“十四五”規(guī)劃下新型農(nóng)村養(yǎng)老體系構(gòu)建

朱曉波 黎周勇

一、基本情況

郴州市是農(nóng)業(yè)大市，也是勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移大市。根據(jù)市統(tǒng)計(jì)局第七次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)公布，截至2020年11月1日零時(shí)，全市總?cè)丝跀?shù)466.7萬(wàn)人，農(nóng)村人口總數(shù)366.6萬(wàn)人，占總?cè)丝诘?8.55%;其中，60歲及以上老年人口達(dá)82.78萬(wàn)人，占總?cè)丝诘?7.74%;65歲以上老年人口約57.52萬(wàn)人，占總?cè)丝诘?2.32%;80歲以上老年人口約17.73萬(wàn)人，90歲以上老年人口約2.2萬(wàn)人，百歲老人212人;完全失能老人1.95萬(wàn)人，部分失能老人3.3萬(wàn)人;現(xiàn)有留守老人1.4萬(wàn)人，困難老人5.08萬(wàn)人，殘疾老人5.18萬(wàn)人，空巢老人1.24萬(wàn)人，特困老人2.05萬(wàn)人。

據(jù)預(yù)測(cè)，到2030年，郴州市老齡人口將達(dá)105.3萬(wàn)，約占全市總?cè)丝诘?8.9%;到2050年，我市老年人口將達(dá)168.64萬(wàn)，約占總?cè)丝诘?4.7%。人口老齡化日趨嚴(yán)峻且呈現(xiàn)出高齡化、空巢化、失能率高等特點(diǎn)。

（一）郴州市農(nóng)村老年人贍養(yǎng)方式。通過(guò)調(diào)查，我們發(fā)現(xiàn)，全市農(nóng)村老年人養(yǎng)老方式主要有兩種：

1.機(jī)構(gòu)養(yǎng)老方式。如永興縣委、縣政府高度重視特困人員集中供養(yǎng)工作，通過(guò)敬老院整合，現(xiàn)有18所敬老院（含縣中心敬老院），養(yǎng)老床位956張，其中護(hù)理型床位156張，集中特困供養(yǎng)人員461人。汝城縣2019年農(nóng)村特困人員集中供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)為575元/月，即6900元/年，分散供養(yǎng)423元/月;2020年取消集中與分散供養(yǎng)區(qū)別，均為575元/月。失能老人護(hù)理經(jīng)費(fèi)每人10000元/年。同時(shí)整合各類社保資金，加大政府扶持社會(huì)力量舉辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)力度，2018-2020年共發(fā)放養(yǎng)老特殊崗位補(bǔ)貼、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)責(zé)任補(bǔ)貼、機(jī)構(gòu)用工社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼等補(bǔ)貼資金250.15萬(wàn)元。

2.居家養(yǎng)老方式。目前，郴州市農(nóng)村分散養(yǎng)老方式主要是家庭養(yǎng)老，家庭養(yǎng)老方式。隨著國(guó)家計(jì)劃生育政策的持續(xù)實(shí)施和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力80%以上外出務(wù)工、經(jīng)商，留守在家的大多是老人、婦女和兒童，農(nóng)村留守老人日趨增多，以子女團(tuán)聚贍養(yǎng)為主體的家庭養(yǎng)老模式的照護(hù)功能逐步弱化。

3.社區(qū)養(yǎng)老方式。建設(shè)農(nóng)村幸福院，2013年-2016年，按照省民政廳要求，全市建成了527個(gè)農(nóng)村幸福院，養(yǎng)老床位19955張，設(shè)置了桌椅和棋牌等娛樂設(shè)施，供農(nóng)村老年人休閑娛樂。三是發(fā)展友鄰互助養(yǎng)老，如汝城縣土橋鎮(zhèn)龍?zhí)稑虼褰⒒ブB(yǎng)老中心，為老年人提供娛樂、理療等設(shè)施，并不定期開展友鄰志愿者服務(wù)，給老人帶來(lái)愉悅的體驗(yàn)，受到村民好評(píng)。

二、郴州市農(nóng)村老年人贍養(yǎng)老工作主要做法及經(jīng)驗(yàn)

