新形勢下縣級國土空間規(guī)劃實(shí)施保障機(jī)制探析

談超，秦雅靜，張林，劉敏

摘? ?要? 縣級國土空間規(guī)劃是縣域可持續(xù)發(fā)展的空間藍(lán)圖。建立規(guī)劃編制、審批、實(shí)施、監(jiān)督全過程的規(guī)劃實(shí)施保障機(jī)制，是保障縣域各類開發(fā)、保護(hù)建設(shè)活動穩(wěn)步實(shí)施的重要前提。本文基于機(jī)構(gòu)改革及國土空間規(guī)劃新形勢新要求，從縣級國土空間規(guī)劃編制審批機(jī)制，組織實(shí)施機(jī)制，監(jiān)測預(yù)警和監(jiān)管、評估機(jī)制3個方面探索構(gòu)建縣級國土空間規(guī)劃實(shí)施保障機(jī)制。

關(guān)鍵詞? ?規(guī)劃傳導(dǎo);用途管制;監(jiān)督與評估;實(shí)施保障

中圖分類號：TU984 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

Operation Guarantee Mechanism of County-level Land Space Planning under New Situation

Tan Chao， Qing Yajing， Zhang Lin， Liu Min

（The Land and Resources Planning Institute of Hunan，ChangSha Hunan 410007）

Abstract： County-level land space plan is the spatial blueprint of sustainable development for county. To establish an operation guarantee mechanism system about the whole planning process of compilation， approval， implementation and supervision is an important precondition to guarantee the steady implementation of various development， protection and construction activities in county areas. Based on the relevant requirements of institutional reform and the new situation and requirements of land space planning， this paper explores the construction of a guarantee mechanism for the implementation of county-level land space planning from three aspects： the compilation and approval mechanism， the organization and implementation mechanism， the monitoring and early warning， supervision and evaluation mechanism.

Keywords： planning conduction; use control; supervision and evaluation; implementation of the guarantee

國土空間規(guī)劃實(shí)施保障機(jī)制是國土空間規(guī)劃落地實(shí)施的有力機(jī)制保障。《中共中央? 國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》（中發(fā)〔2019〕18號）從強(qiáng)化規(guī)劃的權(quán)威、改進(jìn)規(guī)劃的審批、健全用途管制制度、規(guī)劃的監(jiān)督實(shí)施、推進(jìn)“放管服”改革等五個方面，對國土空間規(guī)劃實(shí)施保障作了要求。與之配套的相關(guān)部委、省、市文件在保障規(guī)劃權(quán)威、規(guī)劃審批、用途管制、規(guī)劃監(jiān)督實(shí)施、“放管服”改革、信息平臺建設(shè)、預(yù)警機(jī)制、近期安排等國土空間規(guī)劃實(shí)施保障諸多方面，提出了具體可操作的明確要求。

本文立足現(xiàn)有的法律法規(guī)框架體系和國家改革背景，充分運(yùn)用新技術(shù)新方法，通過研究規(guī)劃傳導(dǎo)、用途管控單元劃分、管制規(guī)則、規(guī)劃監(jiān)管體系等問題，著力構(gòu)建縣級國土空間規(guī)劃編制審查，組織實(shí)施，監(jiān)測預(yù)警和監(jiān)管、評估三大實(shí)施保障機(jī)制，推動縣級層面科學(xué)可操作的國土空間實(shí)施保障體系形成。

1? 縣級國土空間規(guī)劃實(shí)施保障機(jī)制新形勢新要求

1.1 機(jī)構(gòu)改革后職能轉(zhuǎn)變

2018年3月，第十三屆全國人民代表大會第一次會議審議通過了《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》。該方案提出組建自然資源部作為國務(wù)院組成部門。從規(guī)劃角度而言，除保留原國土資源部土地利用總體規(guī)劃職責(zé)外，將國家發(fā)展和改革委員會的組織編制主體功能區(qū)規(guī)劃職責(zé)、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理職責(zé)一并整合。2018年9月，中央機(jī)構(gòu)編制委員會公布了《自然資源部職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》，明確了自然資源部主要職責(zé)，職責(zé)包括：負(fù)責(zé)建立空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施;推進(jìn)主體功能區(qū)戰(zhàn)略和制度，組織編制并監(jiān)督實(shí)施國土空間規(guī)劃和相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃;開展國土空間開發(fā)適宜性評價，建立國土空間規(guī)劃實(shí)施監(jiān)測、評估和預(yù)警體系;組織劃定生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界等控制線，構(gòu)建節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間布局;建立健全國土空間用途管制制度，研究擬訂城鄉(xiāng)規(guī)劃政策并監(jiān)督實(shí)施;組織擬訂并實(shí)施土地、海洋等自然資源年度利用計劃;負(fù)責(zé)土地、海域、海島等國土空間用途轉(zhuǎn)用工作;負(fù)責(zé)土地征收征用管理。

