新型基礎測繪體系建設實踐與思考

田喜軍，田婉怡，羅瀟

摘? 要? 隨著測繪地理信息技術體系升級換代和測繪管理格局的重大變化，建立適應新時代要求的新型基礎測繪體系，推動基礎測繪服務能力和水平大幅躍升，做好新時期測繪“兩服務、兩支撐”工作，成為測繪工作者努力的動力和方向。本文分析了湖南省基礎測繪發展現狀、存在的問題，就構建新型基礎測繪體系建設進行了若干思考。

關鍵詞 新型基礎測繪;保密;聯動更新;社會化應用

中圖分類號：P205 文獻標識碼：A

Practice and Thinking on the Construction of New Basic Surveying and Mapping System

Tian Xijun1，Tian Wanyi1，Luo Xiao2

（1. The First Surveying and Mapping Institute of Hunan Province， Changsha Hunan 410015; 2. Hengyang City Construction Investment Co.， Ltd.， Hengyang Hunan 421001）

Abstract：? The surveying and mapping geographic information technology system has been upgraded. Significant changes have taken place in the surveying and mapping management landscape. The driving force and direction of surveying and mapping workers is to establish a new basic surveying and mapping system that meets the requirements of the new era， and to promote a substantial leap in basic surveying and mapping service capabilities and levels. Do a good job in supporting natural resource management， serving the construction of ecological civilization， supporting the needs of various industries， and serving economic and social development. This paper analyzes the development status and existing problems of basic surveying and mapping in Hunan Province， and some thoughts on the construction of a new basic surveying and mapping system.

Keywords： new basic surveying and mapping; keep secret; linkage update; social application.

基礎測繪是集自然壟斷性、權威性、基礎性、公益性為一體的，服務國家經濟建設、國防建設、社會發展和生態保護的前期性、基礎性、公益性事業[1]。2015年6月，國務院批復同意的《全國基礎測繪中長期規劃綱要（2015—2030年）》（以下簡稱《規劃綱要》）中提出，到2030年全面建成新型基礎測繪體系[2]。2016年8月，國家發展改革委與國家測繪地信局聯合印發的《測繪地理信息事業“十三五”規劃》提出“打造由新型基礎測繪、地理國情監測、應急測繪、航空航天遙感測繪、全球地理信息資源開發等‘五大業務構成的公益性保障服務體系”[3]。2019年9月，自然資源部辦公廳《關于印發〈新型基礎測繪體系數據庫建設試點技術指南〉的函》提出“建成‘一庫多能、按需組裝的國家地理實體基礎時空數據庫”[4]?！靶滦突A測繪”將成為測繪地理信息工作的新引擎。如何構建新型基礎測繪體系，打造符合國情、省情的基礎測繪，筆者針對湖南省基礎測繪發展現狀、存在的問題，提出新型基礎測繪體系建設若干思考。

1 湖南省基礎測繪發展現狀

1.1 生產技術體系已基本成熟

湖南省通過三個五年規劃的任務實施，基本建成了以湖南省衛星定位連續運行基準站系統、湖南省基礎地理信息數據庫、省級地理信息公共服務平臺為主體的“一網一庫一平臺”的現代基礎測繪體系?！笆濉备菍⒊晒F勢性提高到2018年6月至2019年12月。通過四個五年規劃，逐步形成以衛星導航技術、空天地遙感技術、地理信息技術、現代通信技術為一體的空間信息實時獲取處理技術體系，生產作業效率大幅提升。

1.2 基礎測繪成果基本實現全省覆蓋

通過以1∶1萬基礎測繪數據更新、湖南省1∶2000不動產統一登記基礎數據建設、數字城市地理信息基礎工程等重大項目的實施，實現l∶1 萬比例尺基礎地理信息4D產品即數字線劃圖（DLG）、數字正射影像圖（DOM）、數字高程模型（DEM）、數字柵格地圖（DRG）全省覆蓋，1∶2000數字線劃圖（DLG）、1∶2000數字正射影像圖（DOM）全省覆蓋，1∶1000、1∶500地理信息數據城市建成區和規劃區基本覆蓋;部分城市核心區制作了三維景觀數據和街景數據，建成并更新了地名地址初始數據庫[5]和覆蓋全省域的地名地址數據庫和興趣點（POI）。

