大數據時代政府數據資產運營管理研究

◆劉海榮

一、政府數據資產的內涵及潛在價值

（一）內涵

目前，國內尚沒有對政府數據資產治理的正式定義，關于“數據資產”，中國信通院發布的《數據資產管理實踐白皮書4.0》指出，數據資產是指由企業擁有或者控制的，能夠為企業帶來未來經濟利益的，以物理或電子的方式記錄的數據資源。關于“政府數據資產”一般認為是指由政務服務實施機構建設、管理、使用的各類業務應用系統，以及利用業務應用系統依法依規直接或間接采集、使用、產生、管理的，具有經濟、社會等方面價值，權屬明晰、可量化、可控制、可交換的非涉密政府數據。政府數據資產主要來源于主體和客體兩部分，主體包括政府、用戶等，客體包括數據管理平臺、管理和服務技術等。政府數據資產是在獲取、存儲、共享、開放和利用的過程中實現保值增值的，具有以下特征：一是政府部門產生并且所有；二是數據具有一定的生命周期；三是數據形成資產前必須進行歸集、清晰、整理、查驗等基礎加工程序；四是經過分析，對社會運行或企業運轉具有一定價值。

（二）潛在價值

大數據時代，運用大數據推動經濟、社會發展已成為共識，推動政府數據共享開放成為重要趨勢。目前，我國數據資源80%以上掌握在政府手中。根據Data.gov 網站發布的《全球開放數據深度報告》，在包含大數據應用水平、執行程度及影響力的綜合評分中，我國得分為11.8，而美國得分為93.4，我國政府數據開放共享水平較低。加快推動政府數據開放、共享、應用，變得尤為重要，開放共享創造的價值非常巨大，還存在較大的發展空間。

同時，我國把數據要素市場培育和數字經濟發展作為國家戰略，推出一系列政策措施。2019年，我國首次將“數據”列為生產要素，提出了“健全勞動、資本、土地、知識、技術、管理、數據等生產要素由市場評價貢獻、按貢獻決定報酬的機制”。2020年4月，中共中央、國務院印發《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》，提出“著力加快培育數據要素市場，全面提升數據要素價值”。2021年3月，“十四五”規劃明確提出“開展政府數據授權運營試點，鼓勵第三方深化對公共數據的挖掘利用”。作為我國首部有關數據安全的專門法律，《數據安全法》明確指出，“國家建立健全數據交易管理制度，規范數據交易行為，培育數據交易市場”。數據資產運營為大數據發展探索到了一條安全有效的路徑，政府數據資產運營面臨重要發展機遇。

二、政府數據管理現狀

數據開放是政府數據資產運營的主要形式。近年來，我國地方政府上線的數據開放平臺的數量快速增長，2017-2020年年均復合增長率達到92.2%。截至2020年底，我國已有142個省級、副省級和地級政府上線了數據開放平臺，數據開放步伐明顯加快，數據思維逐步形成，數據運營也有了初步探索，如，廣東出臺全國首份數據要素市場化配置改革行動方案，提出創新公共數據[政府數據是政府在履行公共服務和管理職能過程中采集和產生的數據，由政府代社會對其控制；因政府管理和服務需要，政府代社會使用數據，社會取得收益。所以，政府數據屬于公共數據。]運營模式。但我國政府數據管理也面臨諸多痛點，如，信息孤島、權屬界定不清、數據運營難等問題。目前，我國政府數據管理現狀主要體現在以下方面:

（一）頂層設計尚需完善，信息孤島依然存在

目前，管理職能部門尚未建立政府數據分類分級規范標準，各行業各部門數據特性各不相同，無法有效指導數據共享開放工作的開展。出于數據控制的“思維慣性”，因擔心數據安全而影響政府數據的共享開放，存在“不敢開放”“不會開放”現象。有些部門共享的只是一些非核心數據，封閉核心數據，因此，共享的政務數據還存在規模小、格式不統一、標準不一致等問題。

（二）數據權屬關系不明，阻礙數據開放共享

政府數據共享開放首要解決的是數據所有權和使用權歸屬，但目前法律對于數據權屬的界定尚未十分明晰，也缺乏對數據交易活動的完善規制與保障。政府數據很大一部分存在于國家、省級政府統一建設的垂直管理系統中，由基層部門進行數據采集填報。此類政府數據所有權沒有明確所屬數據采集部門還是業務主管部門，一定程度上限制了政府數據的開放和利用。

（三）估值定價等問題亟待解決，數據要素市場培育待加速

數據的所有者、使用者、運營者等市場主體的責任權利界定不清晰，數據的標準化、資產化和商品化體系尚未建立，難以形成數據開發利用的閉環和完善的產業鏈條。數據資產的估值和定價機制缺失、數據易泄露或被未授權使用、數據共享后難以追蹤溯源、公平透明的數據利益分配機制尚未建立等問題，對數據要素的開放共享和交易流轉形成制約。數字信息基礎設施建設不平衡、不充分的問題較突出，造成城鄉之間、區域之間、行業之間存在不同程度的“數字鴻溝”。

