新形勢下基層央行財權與事權分離的再思考

孫禺

[摘 要]黨的十九屆四中全會中提出：“優化政府間事權和財權劃分，建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關系，形成穩定的各級政府事權、支出責任和財力相適應的制度。”這是黨對貫徹落實建立現代財政制度、深化財稅體制改革總體部署的深度延展，對進一步增強基層央行財權與事權相分離提出了更高的要求。文章從基層央行財權與事權分離的現狀入手，分析基層央行在財權與事權分離制度執行中存在的問題，并針對這些問題提出相關建議。

[關鍵詞]基層央行;財權與事權;財事權分離制度

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2021.24.041

財權和事權相分離是構建科學、高效、規范現代央行管理的一項重要內容，也是適應國家治理體系和治理能力現代化的基礎性、公共性、系統性工程。自2002年中國人民銀行在系統內推行財權事權責任劃分管理以來，人民銀行各級分支機構積極貫徹落實有關財務規范要求，不斷深化財務會計管理體制改革，各基層分支機構的財務規范性得到了極大增強。

1 基層央行財權與事權分離的現狀

隨著財權和事權分離觀念在基層央行的逐步深入，近年來各基層行均基于事權與財權、財力相匹配原則對行內財務制度做了一定的修正，基本實現了財權與事權管理分離的制度化，確立了“管錢的部門不管事，管事的部門不管權”的基本原則，將財務會計管理部門從繁復的采購、勞資、后勤、行政管理等事項中解脫出來，專司做好財務資金的預算、審批和監督工作;也使得各事權部門的權力得到集中，改變了原來部門內“大而空”“繁而不精”的局面，為基層央行科學化、制度化、專業化管理指明了方向，也為基層央行的廉政管理和權力約束打下了良好的基礎。

但在黨的十八屆、十九屆全會召開后，如何更好地貫徹落實建立現代財政制度、深化財務體制改革，深度推進基層財務管理工作嚴格化、精細化、規范化成為當前基層央行財務管理工作的重要環節。特別是在2020年中央關于機關單位帶頭削減預算經費的總體要求，以及深入推進做好“創建讓黨中央放心讓人民群眾滿意的模范機關”的要求下，如何持續構建權力監督約束機制，進一步匹配權責，完善基層財權、事權相分離，成為基層央行在新形勢下基礎工作的一項重大任務。

2 財權與事權分離制度執行過程中存在的問題

2.1 缺乏有效溝通協調機制，日常工作矛盾重重

長期以來，基層央行普遍存在人員結構老化、僵化的問題，造成事權部門經辦模式老套化、經驗化問題嚴重，而又由于缺乏相應的溝通、協調和創新監管機制，無形中加大了財務收支管理過程中的違規風險。尤其是在實務中，事權部門粗放管理的傳統思想未能徹底消除，事權和決策部門對財務支出又普遍缺乏自我約束意識，對建設節約型央行認識不足，往往出現“先花錢后補手續”的情況，有些職工甚至認為核算列支費用都是財權部門的事情，與事權部門無關，這就與財權部門的收支核算嚴格化、精細化管理產生矛盾，使財權部門的監督機制無法有效發揮，增加了財務管理的復雜性。

同時由于基層財權部門人手有限，又肩負著對單位財務資金需求的預算、監督和審批，使得財務支出審批在效率上受到影響。而事權部門因不了解財務制度執行要求和當前財務形勢發展變化，就會指責財權部門不能滿足其資金使用需求，影響其正常工作，加深了事權與財權部門的矛盾，妨礙了基層財務支出的順利進行。

2.2 管理制度可操作性不足，財權部門缺位現象嚴重

雖然人民銀行系統內的財事權管理制度一直在不斷更新和完善，但長期以來基層央行財事權分離政策卻未能完全落實到位。一是財權審批尺度單一，許多基層行都是確定一些金額數額作為劃分審批層級的制度標準，搞“一刀切”，嚴重缺乏對審批風險本身的關注;二是審批程序執行不到位，缺乏系統性的操作流程，造成看時間審批、看財務進度審批、看人情審批現象時有發生;三是財權部門管理缺位，財權部門對財務支出的測算、監管和前期審批職能缺失，無法對財務支出的進度進行全面了解或把控;四是權力范疇劃定不清，多數基層行僅對財權與事權的范圍做了簡單劃定，內容過于寬泛，不具有實際操作性。

2.3 財權與事權部門界定模糊，職能交叉現象普遍存在

〖JP3〗各基層央行在財權與事權分離改革過程中基本照搬上級機構的改革方式和制度，雖然財權與事權分離制度中明確要求管錢的部門不能管事，管事的部門不能管權，但由于基層支行普遍存在人員不足、業務人員交叉兼崗和審批職能相互交叉等問題，造成基層財權與事權部門界定不清，部分事權部門也同時負責行內財務支出審批工作等情況，財權與事權越位現象就時有發生，形成會計監督盲區，產生財務違規風險。

2.4 基層經辦人員履職低效，缺乏相應的監督機制

基層經辦人員的履職效能普遍不高，且缺乏相應的監督機制，難以充分實現會計準則規定中的預測、分析和監督職能。主要表現在：一是基層會計財務人員普遍缺乏專業培訓，工作能力主要靠日常工作的經驗積累，容易經驗化、條規化和理想化，增大了監督判斷風險和違規操作風險;二是基層財務管理人員層級普遍較低，在財務資金使用過程中發生“屈服”于事權部門的風險增加;三是基層支行監督機制形同虛設，由于基層行在權力設置上普遍存在職能集中、一崗多職、混合兼崗的特點，造成財務管理監督者有可能也是財務預算的審批者，使財務監督機制形同虛設。

3 對基層央行財權與事權相分離的相關建議

3.1 強化部門間協作，提升基層權力周轉效率

推進基層財權與事權相分離，要強化基層財權部門與事權部門之間的協作，將緩和化解財權與事權部門之間的矛盾放在首位。

一是要轉變工作思路。財權部門在規范自身工作的同時要積極轉變思維模式，增強服務意識和大局意識，將服務意識放在首位，在做好為事權部門服務的基礎上做好監督和管理工作。