論檔案治理的法治化建設

趙春莊

摘 要：檔案治理作為一種新的檔案管理理念，是國家治理體系和治理能力現代化的重要支撐。檔案治理法治化建設是實現檔案治理體系和治理能力現代化的基本途徑。新《檔案法》體現了檔案治理的理念和思想，對實現檔案治理法治化和現代化具有重要的價值和意義。在新《檔案法》實施背景下，檔案治理法治化建設的重點包括完善檔案法律法規體系、強化《檔案法》宣傳工作、提升檔案執法能力、推進檔案法治現代化等方面。

關鍵詞：國家治理；檔案治理；檔案法治

分類號：D922.16

On the Legalization Construction of Archives Governance

——With the New "Archives Law" as the Background

Zhao Chunzhuang

（Archives of Henan Polytechnic University， Jiaozuo，Henan 454003）

Abstract：Archives governance as a new concept of archives management， is the important support of modernization of the national governance system and governance capacity. the construction of the rule of law for archives governance is the basic way to modernize the archives governance system and governance capabilities. The new "Archives Law" embodies many concepts and thoughts of archives governance， and has important value and significance for realizing the legalization and modernization of archives governance. In the context of the implementation of the new "Archives Law"， the focus of the construction of the legalization of archives governance includes improving the system of archives laws and regulations， strengthening the publicity of the archives law， improving the ability of archives law enforcement， advancing the modernization of the rule of law in archives， etc.

Keywords：National Governance； Archives Governance； Archives Rule of Law

2020年6月20日，中華人民共和國第十三屆全國人民代表大會常務委員會第十九次會議表決通過新修訂的《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱新《檔案法》），自 2021 年 1 月 1日起施行。新《檔案法》對檔案事業的管理體系、治理主體、治理機制、檔案信息化、執法監督和開放利用等方面進行了修訂、調整和補充完善，強調了檔案治理主體的多元參與，并對檔案領域相關主體的權力、權利、責任、義務進行了重新劃分和配置，適應了檔案事業發展的時代需求，體現了新的立法思想、立法原則和立法理念，有利于推動實現檔案治理的法治化。

1 檔案治理的法治化研究現狀

1.1 檔案治理的法治化含義解析

近幾年，學界圍繞檔案治理的基本概念展開了大量討論，但是截至目前還未達成統一共識。縱觀已有關于檔案治理概念的論述，學者們主要是從檔案治理的目的、主體、功能和模式等視角來解釋檔案治理的概念。筆者認為，檔案治理是指根據檔案事業發展的需要，通過改革檔案管理體制、機制，維護檔案制度體系的科學性、民主性、規范性和現代性，確保檔案的安全和方便利用，使檔案治理主體善于運用法治思維、法治方法、法律制度治理國家檔案事業，實現檔案治理體系和治理能力的現代化。

檔案法治是指運用法治思維、法治理念、法治手段治理國家檔案事業。“檔案法治包括形式法治和實質法治，形式法治強調法律至上、唯法是從，不考慮法律條款是否合乎正義、合乎道德。實質法治是形式正義與實質正義的結合，既追求法律的規范性，又追求法律的良善性。”[1]檔案治理的法治化必須克服形式法治的缺陷，堅定不移走實質法治的道路。

檔案治理的法治化含義是指用法治的手段和思維處理檔案事業發展中的各種矛盾、問題和事務，做到有法可依、執法必嚴、違法必究，實現依法治檔。檔案治理是一個復雜的系統，涉及檔案治理的主體、客體、手段等內容，法治化則是貫穿檔案治理的主線。

1.2 研究現狀

以“檔案治理法治化”為檢索詞，在中國期刊全文數據庫進行主題檢索（檢索時間為2021年5月4日），共檢索到相關文獻7篇。如劉東斌在《論國家治理現代化下的檔案法規建設》一文中提出：“要實現檔案治理法治化的目標，首先要從修改檔案法律、完善檔案法規體系、建立健全相關各項規章制度等三個方面加快檔案法規建設。”[2] 李興平在《加大〈檔案法〉貫徹實施力度提升檔案治理法治化水平》一文中表示：“《中華人民共和國檔案法》的頒布實施，是國家檔案法治建設的重要措施，對于完善檔案法規體系、加強檔案管理、有效地保護和利用檔案、促進檔案事業的建設和發展發揮了積極作用。”[3]姚蔚迅在《加強檔案行政執法檢查 提升檔案治理法治化水平》中指出：“應從加強普法宣傳、強化法治意識、完善檔案法規體系、推進檔案治理能力現代化、加強檔案執法隊伍建設等方面提升檔案治理法治化水平。”[4]劉舒妍在《以法治化促進檔案治理現代化》中表示：“新《檔案法》集中體現了促進權利保護、規范權力運行、注重利益平衡的法治理念。其內容既涉及領導、管理體制的調整完善，也涉及治理主體塑造、治理機制的健全完善，更涉及檔案管理利用領域相關主體權力、權利、義務、責任的重新劃分和配置。”[5]