（一）制定落實(shí)關(guān)愛政策，保障農(nóng)村老年人老有所養(yǎng)。我市出臺(tái)了郴政辦發(fā)〔2016〕49號(hào)文《關(guān)于印發(fā)郴州市特困人員求助供養(yǎng)暫行辦法的通知》、郴政辦函〔2017〕98號(hào)文《關(guān)于開展農(nóng)村留守兒童、留守老人關(guān)愛保護(hù)示范村建設(shè)工作的通知》，郴民發(fā)〔2017〕7號(hào)《關(guān)于全面開展特困人員照料護(hù)理工作的通知》，郴民發(fā)〔2018〕26號(hào)《關(guān)于建立農(nóng)村留守老人關(guān)愛服務(wù)聯(lián)度會(huì)議制度的通知》，郴政辦發(fā)〔2016〕17號(hào)《 關(guān)于全面建立困難殘疾人生活補(bǔ)貼和重度殘疾人護(hù)理補(bǔ)貼制度的通知》，郴民發(fā)〔2020〕16號(hào)《關(guān)于進(jìn)一步提高全市敬老院日常運(yùn)行經(jīng)費(fèi)及80歲以上無(wú)固定收入老年人生活補(bǔ)貼的通知》，為農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)業(yè)提供了重要政策和制度保障。

（二）落實(shí)購(gòu)買服務(wù)制度，落實(shí)留守老人關(guān)愛服務(wù)，保障“三無(wú)、低保、空巢”老人生活無(wú)憂。根據(jù)《郴州市人民政府關(guān)于大力發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的意見》（郴政辦發(fā)〔2009〕26號(hào)）文件，建立居家養(yǎng)老政府購(gòu)買服務(wù)制度，設(shè)立居家養(yǎng)老服務(wù)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)。

（三）大力推進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)，不斷完善養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施。推進(jìn)敬老院提質(zhì)升級(jí)三年行動(dòng)。市民政局聯(lián)合發(fā)改、財(cái)政和人社部門制定了《郴州市特困人員供養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)提質(zhì)升級(jí)三年行動(dòng)方案（2020-2022年）》（郴民發(fā)〔2020〕12號(hào)），全市啟動(dòng)了全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院提質(zhì)改造三年行動(dòng)計(jì)劃，共投入資金2.2億元，對(duì)103所敬老院進(jìn)行了提質(zhì)改造。

（四）切實(shí)提高老年人福利，提升老年人幸福感。2021年市政府第47次常務(wù)會(huì)議研究，決定適當(dāng)提高我市無(wú)固定收入老年人生活補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，切實(shí)保障老年人福利，目前全市共發(fā)放高齡補(bǔ)貼資金5874萬(wàn)元。

（五）照顧特殊群體，對(duì)特困供養(yǎng)老人應(yīng)養(yǎng)盡養(yǎng)。2020年，全市特困供養(yǎng)機(jī)構(gòu)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)由1500元·人/年提高到2000元·人/年，城鄉(xiāng)特困人員救助供養(yǎng)基本生活標(biāo)準(zhǔn)分別達(dá)到715元/月、550元/月，全市目前共有城鄉(xiāng)特困供養(yǎng)對(duì)象分別為755人、19998人，切實(shí)承擔(dān)了公辦機(jī)構(gòu)的“兜底責(zé)任”。

三、農(nóng)村老人現(xiàn)狀及贍養(yǎng)中存在的問題

（一）養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理服務(wù)能力薄弱，服務(wù)質(zhì)量有待提高

我市現(xiàn)有社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員待遇不高，總體素質(zhì)不強(qiáng)，以汝城縣為例，從事居家養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的人員普遍缺乏系統(tǒng)化、標(biāo)準(zhǔn)化培訓(xùn)，專業(yè)化程度低，工資報(bào)酬低，專業(yè)人才缺乏，管理服務(wù)能力薄弱，現(xiàn)有社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍總體素質(zhì)不高，能力不強(qiáng)，只能對(duì)老年人進(jìn)行最基本的生活照料，難以提供康復(fù)護(hù)理、醫(yī)療保健、精神慰藉等專業(yè)化的養(yǎng)老服務(wù)，行業(yè)吸引力不足，高素質(zhì)的管理人才和專業(yè)化的護(hù)理人才幾乎為零。導(dǎo)致事實(shí)上開展的社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目面窄且少，僅停留在咨詢層面，上門醫(yī)療、康復(fù)、助餐等服務(wù)跟不上配建要求;政府對(duì)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)支持力度還不夠，對(duì)非營(yíng)利性社會(huì)組織培育不到位、資源利用不徹底等種種問題，成為了養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展的痛點(diǎn)。