（四）核心人才缺口大，要素保障不到位

部分行政人員數字技能不高。一些領導者偏業務導向型，數據思維和能力較為欠缺，一些地區雖然已成立大數據管理機構，但由于缺乏技術力量支撐，相關數據共享、安全質量控制等工作進展緩慢。信息技術管理和服務人員力量薄弱，因缺乏專業的運營團隊，部門人員對系統的操作和維護能力較弱。

三、政府數據管理地方經驗

隨著大數據戰略的縱深推進，政府治理和社會公眾對數據資產運營數量、質量多元需求的增大，政府數據開放的同時面臨著對數據如何進行管理的問題。為此，多地對數據資產運營積極進行探索。

（一）完善制度保障

貴陽市率先在全國頒布了關于政府數據共享開放的地方性法規《貴陽市政府數據共享開放條例》，配套制定發布《貴陽市政府數據資源管理辦法》等，印發了《市人民政府關于貴陽市加快推進政府數據共享開放的實施意見》等，對政府數據共享開放的責任、義務、路徑等都加以明確，初步形成了政府數據共享開放政策法規體系。廣東省印發《廣東省政務數據資源共享管理辦法（試行）》《廣東省公共數據資源開發利用試點實施方案》，編制完成《廣東省數據要素市場化配置改革行動方案》，起草《廣東省公共數據管理辦法》和《廣東省公共數據開放暫行辦法》，在21 個單位開展公共數據資源開發利用試點。重慶、天津、浙江、山東、上海等省市為推動政務數據開放，也出臺了若干政策。

（二）強化標準建設

貴陽堅持數據開放統一標準原則，以數據標準化提升數據質量，加快構建數據開放標準體系。編制了《政府數據數據分類分級指南》《政府數據數據脫敏工作指南》《政府數據開放數據核心元數據描述》《政府數據數據開放工作指南》《政府數據開放數據質量控制過程和要求》等地方標準，構建了數據在目錄、資源、架構、安全、管理等方面的開放數據標準及治理框架，應用國家和貴州省多項數據管理標準，實現數據在分類分級、目錄編制、元數據描述、脫敏、質量控制等方面的標準化。重慶市啟動大數據標準體系建設，出臺《重慶市大數據標準化建設實施方案（2020-2022年）》，成為國內首個出臺大數據標準化工作方案的省市。

（三）推動模式創新

貴陽一方面在數據開放中采取普遍與重點開放結合的方式，以國內外已開放數據為基礎，將氣象、企業、工商以及教育等領域作為數據開放的重點研究對象，同時制定完善政府數據開放計劃，對部分數據的開放情況進行梳理。另一方面以“依申請開放”為基礎進行創新和開放，公民、法人以及社會組織都可以結合自身要求向平臺提出數據開放申請，實現數據的供給側和需求側的統一，按需開放數據。廣東在全國首創首席數據官（CDO）制度，印發《廣東省首席數據官制度試點工作方案》，在全省選取6 個省直部門以及10 個地市，設立專屬職位與制度，負責各部門之間數據協調處理與共享開發利用。

（四）開展數據交易與運營

數據交易是推動數字經濟發展的關鍵支撐，近年來，全國涌現不少數據交易所、數據交易中心、數據運營公司。據不完全統計，目前，全國已設立了17 家數據交易平臺。2015年，貴陽大數據交易所正式掛牌運營，這是全國第一家大數據交易所。此后，武漢東湖大數據交易中心、上海數據交易中心、陜西省大數據交易所、北京國際大數據交易所等數據交易平臺出現。數據運營方面，早在2017年，成都就開始了公共數據市場化運營的探索，并形成了運營載體、運營平臺、解決方案和應用場景等方面體系化的成果，發布《成都市公共數據運營服務管理辦法》，從制度層面明確了政府數據授權運營的實現機制。目前，全國多省市，如成都、南京、重慶、海南、貴州等積極探索成立大數據資產運營公司（如下表所示），開發運營政府數據資產，盤活政府數據資產價值。

四、政策建議

（一）進一步完善相關政策制度

研究制定有利于數據共享開放和高效流通的法律法規、標準規范，創新數據確權、安全與交易監管等配套制度，細化明確政府數據的規劃建設、目錄管理、整合共享、開放應用、安全保障及法律責任等內容。制定出臺政府數據開放工作指南和考核實施細則等配套文件，科學設置考核指標。健全責任倒逼機制，提高各級各部門數據開放的積極主動性。

（二）加快推進數據開放共享

深入調研數據及應用場景的需求，梳理形成數據清單和數據應用場景清單，破除政府部門之間的數據壁壘，統一數據標準，建設統一的公共數據開放平臺。構建數字生活、智慧城市和產業互聯網等規范化數據開發利用的應用場景，吸引多元化數據交易主體參與，引導數據交易從線下、獨立交易轉向線上、平臺化交易。推動重點行業、重點領域的數據共享試點示范。

