感受，他們也能發(fā)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中存在的問(wèn)題。因此，應(yīng)重視農(nóng)民的意見(jiàn)反饋，不斷完善土地流轉(zhuǎn)程序。村委會(huì)應(yīng)積極獲取農(nóng)民意見(jiàn)，并將這些意見(jiàn)以書(shū)面語(yǔ)言形式反饋給當(dāng)?shù)貒?guó)土資源管理局。當(dāng)?shù)貒?guó)土資源局應(yīng)根據(jù)農(nóng)民意見(jiàn)來(lái)不斷完善土地流轉(zhuǎn)法律法規(guī)和流轉(zhuǎn)程序，從而體現(xiàn)農(nóng)民權(quán)益。

3.5 完善農(nóng)業(yè)保障制度，解決農(nóng)民后顧之憂(yōu)

各地應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和民生水平進(jìn)一步完善農(nóng)業(yè)保障制度。而完善的農(nóng)村保障制度包括農(nóng)村醫(yī)療合作制度、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)等，對(duì)特別貧困的農(nóng)民家庭，村委會(huì)應(yīng)進(jìn)行上報(bào)，維護(hù)其權(quán)益，保障其正常生活。

4 結(jié)語(yǔ)

筆者相信從打破土地流轉(zhuǎn)身份限制，合理引入民商主體；發(fā)揮村委會(huì)的帶動(dòng)作用和聯(lián)絡(luò)作用，化解農(nóng)民心理問(wèn)題和意識(shí)問(wèn)題；建立健全土地流轉(zhuǎn)網(wǎng)站，利用現(xiàn)代化手段促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)信息傳播；重視農(nóng)民意見(jiàn)反饋，不斷完善土地流轉(zhuǎn)程序以及完善農(nóng)業(yè)保障制度，解決農(nóng)民后顧之憂(yōu)，能最大限度地促進(jìn)鄉(xiāng)村治理視角下土地流轉(zhuǎn)制約問(wèn)題迎刃而解，從而提升土地流轉(zhuǎn)的速度與質(zhì)量，讓土地資源作為重要的發(fā)展要素和生產(chǎn)資料對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出更為卓越的貢獻(xiàn)。