國有資產內部控制管理研究

王美紅 山西省地震局

引言

國有資產的內部控制管理也是單位內部控制管理的重要內容，依據科學管理思路，運用科學工具，健全完善國有資產內部控制管理，能夠有效規范資產管理流程，提高資產配置效率，防范資產使用風險，提升資產管理水平，然而，如何實施國有資產管理內部控制等問題目前仍處于探索階段，國有資產內部控制管理仍需要通過更多的實踐和研究進行不斷完善，加快解決存在的問題，以更好地保障單位有效運轉和促進事業發展。

一、國有資產管理內部控制的概念

（一）國有資產和國有資產管理

國有資產指由單位占有使用的、法律上確認為國家所有的、能以貨幣計量的各種經濟資源。包括流動資產、固定資產、無形資產、對外投資等。

國有資產管理即為對國有資產所有權的行使、管理權限等劃分、資產的保值增值、收益的享有、處置等活動的監督，與單位的預算管理、資金管理、政府采購等活動有著緊密的聯系。

對國有資產進行管理的主要目標是確保國有資產的安全，提高國有資產利用率，實現國有資產的保值增值。在此基礎上，通過管理進一步優化國有資產結構，為國家履行政治職能提供物質基礎，促進社會主義生產關系不斷完善，進而推動社會主義市場經濟和生產力等不斷發展。

（二）國有資產管理內部控制

國有資產內部控制管理即將內部控制作為單位管理國有資產的手段，通過建立相關制度，實施流程控制和監督等活動，達到降低資產流失風險、提高資產使用效率等目標，加強單位管理國有資產的規范性和科學性。

健全的內部控制機制是做好國有資產內控管理工作的前提和基礎，完善的制度是管理工作高效進行的保證。內部控制制度為管理國有資產提供了依據，讓國有資產管理體系更加完善，能夠有效提高資產管理質量，降低資產流失風險，提高資產使用效率。

二、國有資產內部控制管理存在的問題

（一）部門職責劃分不清

國有資產內部控制管理不是單一資產管理部門的責任，要形成一個完善的內部控制體系。資產管理部門、使用部門、監督部門職責不明確，導致決策管理矛盾、孤立、工作被動等狀況出現，資產情況達不到實時狀況報告的要求。各部門對占有資產隨意調配，維護意識淡薄，存在國有資產流失、降低社會服務價值、貪污舞弊的風險。

（二）管理方式信息化水平不足

目前，國有資產管理的信息化水平還未能充分利用大數據的優勢，與預決算、政府采購等管理系統沒有實現對接，資產從配置計劃、采購、使用到處置等各環節的數據資源整合、關聯及使用等信息處理方式智能化水平還不夠高，比如資產購置計劃與采購環節容易脫節，購置時未能受到預算控制；處置計劃與配置計劃的編制，兩者關聯關系不能合理匹配；由于整個過程形不成閉環管理，資產數據未能達到有效利用。總之，目前我們已進入數字化時代，但資產管理的數字化水平發展緩慢，不能發揮降低資產浪費、閑置、超標配置等風險的作用。

（三）缺少風險控制

在管理國有資產時，風險管理意識不強，不能應用風險預警、時間價值等理論進行資產管理風險控制，容易產生廉政風險、經濟風險、法律風險等。比如流動資產容易造成資金沉淀、在建工程長期不轉固定資產、無形資產不納入賬內核算等問題。雖然近年來巡視、稽查、審計、資產專項清理等工作不斷開展，不斷進行資產管理風險控制，但加強全面風險控制方面還有很大的進步空間。

（四）資產流轉各環節存在漏洞

資產流轉環節較多，包括配置、購置、驗收、入庫、領用、調撥、處置等。在目前的國有資產管理中，各環節操作不規范、制度不健全、審批權限不分明等問題仍然存在。不規范的資產管理導致資產超標配置、重復購置，決策行為缺乏監督導致隨意低價處置資產。