1.2 國土空間規(guī)劃體系的構(gòu)建

《中共中央? ?國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》（中發(fā)〔2019〕18號）中構(gòu)建了“五級三類”的國土空間規(guī)劃體系總體框架（見圖1）。

1.3 信息技術(shù)發(fā)展對規(guī)劃實(shí)施保障提出新要求

信息技術(shù)的發(fā)展為國土空間規(guī)劃中海量數(shù)據(jù)處理、儲存和傳輸提供了可能。而物聯(lián)網(wǎng)、現(xiàn)代對地觀測技術(shù)、態(tài)勢感知技術(shù)的應(yīng)用，可幫助完整、及時、準(zhǔn)確獲取和監(jiān)測各類國土空間信息，為搭建先進(jìn)高效的國土空間基礎(chǔ)信息平臺提供了良好的技術(shù)環(huán)境。在自然資源基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上，充分應(yīng)用社會經(jīng)濟(jì)大數(shù)據(jù)，利用信息化、數(shù)字化等新技術(shù)可為規(guī)劃評估方法和手段帶來新的變革，也使得動態(tài)監(jiān)測分析國土空間要素流動、物質(zhì)空間規(guī)模和支撐要素服務(wù)水平成為可能。

2 縣級國土空間規(guī)劃編制審批機(jī)制

2.1 縣級國土空間規(guī)劃編制機(jī)制

2.1.1 構(gòu)建縣級國土空間規(guī)劃體系

基于行政等級與不同管控重點(diǎn)，構(gòu)建 “兩級三類”國土空間規(guī)劃體系（圖2）。“兩級”是指縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級兩級。“三類”是指總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃三類。總體規(guī)劃方面，編制縣級總體規(guī)劃和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃。詳細(xì)規(guī)劃方面，在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)劃定控規(guī)單元，編制控制性詳細(xì)規(guī)劃;在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外的鄉(xiāng)村地區(qū)劃定鄉(xiāng)村單元，編制村莊規(guī)劃。專項(xiàng)規(guī)劃方面，可按照資源保護(hù)利用、安全保護(hù)、要素配置等5個方面，結(jié)合各地實(shí)際提出各縣專項(xiàng)規(guī)劃編制推薦表。

2.1.2 探索縣級國土空間規(guī)劃實(shí)施傳導(dǎo)機(jī)制

（1）空間維度

縣級國土空間規(guī)劃傳導(dǎo)機(jī)制包括：與相鄰縣市國土空間總體規(guī)劃協(xié)調(diào);落實(shí)省、市、城市群、區(qū)域國土空間總體規(guī)劃要求;城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)詳細(xì)規(guī)劃傳導(dǎo);城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃傳導(dǎo);村莊規(guī)劃傳導(dǎo);專項(xiàng)規(guī)劃協(xié)調(diào)約束（見圖3）。分層、分級落實(shí)總體規(guī)劃的目標(biāo)和各項(xiàng)指標(biāo)。

（2）時間維度

通過近期實(shí)施計劃與年度實(shí)施計劃，將總體規(guī)劃在目標(biāo)、指標(biāo)和任務(wù)在時序上分解落實(shí)。同時有序銜接國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃，以及縣委、縣政府年度重點(diǎn)工作。

（3）政策維度

建立國土空間規(guī)劃傳導(dǎo)通知工作制度。對接法律法規(guī)、各部門有效規(guī)劃和部署要求，印發(fā)規(guī)劃傳導(dǎo)通知，實(shí)施精準(zhǔn)傳導(dǎo)，在縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃，特別是專項(xiàng)規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃（包括村莊規(guī)劃）編制中落實(shí)到位。

2.2 縣級國土空間規(guī)劃審查機(jī)制

2.2.1 縣級國土空間規(guī)劃審批程序

（1）縣級國土空間總體規(guī)劃審批程序（見圖4）

（2）縣級國土空間專項(xiàng)規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃審批程序（見圖5）