（二）居家養(yǎng)老困難重重。

1、農(nóng)民收入有限，家庭供給能力不足。養(yǎng)老服務(wù)離不開資金的保障，外出務(wù)工農(nóng)民面臨著城市租房購(gòu)房、子女教育、醫(yī)療等各種開銷，生活壓力巨大;在家務(wù)農(nóng)的農(nóng)民收入更加有限，特別是既要兼顧生活無(wú)法自理的老人又要從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民，其生活狀況大多數(shù)都是較為艱難的，物質(zhì)的供給和情感慰藉難免出現(xiàn)弱化和缺失。

政策支持不夠，農(nóng)村養(yǎng)老資金短缺。目前，政府為農(nóng)村特困供養(yǎng)對(duì)象、65歲以上基本養(yǎng)老對(duì)象、高齡老人和百歲老人等特定群體提供財(cái)政支持，承擔(dān)最低限度的養(yǎng)老服務(wù)責(zé)任，另由于缺少政府相關(guān)政策的支持，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展較為緩慢。

3、市場(chǎng)機(jī)制失靈，養(yǎng)老服務(wù)供給不足。經(jīng)調(diào)查得知，汝城、永興兩縣被調(diào)查的農(nóng)村老人，居住在養(yǎng)老院的人數(shù)為零。究其原因主要有以下兩點(diǎn)：一是由于農(nóng)村養(yǎng)老仍受傳統(tǒng)養(yǎng)老觀念影響，大部分子女不愿將老年人送入養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，但農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)前期投入成本較大，使得民間資本進(jìn)入農(nóng)村養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的內(nèi)生動(dòng)力不足，最終導(dǎo)致農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的供給不足;二是由于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)較高的服務(wù)收費(fèi)（每人每月500元）也超出了大部分農(nóng)村老年人（農(nóng)村養(yǎng)老金每人每月115元）的承受能力，因而導(dǎo)致農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的市場(chǎng)需求不足。三是由于農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)中心無(wú)專職服務(wù)人員，大部分由村干部監(jiān)管或由退休村干部代管，居家養(yǎng)老服務(wù)中心未發(fā)揮應(yīng)有的作用。

四、“十四五”規(guī)劃下新型農(nóng)村養(yǎng)老體系構(gòu)建

國(guó)家《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022）》指出：“適應(yīng)農(nóng)村人口老齡化加劇形勢(shì)，加快建立以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充的多層次農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為中心，建立具有綜合服務(wù)功能、醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，與農(nóng)村基本公共服務(wù)、農(nóng)村特困供養(yǎng)服務(wù)、農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)相互配合，形成農(nóng)村基本養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。提高鄉(xiāng)村衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)為老年人提供醫(yī)療保健服務(wù)的能力。支持主要面向失能、半失能老年人的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)，推進(jìn)農(nóng)村幸福院等互助型養(yǎng)老服務(wù)-發(fā)展，建立健全農(nóng)村留守老年人關(guān)愛服務(wù)體系。開發(fā)農(nóng)村康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。鼓勵(lì)村集體建設(shè)用地優(yōu)先用于發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)”。《郴州市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)》提出“積極應(yīng)對(duì)人口老齡化，推動(dòng)養(yǎng)老事業(yè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展，健全基本養(yǎng)老服務(wù)體系，構(gòu)建居家社區(qū)機(jī)構(gòu)相協(xié)調(diào)、醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)體系。努力開發(fā)老年人力資源，發(fā)展銀發(fā)經(jīng)濟(jì)”。

國(guó)家發(fā)改委印發(fā)《“十四五”積極應(yīng)對(duì)人口老齡化工程和托育建設(shè)實(shí)施方案》（下稱《方案》），要求提升養(yǎng)老、托育服務(wù)水平，逐步構(gòu)建居家社區(qū)機(jī)構(gòu)相協(xié)調(diào)、醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)體系，不斷發(fā)展和完善普惠托育服務(wù)體系。