三、國有資產管理內部控制問題分析

（一）管理層資產管理意識不強，觀念落后

是否重視資產科學管理將直接影響管理隊伍的建設、制度建設、考核等一系列相關工作的落地執行。由于歷史原因，資產管理被重視程度不夠，單位管理層對資產管理意識淡薄，更何況要科學管理。部分單位仍然存在重購買輕管理、重財務輕資產現象。管理層不能整合資產管理到單位的整體業務中，財務管理與資產管理協同機制不健全，信息交互、數據關聯不及時，導致資產管理在各個方面都可能出現問題。

（二）國有資產內部控制制度不健全

單位缺乏資產管理內控制度，資產管理內控體系不健全，日常工作缺乏約束。復雜的管理環節中，各環節獨立的內控管理制度缺失，環節之間相互內控管理制度缺失。制度不完善則日常工作缺少尺度標準，容易造成管理程序混亂，單位主體責任不好劃分，發生舞弊行為的概率提高，嚴重影響國有資產安全。

（三）資產管理隊伍專業能力較弱

管理人員的專業性落后會造成國有資產流失風險。資產管理人員專業跨度較大，普遍年齡偏大，專業不對口，管理人員配備不考慮崗位的專業性，加之領導重視程度不夠，疏于為資產管理人員提供培訓學習機會。管理人員對工作內容、規則、相關制度掌握不夠，思考不透，在日常工作中會出現許多問題，形成工作漏洞。如存量資金占比較大，預算執行緩慢；在建工程資產管理不嚴謹，長期掛賬不做竣工決算工作，不進行資產交付登記；重實物資產輕無形資產；重購置輕處置，待報廢資產長期積壓。

四、國有資產管理內部控制完善建議

加強國有資產內部控制管理，將提升國有資產在履行社會公共服務職能方面的效率和質量。2017年以來，國家出臺了一系列資產管理制度、規則，資產管理任務重大，管理的內涵也不斷外延擴大，報告體系也在不斷完善，逐漸編制政府財務報告、國有資產報告、決算、國有資產年報、月報等。如果不能及時發現并應對國有資產管理中的風險，將直接影響到國有資產在履行社會公共服務職能方面的效率與質量。國有資產管理的重要性日漸體現，加強內控管理、規范流程、控制風險，勢在必行。

（一）加強內部控制環境管理

1.要職責分工明確

夯實單位主體責任，建立健全內部控制機制，強化資產管理部門與使用部門、保管部門的職責分工，密切協調配合，形成管理合力。加強對重大事項、重要項目安排和大額資金使用等涉及資產管理事項的內控管理，嚴格程序化。維護資金安全，資產安全，提高配置效率、使用效率，提升管理水平。

2.要建立一體化的信息系統

大力開發資產管理信息系統功能，實現資產配置計劃、資金來源、采購、入庫、領用、維修維護、調撥、處置等環節一體化管理，實現財務、資產、預算等信息系統的融合一體化信息系統，利用信息技術提高資產信息質量并達到數據的有效利用。通過信息系統實現便捷的調取資產各類實時信息，進行資產數據分析，提高資產管理水平，緊跟時代步伐，優化資產管理環境。

（二）加強內部控制流程管理

1.嚴格國有資產的新增管理

建立健全新增資產配置相關預算管理制度，將資產管理與其他業務環節進行一體化設計，尤其是在預算編制和執行、會計核算、決算和報告時，準確核算和動態反映資產配置、價值變動、存量等情況，確保賬表一致、報告對應銜接，真正優化新增資產配置預算編報和實施計劃管理工作。編制年度資產配置預算，以存量制約增量，以增量調整存量，單位所有資金購置資產均應納入新增資產配置預算，無預算不配置，有預算不超標。資產的配置申請、資產驗收、入賬等環節，應嚴格執行不相容崗位相互分離，形成部門間相互制約、崗位間的相互制衡機制，做好實施過程的內控風險防控。

2.加強國有資產使用管理

建立健全資產使用、保管、維護等內部使用管理規程，延長資產使用壽命，實行原始價值與凈值管理相結合理論，鑒定資產使用狀況，結合履職需要、存量資產狀況和財力狀況，單位建立共享機制，尤其提高通用設備的使用效率，加強部門內或部門間統籌使用，杜絕和糾正既有資產長期閑置或低效運轉。厲行節約，反對浪費，真正落實“過緊日子”的要求。