2.2.2 縣級國土空間規(guī)劃審批保障機(jī)制

（1）建立縣級國土空間規(guī)劃委員會制度。建立國土空間規(guī)劃委員會，為規(guī)劃協(xié)調(diào)和咨詢審查提供統(tǒng)籌與決策保障。縣規(guī)劃委員會下設(shè)辦公室，為縣規(guī)劃委員會日常辦事機(jī)構(gòu)。縣級國土空間規(guī)劃委員會成員部門包括與國土空間規(guī)劃編制、實(shí)施、監(jiān)督相關(guān)的各部門（表1）。

（2）建立部門聯(lián)席會議制度。依托縣級國土空間規(guī)劃委員會建立規(guī)劃實(shí)施部門聯(lián)席會議制度。制定包括相關(guān)部門規(guī)劃實(shí)施協(xié)作機(jī)制，包括：依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，研究國土空間規(guī)劃編制與實(shí)施中重大問題;提供規(guī)劃相關(guān)資料;參與國土空間規(guī)劃方案的編制和協(xié)調(diào);開展國土空間規(guī)劃工作的決策和審議。將相關(guān)具有空間職能及其他政策財政職能等相關(guān)部門納入部門聯(lián)席委員會成員單位。

（3）完善局業(yè)務(wù)例會制度。業(yè)務(wù)例會是縣自然資源局定期討論決定國土空間規(guī)劃工作重要事項(xiàng)的決策性會議，實(shí)行行政首長負(fù)責(zé)制。業(yè)務(wù)例會由局長或受局長委托的其他局領(lǐng)導(dǎo)主持，分管規(guī)劃業(yè)務(wù)工作的局領(lǐng)導(dǎo)和業(yè)務(wù)科室、分局主要負(fù)責(zé)人組成。

（4）建全專家咨詢制度。充分調(diào)動大專院校、企事業(yè)單位力量，成立縣級國土空間規(guī)劃專家咨詢委員會。根據(jù)縣規(guī)劃委員會工作需要，對縣規(guī)劃委員會審議議題或其他國土空間規(guī)劃事項(xiàng)進(jìn)行技術(shù)審查或論證，對建設(shè)項(xiàng)目提出咨詢意見。

（5）加強(qiáng)規(guī)劃宣傳與公眾參與。規(guī)劃編制前，深入了解規(guī)劃相關(guān)的地區(qū)、部門、行業(yè)、社會公眾意見和需求。規(guī)劃方案論證中，中間成果應(yīng)征求相關(guān)部門、專家和社會各方面意見。規(guī)劃成果報批前，通過實(shí)地和信息化手段廣泛征求社會各方意見。

（6）建設(shè)專業(yè)人才隊(duì)伍。加強(qiáng)規(guī)劃編制培訓(xùn)學(xué)習(xí)，積極組織縣鄉(xiāng)規(guī)劃人員參加國土空間規(guī)劃編制與相關(guān)理論知識、政策文件學(xué)習(xí)培訓(xùn)會。

3 縣級國土空間規(guī)劃組織實(shí)施機(jī)制

3.1 構(gòu)建縣級用途管制機(jī)制

3.1.1 建立健全國土空間管控單元

可結(jié)合各地實(shí)際，參考《國土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南》建立“主體功能區(qū)—一級功能分區(qū)—二級功能分區(qū)—三級功能分區(qū)—用地分類”的縣級五級分級用途管控單元體系。

3.1.2 國土空間分區(qū)分類用途管制方式探索

（1）分層管控

縣級國土空間用途管制分為縣域和中心城區(qū)兩個層面進(jìn)行分區(qū)管控。縣域?qū)用嬷饕月鋵?shí)省市生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)模的底線要求，以保護(hù)和開發(fā)利用總體空間格局作為指引，按照一級功能分區(qū)要求，將縣域綜合劃分為生態(tài)保護(hù)區(qū)、生態(tài)控制區(qū)、農(nóng)田保護(hù)區(qū)、城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)、鄉(xiāng)村發(fā)展區(qū)五類。中心城區(qū)依據(jù)實(shí)際情況落實(shí)、補(bǔ)充和細(xì)化基本分區(qū)，按照二級、三級功能分區(qū)要求進(jìn)行管控。

（2）指標(biāo)管制

按照縣域和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界分區(qū)要求，明確不同規(guī)劃分區(qū)用地規(guī)模與國土用地占比。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)集中建設(shè)區(qū)明確各類用地的規(guī)模指標(biāo)、強(qiáng)度指標(biāo)和可兼容比例。