1.3 基礎測繪成果更新制度已經形成

基礎測繪成果更新制度已成為國家法律。2017年7月1日起施行的新《中華人民共和國測繪法》（以下簡稱《測繪法》）指出“基礎測繪成果應當定期更新，經濟建設、國防建設、社會發展和生態保護急需的基礎測繪成果應當及時更新?！薄痘A測繪條例》指出“1∶100萬至1：5000國家基本比例尺地圖、影像圖和數字化產品至少5年更新一次?！?湖南省自然資源廳2015年組織開展《湖南省基礎地理信息數據更新模式研究》，探索基于縣域格網化的年度地形數據庫更新模式，按地理要素與經濟建設和人民生活的關系密切程度，要素的使用頻率和變化頻率、用戶的現勢性等多種因素，將地理要素劃分為重點要素和一般要素，采用全面更新和快速更新兩種模式進行基礎測繪成果更新[6]。目前基本實現1551工程，即一個五年計劃內實現1∶1萬DLG全要素更新1次，重點要素更新5次;1∶5000、1∶1萬DOM更新5次;DEM、DRG隨DLG協同更新，形成全省基礎地理信息數據“一張圖”。

2 現行基礎測繪建設與成果應用存在的問題

測繪成果應用已經貫穿于國防安全、自然資源、環保、水利、住建、交通運輸、現代農業等各個領域，成為經濟和社會發展必不可少的信息資源支撐。現行基礎測繪建設與成果應用主要存在以下四個方面的問題。

2.1 保密性導制基礎測繪成果社會化應用受限

測繪成果是關乎國家主權、安全和利益的戰略性信息資源。由于地理信息的基礎性和特殊性，世界各國均將敏感型地理信息作為國家安全信息加以保護和發展[7]。新修訂的《測繪法》中關于維護國家安全和信息保密中19次出現“安全”二字，可見國家對測繪成果保密的重視程度?；A測繪的自然壟斷性和權威性，較其他測繪成果而言其保密性更高。目前我國基礎測繪成果主要應用于政府部門、國家、省級重大項目建設及應急管理，申請基礎測繪成果的使用需要各級測繪地理信息部門進行嚴格行政審批，這勢必影響基礎測繪成果的社會化應用范圍，從而限制測繪成果的社會化應用。

2.2 成果內容不豐富限制測繪成果應用

目前，我國基礎測繪成果仍以“4D”產品形式為主，產品類型單一，專業要素及屬性內容不豐富?！?D”產品是美國地質調查局（USGS）在20世紀80至90年代推出的產品形式，而國際上普遍按照國家空間基礎設施（NSDI）中的框架數據（Framework）標準進行建設[8]（如表1所示）。框架數據不僅僅是地形數據，更包括測繪基準、地理要素覆蓋、岸線海島、土地類別、重要設施、空間規劃等信息。因此，“4D”產品已難以滿足基于大數據的信息分析和決策支持等更高層次的應用需求。

2.3 服務模式導制測繪成果社會化應用不夠

近年來，各級測繪地理信息部門轉變服務觀念，設立服務大廳，簡化審批流程，提高了測繪地理信息保障能力和服務水平。但這與信息化的社會要求仍存在差距，政府、企業和個人不能通過互聯網在符合保密政策的前提下定制個性化服務，致使基礎測繪成果社會化應用不夠。

2.4 體制機制導致重復測繪

“聯動更新”機制在《規劃綱要》和《測繪地理信息事業“十三五”規劃》中均已提出，但在現有體制及產品模式下，仍然存在不少壁壘，導致重復測繪。一是《測繪法》規定“屬于基礎測繪項目的，應當匯交測繪成果副本”。因此，對于其他使用財政資金的非基礎測繪項目測繪成果，難于實現測繪成果匯交。二是由于各專業部門信息不暢、地理框架要素需求不同及編碼不同，不能建立信息交換共享機制。三是按尺度分級的生產方式和管理模式，導致同一地理實體按不同尺度精度多次采集。

3 新型基礎測繪建設體系思考

測繪的形成和發展在很大程度上依賴測繪方法和測繪儀器的創造和變革[9]。在測繪技術及測繪裝備不斷創新的今天，打造符合《規劃綱要》的新型基礎測繪體系，需要在確保國家安全的前提下，在技術手段、成果內容、產品模式、服務方式、保障機制等方面探索和創新，為經濟社會發展、國防建設和生態文明建設提供多層次、全方位的基礎測繪服務。