綜上所述，以“檔案治理法治化”為主題的研究成果較少，研究內容主要涉及檔案治理現代化背景下的檔案法規建設、檔案執法、檔案行政監督等方面。關于新《檔案法》究竟體現了哪些檔案治理的理念和思想，對檔案治理法治化具有哪些價值和意義，如何以新《檔案法》的實施推進檔案治理的法治化建設等問題的研究，目前還相對缺乏。因此，本文結合新《檔案法》相關內容，對上述問題作進一步分析研究。

2 新《檔案法》實施的意義

新《檔案法》完善了檔案執法與監督機制，明確了各參與主體的權利和法律救濟渠道，確定了電子檔案的法律憑證價值，回應了政治、社會、科學、文化等領域的時代需求，維護了公民利用檔案的權利，注重與相關法律的銜接，有利于實現檔案領域的公平正義，實現檔案法律的價值。新《檔案法》完善了公眾參與制度和檔案事業“多元共治”的治理體系，以“權力清單”為檔案事業的多元共治提供了法理依據，為檔案事業走向依法治理、走向開放、走向現代化提供了法制保障。

檔案法治是檔案治理的基本載體和基本方式。檔案管理體制的改革、檔案法制的建設、社會參與機制的構建、檔案價值實現機制的確立，都需要以檔案法治為前提。可以說，檔案法治是實現檔案治理的核心和保障。新《檔案法》充分體現了檔案治理的理念和思想，比如主張多主體參與、強調權利和義務等，是新時代推進檔案治理法治化的重要基礎和法制保障，也是不斷完善檔案法規體系，促進依法治檔的前提條件，對實現檔案治理的法治化具有重要意義。

3 檔案治理法治化建設的重點

3.1 完善檔案法律法規體系

完善檔案法律法規體系是檔案治理法治化建設的基礎。任何檔案立法理念的形成都是社會政治、經濟、文化等方面思想的體現，在此基礎上形成具體的檔案法律條文，通過法律的實施實現相應的立法理念，從而不斷推進檔案法治化建設。新《檔案法》符合憲法精神，體現了以憲法為統領的整體定位，注重與相關法律的銜接，完善了公眾參與制度和多元化治理體系，規定了檔案事業發展新的權力運行機制，同時也增加了“檔案信息化建設”和“監督檢查”兩章。這些新的內容使得檔案法治思維盡顯其中，并體現了《檔案法》的時代特征。毫無疑問，新《檔案法》蘊含的多元共治、權利保護、執法監督等立法理念、立法原則、立法精神也應在相關配套的法律法規中得到體現。可以說，新《檔案法》的實施為我國相關檔案法律、法規、規章、制度、標準的修訂、補充和完善指明了方向。

3.2 強化《檔案法》宣傳工作

加強新《檔案法》宣傳工作是檔案法治化建設的重要環節。“2020年6月24日，中央檔案館館長、國家檔案局局長陸國強在《人民日報》第10版發表署名文章——《為新時代檔案事業高質量發展提供堅強法治保障》，詳細介紹了檔案法修訂的意義、精神實質和貫徹實施。”[6]該文為新《檔案法》的宣傳貫徹工作提供了綱領性指導。當前全國各地檔案主管部門、檔案館、檔案研究機構普遍開展了關于解讀新《檔案法》的系列普法宣傳活動，但是在宣傳廣度和深度方面還有待深化。具體而言，新《檔案法》宣傳工作應明確宣傳主體及內容，擴大宣傳范圍，改進宣傳形式。第一，明確新《檔案法》的宣傳主體。新《檔案法》的宣傳主體主要包括檔案主管部門、各級各類檔案館、司法機關以及高校檔案研究機構等，由于檔案主管部門對檔案工作具有指導和監督的權力，因此，新《檔案法》的宣傳工作應形成以檔案主管部門為主導，其他單位和組織為輔的《檔案法》宣傳工作機制。第二，明確新《檔案法》的宣傳內容。新《檔案法》宣傳內容應以檔案法律條文及其解讀為重點，同時，加強對檔案執法程序和執法內容的宣傳，深化全社會對檔案執法程序及內容的認知，實現檔案立法的根本價值追求。第三，擴大新《檔案法》的宣傳范圍。長期以來，《檔案法》宣傳多集中于檔案行業內部，很難引起公眾關注，部分單位檔案法律意識極其淡薄。因此，新《檔案法》的宣傳對象應由檔案行業逐漸擴展至整個社會，以提高整個社會的檔案法治意識。第四，改進新《檔案法》的宣傳形式。新《檔案法》宣傳除了應利用傳統媒體外，還可以利用新媒體技術和平臺，如微博、微信、移動客戶端等，運用文字、圖表、音視頻等多種形式展示和解讀《檔案法》內容，宣傳檔案執法案例，營造知法、懂法、守法、用法的良好社會環境，從而推進檔案治理的法治化建設。