（3）分區(qū)管控

以三線管控為重點(diǎn)，以不同類型管控單元為依據(jù)，落實(shí)不同主導(dǎo)用途分區(qū)的管制規(guī)則。結(jié)合各部門行業(yè)管理要求，制定各分區(qū)分類的準(zhǔn)入條件，形成準(zhǔn)入正負(fù)面清單。

對城鎮(zhèn)開發(fā)邊界與需要編制村莊規(guī)劃區(qū)域采用“詳細(xì)規(guī)劃+規(guī)劃許可”方式進(jìn)行管控;對生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田采用“用途準(zhǔn)入+指標(biāo)控制”方式進(jìn)行底線管控;對鄉(xiāng)村發(fā)展區(qū)采用“負(fù)面清單+指標(biāo)控制”增加規(guī)劃的彈性管控空間;對其他區(qū)域采用“約束指標(biāo)+分區(qū)準(zhǔn)入”方式進(jìn)行管控。

3.2 落實(shí)規(guī)劃實(shí)施“放管服”要求

（1）積極推行“多審合一”制度。按照自然資源部《關(guān)于以“多規(guī)合一”為基礎(chǔ)推進(jìn)規(guī)劃用地“多審合一、多證合一”改革的通知》要求推進(jìn)縣級用地預(yù)審意見與項(xiàng)目選址意見書合并落實(shí)為《建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審與選址意見書》。

（2）推動項(xiàng)目用地合規(guī)性監(jiān)測，深入推進(jìn)“多規(guī)合一”協(xié)同審批。自然資源部門利用規(guī)劃協(xié)同審批平臺或“一張圖”實(shí)施監(jiān)督系統(tǒng)，進(jìn)行項(xiàng)目立項(xiàng)前合規(guī)性檢測，引導(dǎo)解決空間規(guī)劃沖突的問題，為項(xiàng)目立項(xiàng)、用地審批和規(guī)劃實(shí)施監(jiān)管打下基礎(chǔ)。檢測符合國土空間規(guī)劃的項(xiàng)目，經(jīng)項(xiàng)目單位申請，各級自然資源主管部門按權(quán)限辦理項(xiàng)目用地預(yù)審與選址意見書。對檢測不符合國土空間規(guī)劃的項(xiàng)目，對符合規(guī)劃調(diào)整條件項(xiàng)目，自然資源部門按權(quán)限進(jìn)行規(guī)劃調(diào)整，對不符合規(guī)劃調(diào)整條件的項(xiàng)目，自然資源部門提出項(xiàng)目優(yōu)化選址意見。

3.3 構(gòu)建近期實(shí)施保障機(jī)制

3.3.1 明確近期實(shí)施內(nèi)容

與縣級國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展“十四五”規(guī)劃做好銜接，對規(guī)劃的近期實(shí)施作出統(tǒng)籌安排。確定縣域近期發(fā)展規(guī)模和建設(shè)重點(diǎn);落實(shí)上位規(guī)劃縣域建設(shè)用地規(guī)模，合理編制土地出讓年度計劃;依據(jù)縣域近期建設(shè)重點(diǎn)和開發(fā)規(guī)模劃定縣城近期重點(diǎn)建設(shè)區(qū)域;從基礎(chǔ)設(shè)施、國土綜合整治、公共服務(wù)設(shè)施、環(huán)保、民生、產(chǎn)業(yè)等方面列出重大項(xiàng)目清單（見表2）。

3.3.2 構(gòu)建近期實(shí)施保障機(jī)制

（1）明確履職責(zé)任。縣委縣政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府履行國土空間規(guī)劃實(shí)施主體責(zé)任，自然資源部門、林業(yè)、水利、農(nóng)業(yè)、交通等相關(guān)部門負(fù)責(zé)規(guī)劃的具體實(shí)施。

（2）縣級政府牽頭制定相關(guān)激勵、資金籌措、幫扶政策，保障民生工程及重點(diǎn)項(xiàng)目推進(jìn)。

（3）地方自然資源主管部門應(yīng)制定預(yù)留機(jī)動指標(biāo)制度、建設(shè)用地交易制度、高質(zhì)量發(fā)展獎勵制度、規(guī)劃師責(zé)任制和規(guī)劃編制單位終身負(fù)責(zé)制等相關(guān)制度。

