政府投資項目管理研究

楊華

[摘 要]政府投資項目管理是站在投資一體的角度，對政府投資項目進行的全過程、全方位的管理。近些年來，全國各地政府不斷地加大投資項目，而且投資項目的規(guī)模也不斷擴大，怎樣把政府投資項目做好，使財政資金的使用效益提高，這是相關(guān)各部門的重要職責(zé)和義務(wù)。文章分析了政府投資項目存在的問題，并提出了相應(yīng)的解決措施。

[關(guān)鍵詞]政府投資;項目管理;財政預(yù)算

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2021.24.037

1 引言

政府投資項目，是以政府性資金投入，由各級財政預(yù)算內(nèi)、外資金，或是由借貸性資金建設(shè)但用財政性資金作為還款來源，一般包括政府全部投資和部分投資的項目。政府投資項目也是經(jīng)濟和社會生活的重要組成部分，是運用政府財政預(yù)算資金和納入財政預(yù)算管理的各類專項建設(shè)資金，以及政府借用金融、債券、貸款等，對公共基礎(chǔ)設(shè)施、社會公益事業(yè)以及需要政府扶持發(fā)展的產(chǎn)業(yè)技術(shù)開發(fā)等領(lǐng)域進行的投資項目，所以政府性投資項目備受社會各界和輿論的高度關(guān)注，這些項目在發(fā)揮經(jīng)濟效益的同時，也發(fā)揮著巨大的社會效益。但是，由于政府投資項目的特殊性，有的項目投資并未完全達到預(yù)期的效果，也降低了政府投資資金的使用效率。所以，加強政府性投資項目管理有著非常重大的意義。

2 政府投資項目的特點

2.1 大部分為社會發(fā)展服務(wù)和非營利性項目

政府投資項目又稱為公共工程，隨著我國政府投資體制改革的不斷深化，政府投資項目大多數(shù)集中在為社會發(fā)展服務(wù)且是非營利的公益性項目，這些項目投資大、規(guī)模大、風(fēng)險大、影響面廣，建成后能有效地改善基礎(chǔ)設(shè)施水平，對整個社會經(jīng)濟的發(fā)展及人民生活質(zhì)量的提高也有著顯著的作用。

2.2 管理程序比一般項目更加嚴格

由于政府投資項目對社會經(jīng)濟建設(shè)發(fā)展和民生需求有著重要意義，項目投資的規(guī)模都比較大，所以風(fēng)險也大，社會影響也較廣，受到社會輿論廣泛關(guān)注，項目開始從立項決策到采購、評審、管理等相關(guān)方面都要進行嚴格要求，按照國家規(guī)定履行報批手續(xù)，嚴格執(zhí)行建設(shè)程序及項目評審程序，以保障財政基本建設(shè)資金得到有效應(yīng)用。

2.3 以社會效益為先

政府投資項目首先創(chuàng)造的是社會效益優(yōu)先，最后才是經(jīng)濟效益。政府投資項目既有經(jīng)濟成本也有社會成本，它的效益不僅有近期效益也有長遠效益，既有直接效益也有間接效益，同時還關(guān)注社會安定、人民健康，所以它的效益不能直接用貨幣去衡量。隨著政府不斷加大對公用事業(yè)項目的投資力度，項目投資不僅是城市基礎(chǔ)設(shè)施項目，現(xiàn)在擴大到交通、農(nóng)田水利、土地治理、信息化建設(shè)、旅游文化、生態(tài)環(huán)境等全方位工程項目，財政部制定了一系列規(guī)定使政府投資項目更具規(guī)范性、法制性和科學(xué)性，項目的建設(shè)主要也是為了滿足社會公共利益和日益增長的社會文化生活的需求。

3 政府投資項目管理存在的問題

為了進一步規(guī)范政府投資項目的管理，近些年來，政府為提高財政資金使用效益，提高政府投資效益，相關(guān)部門也相繼出臺了一系列文件，從多方面加強政府投資項目的管理，但還是存在一些問題，主要表現(xiàn)在以下四個方面。