（三）建立健全數據要素市場體系

序號企業名稱成立時間股權結構主營內容1成都市大數據集團股份有限公司2013年成都產業集團與成都技術轉移（集團）有限公司。成都產業集團由成都市國資委全額出資設立。成都市政府數據資產運營商，開展政務數據市場化增值服務2南京大數據集團有限公司2020年南京市國資委、南京新工投資集團有限責任公司、南京紫金投資集團有限責任公司、南京市交通建設投資控股（集團）有限責任公司、南京市城市建設投資控股（集團）有限責任公司。負責全市數據資源的開發和運營，促進各類數字資源歸集、管理利用和再開發3 數字重慶大數據應用發展有限公司2019年重慶發展投資有限公司獨資設立（由重慶市財政局履行出資責任）。數據采集、匯聚、存儲及處理服務以及數據開發、分析、應用及相關增值服務4數字海南有限公司2019年海南省大數據管理局、阿里巴巴（中國）網絡技術有限公司、天翼資本控股有限公司和太極計算機股份有限公司。電子政務基礎設施、公共平臺和共性平臺的建設運維工作5云上貴州大數據（集團）有限公司2018年貴州省國資委、中國貴州茅臺酒廠（集團）有限責任公司、貴州金融控股（集團）有限責任公司、貴陽市大數據產業（集團）有限公司和貴州雙龍航空港開發投資（集團）有限公司。數據采集、存儲、開發、處理、服務和應用以及大數據軟件研發及服務6貴陽市大數據產業集團有限公司2019年貴陽市國資委出資組建的國有獨資企業。大數據關鍵基礎設施建設及運營；政府數據開放共享；數據交易及成果轉換；網絡數據安全體系；智慧社會建設等7 云上（江西）大數據發展有限公司2019年江西省創業投資管理有限公司和江西省鐵路投資集團有限公司。江西創投是由江西省信息中心出資5000 萬元設立。以“一主體五平臺”為業務布局，即打造全省政務信息化建設市場運營主體，建設成為全省政務云建設運營平臺、全省信息系統代建運維平臺、全省政務大數據開發應用平臺、數字經濟發展對外合作平臺、“數字江西”研究及成果展示平臺。8陜西省大數據集團2017年陜西大數據產業投資基金合伙企業、西安未來實業有限責任公司、咸陽市財政投資控股有限責任公司、陜西省西咸新區灃西新城開發建設（集團）有限公司、陜西廣電網絡傳媒（集團）股份有限公司。政務大數據開發利用為核心，以大數據綜合服務為主營方向，加速數據匯集，引流行業及跨界衍生數據9合肥市大數據資產運營有限公司2017年合肥興泰金融控股（集團）有限公司、合肥市建設投資控股（集團）有限公司、合肥市產業投資控股（集團）有限公司。合肥興泰金融控股（集團）有限公司由合肥市國資委出資設立。通過數據的匯聚整理共享開放，實現數據資源化、數據資產化，加快構建市級數據資產平臺

加強數據產權、交易流通、安全保護等數據要素市場理論、制度和模式的創新研究和落地應用，制定數據采集、交易流通、開放共享的標準規范，創新數據確權、安全與交易監管體系，細化技術標準和交易規則，豐富完善數據交易生態。實施關鍵核心技術攻關計劃，鼓勵和支持數據沙箱、聯邦學習、多方安全計算、可信區塊鏈等數據流通技術加速落地和應用，通過區塊鏈和智能合約對數據分類目錄以及數據確權、授權、使用、流通等操作記錄進行存證和全程追溯，提高數字資產交易市場的透明度和可信度。構建多元共治的數據要素市場治理體系，明晰數據的資產屬性和產權屬性，明確數據市場主體的責權利，強化個人信息保護與數據安全管理。

（四）促進政府數據利用和應用孵化

根據地方戰略定位和發展目標，高標準規劃兼具區域協同和本地特色的數據交易所，明確數據交易所的運營模式。建立由政府主導、社會協助、公眾參與、企業合作的全面數據治理思維，鼓勵和支持地方本土數字經濟龍頭企業參與數據要素市場的建設和運營，明確平臺運作模式。同時根據政府數據資產治理流程，建立多元數據資產治理與合作機制，不斷激活政府資產數據的上下游市場，保持數據資產體系整體的規范有序、開放共享與價值實現。

（五）建設專業人才隊伍

積極引入數字化專業人才，面向社會招聘一批熟悉數據管理、數字技術應用的數字化人才，全面充實各地各部門的數字化專業人才隊伍；開展數字化專題培訓，普及數字化政策、推廣數字化技術應用，提高工作人員運用新技術開展工作、解決問題的能力和水平；支持各地建立覆蓋政府、企業、科研等社會各界的專家資源庫，探索建立全方位、寬領域、多層次的專家工作平臺，最大限度地發揮社會力量在政務數據共享頂層設計、規劃編制、政策研究、制度建設中的作用。