4? 國土空間規(guī)劃監(jiān)測預(yù)警和監(jiān)管、評估機(jī)制

4.1 規(guī)劃監(jiān)測預(yù)警機(jī)制

（1）構(gòu)建全覆蓋的數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)。依托基礎(chǔ)信息平臺數(shù)據(jù)庫，構(gòu)建全覆蓋現(xiàn)狀數(shù)據(jù)、管理數(shù)據(jù)、規(guī)劃數(shù)據(jù)及社會經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)資源體系，為全要素國土空間規(guī)劃監(jiān)測評估提供強(qiáng)有力的數(shù)據(jù)支撐。

（2）構(gòu)建監(jiān)測評估預(yù)警指標(biāo)模型體系。明確各類監(jiān)測評估預(yù)警指標(biāo)分析規(guī)則，建立縱向傳遞、橫向傳導(dǎo)、類型多維的國土空間規(guī)劃指標(biāo)模型體系，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃監(jiān)測自動巡視搜索與預(yù)警，使得國土空間規(guī)劃監(jiān)測成為系統(tǒng)化、常態(tài)化、自動化的工作。

（3）進(jìn)行監(jiān)測評估預(yù)警。對國土空間規(guī)劃實(shí)施情況展開動態(tài)監(jiān)測、定期評估和及時預(yù)警，以信息化手段支撐并落實(shí)國土空間監(jiān)測評估預(yù)警工作，支撐責(zé)任部門監(jiān)督落實(shí)主體責(zé)任，輔助管理者決策。

（4）開展資源環(huán)境承載能力預(yù)警。整合集成并接入自然資源各部門資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警數(shù)據(jù)，提供對資源環(huán)境承載能力的綜合監(jiān)管、動態(tài)評估和決策支持功能，推動資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警規(guī)范化、常態(tài)化、制度化。

4.2 規(guī)劃實(shí)施監(jiān)管機(jī)制

（1）強(qiáng)化規(guī)劃剛性約束。依法批準(zhǔn)的國土空間規(guī)劃必須嚴(yán)格執(zhí)行，任何部門和個人不得隨意修改、違規(guī)變更。因國家重大戰(zhàn)略調(diào)整、重大項(xiàng)目建設(shè)或行政區(qū)劃調(diào)整等確需修改規(guī)劃的，須先經(jīng)規(guī)劃審批機(jī)關(guān)同意。

（2）構(gòu)建全時空規(guī)劃實(shí)施動態(tài)監(jiān)管體系。依托“一張圖”實(shí)施監(jiān)督系統(tǒng)，構(gòu)建規(guī)劃審批前、審批中、審批后全時空動態(tài)監(jiān)管機(jī)制（見圖6）。

（3）構(gòu)建規(guī)劃動態(tài)糾偏調(diào)整機(jī)制。依托國土空間規(guī)劃“一張圖”，結(jié)合動態(tài)監(jiān)管機(jī)制，凡有違規(guī)圖斑，一經(jīng)核實(shí)違規(guī)屬實(shí)，即刻實(shí)施監(jiān)管糾正。

4.3? 規(guī)劃評估機(jī)制

（1）明確評估體系。為實(shí)現(xiàn)縣域資源環(huán)境承載狀態(tài)和潛力、資源環(huán)境短板和優(yōu)勢的全生命周期管理，進(jìn)行資源環(huán)境承載能力評價、國土空間開發(fā)適宜性評價、國土空間規(guī)劃實(shí)施評估、國土空間規(guī)劃風(fēng)險識別評估以及國土空間規(guī)劃城市體檢評估。

（2）推行規(guī)劃編制前評價、評估制度。在縣級國土空間總體規(guī)劃編制、修編前，必須同步進(jìn)行規(guī)劃資源環(huán)境承載能力評價、國土空間開發(fā)適宜性評價、國土空間規(guī)劃實(shí)施評估、國土空間規(guī)劃風(fēng)險識別評估。同時，基于國土空間基礎(chǔ)信息平臺，利用指標(biāo)模型進(jìn)行分析和評價，以專題圖和統(tǒng)計圖表相結(jié)合的形式展示“雙評價”“雙評估”成果。

（3）建立定期體檢評估制度。縣級自然資源部門實(shí)行“一年一體檢，五年一評估”的定期評估制度。同時，通過“一張圖”實(shí)施監(jiān)督系統(tǒng)對評估結(jié)果進(jìn)行逐級報送。

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