3.1 把握基本性質，確保國家安全

基礎測繪成果事關國家主權、安全和戰略利益，通過法定的保密政策、保密等級，是有效保護國家秘密、維護國家安全、主權和利益的必要手段。我國現有劃分測繪成果保密范圍仍沿用模擬測圖時代基于比例尺的大小及位置、高程精度劃分保密等級，涉密和非涉密要素在一個圖層，這種“一刀切”式的密級劃分標準既增加了保密的成本和難度，又不利于測繪成果的廣泛使用。因此，建議在保障國家安全利益的前提下，采用“要素級定密方法”、涉密版與公開版分開以及采用保密技術處理等方法，盤活基礎測繪成果資源，促進基礎測繪成果廣泛應用。

3.2 創新技術手段，打造“一站式”基礎測繪模式

打造“一站式”基礎測繪模式詳細技術路線如圖1所示。隨著資源系列和高分系列衛星的發射和使用，我國實現了世界上只有少數航天強國具備實時化的1∶10000衛星測繪能力。以衛星遙感技術為依托，實時獲取衛星遙感影像，對比發現變化圖斑;結合無人機測繪系統、三維激光掃描系統、側掃聲吶和無人自主航行器（AUV）的一體化合成孔徑聲吶系統及虛擬現實技術等，基于現代通信技術和云計算處理體系，一是按照地理實體最小粒度和統一規則編碼，實現測繪地理信息獲取實時化、生產自動化，實現“一個地理實體只采集一次”，打造“一站式”基礎測繪模式，實現 “多測合一”，避免重復測繪。二是建設更加直觀、可量、可算、信息豐富的實景三維，打造智慧城市和智慧地球。

3.3 創新服務方式，推動社會化應用

信息化條件下，技術的進步使得基礎地理信息庫可以按照空間基礎設施中的框架數據標準進行分要素、分圖層建設，這使得基礎測繪“按需服務”成為可能。研發基于數據庫的大、中比例尺自動符號化和智能化制圖系統，按客戶需求，快速生成客戶滿意的地理信息產品，避免生產的地圖產品與需求相脫節。

3.4 完善保障機制，建立國家、省、市縣三級聯動更新地理實體框架數據庫

保障機制是各項事業成功的重要保障。當前，隨著新型基礎測繪技術手段、成果內容、產品模式、服務方式等的轉變，需要各級政府及測繪地理信息主管部門完善政策法規。一是分析研判國際、國內形勢及測繪地理信息成果應用需求，制定與時俱進保密政策。二是出臺政策，建立“聯動更新”機制，建設國家、省、市縣三級聯動更新的新型地理實體框架數據庫（如圖2所示）。三是建立公共財政長效穩定投入機制，特別是縣級財政長效穩定投入機制，確?；A測繪事業的持續穩定發展。四是研究基于網絡環境下基礎測繪成果應用的新特點、新問題，在確保國家安全的前提下促進基礎測繪成果的社會化應用。

4 結束語

新型基礎測繪體系建設不是一蹴而就的，需要廣大測繪地理信息工作者根據技術的進步和時代的發展不斷探索完善，這不僅需要探索技術業務方面的創新，更需要深化基礎測繪體制機制改革。只要廣大測繪地理信息工作者牢牢把握“兩統一”職責，緊緊圍繞國家和地方重大戰略需求，堅持用戶至上，積極開拓創新，新型基礎測繪將為我國經濟高質量發展發揮重要支撐作用。

參考文獻/References

[1] 喬朝飛.新型基礎測繪芻議[J].地理信息世界，2017，24（5）：8-12，41.

[2] 王春峰.對《全國基礎測繪中長期規劃綱要（2015-2030年）》的解讀[M]//《全國基礎測繪中長期規劃綱要（2015-2030年）》輔導讀本.北京：測繪出版社，2015： 15-20.

[3] 測繪地理信息事業“十三五”規劃（發改地區〔2016〕1907號） [G].北京：國家發展改革委，國家測繪地理信息局.2016.

[4] 新型基礎測繪體系數據庫建設試點技術指南[G].北京：中華人民共和國自然資源部.2019.

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