3.3 提升檔案執法能力

檔案執法是實現檔案治理法治化建設的關鍵環節。新《檔案法》專門增加了第六章“監督檢查”，對檔案執法主體、執法內容、執法程序、執法權力運行進行了規定，極大促進了檔案執法的制度化、規范化和程序化。同時，新《檔案法》也增加了檔案權利的法律救濟途徑，其第二十八條規定：“單位和個人持有合法證明，可以利用已經開放的檔案。檔案館不按規定開放利用的，單位和個人可以向檔案主管部門投訴，接到投訴的檔案主管部門應當及時調查處理并將處理結果告知投訴人。”[7]此外新《檔案法》第七章“法律責任”亦對檔案違法行為規定了具體的懲戒措施，為公民檔案權利的實現和檔案法治化建設提供了法律保障。

檔案執法是將法律條款轉化為具體的法律行動，首先，檔案治理主體要建立權責統一、運轉高效的檔案行政執法體制，杜絕執法缺位、執法過度、執法違法等問題。其次，檔案執法部門也可以充分發揮體制優勢，建立并強化同司法機關的溝通協調機制，開展多種形式的合作與交流，借助司法機關的執法力量，提升檔案執法能力。最后，要加強檔案執法隊伍建設。檔案執法隊伍是檔案法律法規的具體執行者，組建一支高素質的檔案執法隊伍是檔案治理法治化建設的內在要求和基本條件。新《檔案法》第十一條規定，“國家加強檔案工作人才培養和隊伍建設，提高檔案工作人員業務素質。”[8]這為檔案執法隊伍建設提供了法律依據。2019年全國檔案行政管理部門和檔案館基本情況摘要的統計數據顯示，當前我國檔案執法隊伍普遍存在年齡結構不合理、檔案專業程度低、高素質檔案專業人才匱乏等現實問題。因此，培養和提高檔案執法人員的執法能力，組建一支政治過硬、業務能力強、法治意識高的檔案執法隊伍，已成為我國檔案法治化建設的緊迫任務。第一，必須加強檔案執法隊伍業務能力培訓，聘請司法機關和相關部門對檔案執法人員開展定期和不定期的執法培訓和交流，使檔案執法人員及時掌握執法技巧，熟悉執法流程，提高檔案執法人員執法的能力和素質。第二，建立考核激勵制度，加強對檔案執法機構和執法人員的監督考核，并將考核結果作為評先、評優和各項獎勵的重要依據，激發檔案執法人員的學習和工作熱情。第三，擴大檔案執法隊伍規模，采取多種方式，努力擴充檔案執法隊伍，比如從各級綜合檔案館中抽調政治過硬、法治意識強的干部，組成檔案執法輔助性隊伍。

3.4 推進檔案法治現代化

“所謂現代化只是一個相對概念，其中即包括空間維度上的不同國家的比較，也包括時間維度上的不同發展階段的對照。”[9]也就是說現代化只有起點，沒有終點，是伴隨社會的進步而不斷發展的過程，任何現代化都僅是當時之“是”。檔案法治現代化要求檔案法律制度緊跟時代的步伐，適應檔案事業發展需要，根據檔案工作實際，不斷增加、修訂、廢除相關檔案法律及條款，不斷調整、完善和修訂檔案法律法規體系及內容。新《檔案法》完善了檔案執法與監督機制，明確了各參與主體的權利、義務和法律救濟渠道，確定了電子檔案的法律憑證價值，回應了政治、社會、科學、文化等領域的時代需求，完善了公眾參與制度和檔案事業“多元共治”的治理體系，反映了時代特點和檔案事業的發展需要，能夠有力推動檔案治理的法治化建設。 *

本文系2020年度國家檔案局科技項目“機構改革后我國檔案職業發展研究”（項目編號：2020-R-012 ）階段性研究成果。

注釋與參考文獻

[1]江必新，程琥.國家治理現代化與公正司法[M].北京：中國法制出版社，2016：20.

[2]劉東斌.論國家治理現代化下的檔案法規建設[J].檔案，2017（07）：7-11.

[3]李興平.加大《檔案法》貫徹實施力度提升檔案治理法治化水平[N].中國檔案報，2019-01-14（003）.

[4]姚蔚迅.加強檔案行政執法檢查提升檔案治理法治化水平[J].山東檔案，2019（03）：49+51.

[5]劉舒妍.以法治化促進檔案治理現代化[N].中國檔案報，2020-12-10（003）.

[6]陸國強.為新時代檔案事業高質量發展提供堅強法治保障[EB/OL].[2021-04-09].http：//www.saacedu.org. cn/war/xiangxi.html id=220.

[7][8]國家檔案局.中華人民共和國檔案法[EB/OL].[2021-04-09]. https：//www.saac.gov.cn/daj/falv/20200 6/79ca4f151fde470c996bec0d50601505. shtml.

[9]江必新，程琥.國家治理現代化與公正司法[M].北京：中國法制出版社，2016：1.