嚴格控制資產出租出借和對外投資管理，切實履行決策程序。嚴格執行出租出借管理規定，按規定權限履行相應報批、備案等程序，保證整個過程的公開透明；規范對外投資管理，進行充分、可行的論證，實施、管理、決策部門相互配合，協同管理，及時納入財務賬套核算，杜絕使用往來款核算。實現國有資產合理收益，應收盡收，規范使用。

3.加強國有資產處置管理

嚴格執行資產處置管理規定，按權限履行報批程序。不同處置形式的資產要分類處置，做好資產技術鑒定，資產評估、經濟鑒證等工作，防止資產流失，杜絕使用人以報損方式隱匿資產，對于專項、大額資產處置要納入重大決策事項，加強風險管理。

提高國有資產處置工作的規范性、透明度，做好處置資產事項的公開工作。比如各單位要以市場化方式交易或以環保回收方式處置資產；使用規范的處置平臺選擇服務機構；按規定公開處置信息；公開信息內容要完整，要詳細列明處置單位、處置方式、處置服務機構、處置資產清單等。

4.做好國有資產盤點與報告工作

建立和完善單位資產管理與財務管理部門之間的協同機制，及時賬實核對，賬目清理，定期清查盤點，及時處理盤盈、盤虧和資金掛賬等事項，確保賬賬、賬卡、賬實相符。加強資產日常管理，理清單位資產家底，按時完成資產各類報告，確保數據完整準確。

（三）加強內部控制風險管理

風險控制一方面要評價風險，進行風險識別，評價對象包括經濟活動的決策、執行、監督是否實現有效分離；權責是否對等；是否建立健全議事決策機制、崗位責任制、內部監督等機制等。另一方面，要應對風險。采取措施減少或規避風險，如不相容崗位相互分離、內部授權審批、歸口管理、預算控制、財產保護控制等。

加強國有資產內部控制風險管理，首先，需要提高整個單位的管理意識，動員全員進行資產管理，尤其是管理層的國有資產風險管理意識，一把手應高度重視，會同資產管理部門、資產使用部門負責人，統一思想，齊抓并舉，加強管理隊伍的風險管理意識，預防國資混亂的情況。其次，國有資產管理需要與業務工作融合，國有資產用于單位履職需要，在日常資產管理與維護中與業務開展密不可分，應結合業務工作詳列資產管理內部控制清單，進行管理風險分析，抓住資產內控環節的關鍵風險點，比如資產管理部門與業務部門溝通交流，及時了解資產變動情況；資產管理融入建設項目管理內容，完善在建工程管理過程，避免造成在建工程長期掛賬不轉固定資產現象出現。最后，需要完善的管理制度降低資產管理風險，單位應當明確各個環節應該遵循的制度、規則，制定詳細的操作規程，優化流程管理，利用制度的權威性保障內部控制措施的有序執行，加強風險防范。

（四）加強內部控制環節的監督管理

按照“權屬清楚、配置科學、使用有效、處置規范、監督到位”的要求，監督國有資產購置、使用、處置等管理工作。首先，做好資產采購部門、使用部門、管理部門、監督部門職責權限劃分，落實各主體責任，形成監督制衡機制。內部控制實質體現就是相互監督、制約的管理模式。其次，內部審計部門應當利用其獨立性和權威性發揮重要監督作用。審計職能部門監督審計范圍要全面，并要實質性參與到關鍵環節、重要項目的資產管理監督中，加強風險管控，比如強化配置計劃的編制環節監督，由于此環節與資產存量、新增計劃、處置計劃密不可分，配置是否合理直接影響到單位預算的執行，關鍵環節及時發現問題并及時解決，可以提高資產的使用效益。

結語

國有資產是事業發展的物資保障，國有資產科學管理的重要性日益顯現，國家各項資產管理政策規則的出臺，對每個單位資產的科學管理和長遠發展提出了新的要求，國有資產內部控制管理要緊抓不懈。國有資產管理內部控制作用的有效發揮，將會大大節約單位運行成本，規避國有資產流失風險。單位在建設內部控制機制時，如何有效規范國有資產管理還需要更多的探究和實踐。