根據(jù)以上指導(dǎo)精神，結(jié)合我市現(xiàn)狀，我們建議從以下六方面構(gòu)建新型農(nóng)村養(yǎng)老體系。

（一）培養(yǎng)農(nóng)村老人法律意識(shí)，從法律層面，保障老人受贍養(yǎng)的權(quán)利。

目前，贍養(yǎng)糾紛案件集中于城市家庭，農(nóng)村老人受到傳統(tǒng)打官司影響不好的原因，往往會(huì)選擇通過(guò)家庭會(huì)議來(lái)解決，從而忽視了法律對(duì)贍養(yǎng)的保障。為了解決這一困境，其一，要組織從事司法工作的人員，定期到農(nóng)村開展普法教育，講解工作中的贍養(yǎng)糾紛案件使農(nóng)村老人對(duì)法有新的認(rèn)識(shí)，也能從案例當(dāng)中學(xué)習(xí)到在以后的贍養(yǎng)糾紛可以使用法律武器保障權(quán)力。其二，要使用激勵(lì)性質(zhì)的法律，鼓勵(lì)贍養(yǎng)義務(wù)人主動(dòng)承擔(dān)義務(wù)。可以利用給予贍養(yǎng)義務(wù)人稅收、住房、教育等方面的鼓勵(lì)政策來(lái)鼓勵(lì)贍養(yǎng)義務(wù)人。

（二）落實(shí)鄉(xiāng)村振興政策，振興鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)，從源頭上解決農(nóng)村老人養(yǎng)老問題。《中共郴州市委關(guān)于落實(shí)“三高四新”戰(zhàn)略，全力打造“一極六區(qū)”，推動(dòng)郴州高質(zhì)量發(fā)展的意見》指出要以更大力度加快產(chǎn)業(yè)發(fā)展，壯大高質(zhì)量發(fā)展新優(yōu)勢(shì)。要以更強(qiáng)舉措提質(zhì)園區(qū)發(fā)展，培育高質(zhì)量發(fā)展新動(dòng)能。要以更新思路抓實(shí)項(xiàng)目建設(shè)，打造高質(zhì)量發(fā)展新引擎。要以更寬視野推進(jìn)開放創(chuàng)新，拓寬高質(zhì)量發(fā)展新空間。要以更好的服務(wù)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，增強(qiáng)高質(zhì)量發(fā)展新活力。要以更高標(biāo)準(zhǔn)增進(jìn)民生福祉，共享高質(zhì)量發(fā)展新成果。郴州的鄉(xiāng)村振興離不開“三高四新”戰(zhàn)略，只有“一極六區(qū)”建成才能使經(jīng)濟(jì)輻射到農(nóng)村來(lái)，才能解決農(nóng)村養(yǎng)老最根本的資金問題。

（三）加大孝文化傳承與發(fā)展的宣傳與工作力度。

受家庭規(guī)模變小、青壯年外出務(wù)工多、獨(dú)生子女養(yǎng)老等當(dāng)代問題的顯現(xiàn)，我國(guó)傳統(tǒng)的“養(yǎng)兒防老”、“重男輕女”的傳統(tǒng)孝道觀念以及不能適應(yīng)當(dāng)今的社會(huì)。要把孝道和新時(shí)代社會(huì)主義核心價(jià)值觀有機(jī)結(jié)合，要對(duì)傳統(tǒng)的孝文化進(jìn)行創(chuàng)新。例如可宣傳當(dāng)代孝道的典型案例，樹立孝道文化的榜樣，利用榜樣的力量來(lái)感染大眾。

（四）建立機(jī)構(gòu)、社區(qū)、居家聯(lián)動(dòng)機(jī)制

一是成立農(nóng)村養(yǎng)老協(xié)會(huì)，定期召開聯(lián)席會(huì)議，搭建機(jī)構(gòu)、社區(qū)、居家養(yǎng)老互動(dòng)平臺(tái)，互通有無(wú)，實(shí)現(xiàn)無(wú)間隙聯(lián)動(dòng)養(yǎng)老。二是建設(shè)連鎖化、標(biāo)準(zhǔn)化的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，為農(nóng)村老人提供失能照護(hù)：助餐、助浴、助潔、助醫(yī)、助行等服務(wù)。三是支持養(yǎng)老服務(wù)骨干網(wǎng)建設(shè)，發(fā)展集中管理運(yùn)營(yíng)的社區(qū)嵌入式、小型化的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施和帶護(hù)理型床位的日間照料中心，支持連鎖化、綜合化、品牌化運(yùn)營(yíng)，增加家庭服務(wù)功能模塊。

作者簡(jiǎn)介：朱曉波，1973.7，漢，男，湖南汝城人，碩士，工程師，單位：郴州職業(yè)技術(shù)學(xué)院，研究方向：機(jī)械與汽車設(shè)計(jì)與制造、汽車運(yùn)用與維修，湖南省郴州市 423000。