3.1 可行性研究不夠，項目決策不合理

首先，在項目前期，相關(guān)人員對可行性研究的重要性缺少一定的深入了解，對項目的基本認識缺少前瞻性及可行性，因此無法對項目的社會效益和未來的經(jīng)濟效益作出客觀評價。

現(xiàn)行階段，政府投資項目決策階段仍然采用領(lǐng)導(dǎo)決策模式，也不能對具體項目的具體情況開展全面合理的可行性論證研究。由于項目決策不合理，以領(lǐng)導(dǎo)決策為主，全面、科學(xué)的可行性研究不足，有些項目會出現(xiàn)超出預(yù)算和計劃、重復(fù)建設(shè)、選址不合理、重復(fù)建設(shè)等問題，導(dǎo)致有些工程重復(fù)建設(shè)和項目建設(shè)之后不能正常的投入使用，浪費財政資金。這也正是因為項目只有領(lǐng)導(dǎo)認可，不具備可行性就開展建設(shè)，決策機制不夠完善的表現(xiàn)。

3.2 施工缺乏管理，造價缺乏約束

很多的政府投資項目，在施工過程中管理不到位，施工過程把關(guān)不嚴的現(xiàn)象屢屢出現(xiàn)。項目從立項到建成驗收涉及項目主管單位眾多，有些項目在建設(shè)過程當中沒有嚴格按照計劃執(zhí)行，隨意擴大建設(shè)規(guī)模，提高建設(shè)標準，這些非經(jīng)營性的政府投資行為，最終的投資結(jié)果無法用經(jīng)濟效益去衡量，在有投資不合理的行為發(fā)生時，也很難去向相關(guān)管理者追究責(zé)任，使得相關(guān)資產(chǎn)、資源及資金造成嚴重的浪費。

3.3 政府投資項目統(tǒng)籌規(guī)劃能力不足，各部門職責(zé)不清

政府部門在進行投資項目籌劃時，由于相關(guān)部門對項目前期工作審核把關(guān)上普遍存在重視流程與形式而看輕內(nèi)容與實質(zhì)的現(xiàn)象，導(dǎo)致概算審批缺乏科學(xué)性。在多個部門多方管理、權(quán)責(zé)不清的情況下，都擁有概算審批權(quán)，統(tǒng)籌規(guī)劃和統(tǒng)一分配，這樣容易助長利益部門，從而造成項目的成本無法得到嚴格控制。由于一些政府投資項目采用自建自用的模式，沒有相應(yīng)的使用主體去約束，從而導(dǎo)致經(jīng)常發(fā)生項目超過預(yù)算的問題。在政府投資項目中，還有些情況由于部分項目公開招標的程序不規(guī)范，招標比例低，項目未嚴格按合同執(zhí)行，項目過程管理經(jīng)驗不足，專業(yè)性不強，對于整個項目全過程的跟蹤審計流于形式，使得工程造價控制的監(jiān)管形同虛設(shè)。

3.4 缺乏有效的約束和激勵機制

目前有些政府項目過于注重建設(shè)結(jié)果，缺乏對項目建設(shè)系統(tǒng)的約束和激勵機制，項目建成后的投資節(jié)約情況、實際效益和項目的主要負責(zé)人、直接人員沒有考核和獎懲機制，再加上建設(shè)單位不重視財政資金使用控制、貪大求全，管理和業(yè)務(wù)水平有限，在項目管理方面往往處于被動地位，最終導(dǎo)致項目超過概算。

4 加強政府投資項目管理的措施

4.1 以項目績效評價管理為手段，促進財政項目管理科學(xué)化與精細化

在決定投資項目建設(shè)之前，要做的是可行性研究，對項目建設(shè)的成本、問題、風(fēng)險、市場前景、收益狀況等做好預(yù)測以及指導(dǎo)，規(guī)范政府投資項目的建設(shè)管理，應(yīng)該從項目立項審批開始。首先是項目建議書的編制和審批，其次是可行性研究報告的編制和審批，最后是項目初步設(shè)計和概預(yù)算審計、施工圖審定期報建，工程招投標，建立項目法人單位，監(jiān)理單位的招投標等項目實施中施工管理和財務(wù)監(jiān)督等。