海綿城市建設PPP項目的運作模式與路徑選擇*

張 恒， 唐根麗， 丁華軍

(安徽財經大學 管理科學與工程學院， 安徽 蚌埠 233030)

近年來，我國環境惡化、自然資源匱乏、水污染等生態問題愈發嚴重，城市抵抗環境污染、水資源匱乏、水生態破壞等環境問題的能力愈發重要。海綿城市理念在應對城市黑臭水體、水資源匱乏、城市雨洪災害等領域具有獨特的優勢，是破解我國城鎮化建設和城市群發展進程中“城市病”的具體舉措[1]。海綿城市建設項目領域較廣、項目周期較長、資金需求較大等因素，制約了其在我國的快速推廣，如何高效率、低成本、可持續、創新性地推動海綿城市建設，是各級政府首要考慮的問題。伴隨傳統城鎮化建設進程的轉型加快，政府面臨著繁重的基礎設施建設任務，財政資金支付壓力與負債率較高，政府職能轉變、結構要素優化、市場力量進入成為地方政府維系海綿城市發展和保持良好運作的新動能。

政府和社會資本合作(public-private partnerships，PPP)能夠充分發揮其在吸引資本、引進技術、科學管理等方面的巨大優勢，被普遍應用于公共服務及基礎設施建設領域。但傳統PPP項目多為經營性或準經營性項目，具有良好的理論基礎、可行的項目評價體系、穩定的市場機制和豐富的實踐經驗，而海綿城市建設PPP模式起步較晚，常采用特許經營中的BOT及其衍生模式[2]。因此，研究當前情境下海綿城市建設PPP模式的路徑特征，把握海綿城市PPP模式的內涵、機理及趨勢，破除海綿城市建設PPP模式發展面臨的難題與障礙，滿足政府加快職能轉變、尋求海綿城市建設項目新型融資模式及管理體系的需求是十分必要的。

一、海綿城市建設與PPP模式

1. 海綿城市建設本質：傳統城鎮化建設的轉型升級

隨著城鎮化進程加快，我國城鎮化面積迅速增加，大量的城鎮基礎設施建設導致城市地面硬化，雨水無法下滲，地表徑流系數變大；加之區域地表徑流急需大量城市排水設施快速排走雨水，迫使城市排澇壓力劇增，尤其是在一些舊城區及密集型城區，地下管網陳舊、低效甚至喪失排水能力，城市內澇災害時有發生。有關資料顯示，48%的中國地區面臨著中度到高度缺水的壓力，一方面是雨水得不到有效儲存、凈化、利用，另一方面大部分地區缺水現象形勢嚴峻[3]。同時，雨污合流、暴雨洪澇導致的溢流污染、城市水污染等造成城市水生態破壞，黑臭水體嚴重影響到城鎮居民的居住環境和用水安全。城鎮化進程中，綠色、生態、宜居的城鎮規劃和建設模式呼之欲出。傳統城市建設模式難以滿足城市發展空間與資源環境相協調的需求，為解決城市洪澇災害、水資源短缺、水體污染等水生態破壞現象，增強快速城鎮化過程中的生態治理能力，中國海綿城市理念被提上日程，通過“滲、滯、蓄、凈、利、排”等多種技術措施和管理理念，對城市雨水和水體進行綜合利用和生態凈化，構建城市綠色、生態、可持續水環境體系。

海綿城市的概念最早可追溯到2003年，俞孔堅等[4]用“海綿”比喻自然濕地、河流等對城市旱澇災害的調蓄能力。最初是通過分散的、小規模的源頭控制技術，來達到對雨水的直接利用及徑流污染的控制，而后逐步過渡到雨水綜合利用技術體系，以此來減少城市建設對水文狀況的沖擊，最后逐步發展成為全面的城市現代雨洪管理體系。總體來看，我國海綿城市理念主要有綠色海綿、海綿體城市、生態海綿城市、低影響開發等概念，在傳統雨水排放模式、城市排水防污能力、城市內澇防治等方面進行了不同維度與深度的研究與實踐。基于這些持續的專業研究與實踐，海綿城市是上述一些思想與理念的總結與統一[5]。因此，海綿城市是我國政府和學界對國外低影響開發雨水管理以及中國現代雨洪管理的特色化描述，借用“海綿”的物理特性來詮釋城市雨水吸納和利用能力，是城市建設與城市水生態和諧共生的理想化愿景。習近平在中央城鎮化工作會議中強調，要建設自然存積、自然滲透、自然凈化的海綿城市[6]。自此，各級政府紛紛響應，出臺和實施相關政策意見、技術標準、項目指南和建設計劃，相關行業和學術領域在新型城鎮化建設的前瞻思想和先進理念的指引下，關于海綿城市的頂層設計、理論探索、試點建設正如火如荼、方興未艾。

中國海綿城市理念更加注重全面化、系統化、生態化，是集生態保護和工程建設為一體的城市水生態基礎設施工程，是一種囊括了與水生態相關事務的跨領域、跨專業的系統性、可持續性建設理念。它不僅包括傳統灰色雨洪基礎設施(如排水泵設備、地下管網、污水處理設施等)，而且將綠色基礎設施(透水地面、雨水調蓄設施、人工濕地、生態修復體等)融入到城市規劃設計中去，逐步擺脫城市對灰色設施的依賴，將城市建設與自然生態視為一個完整的生命共同體，打造出宜居、綠色和健康的生態環境。因此，海綿城市建設模式已然發展成為城鎮化進程中被大力倡導的生態建設新模式。

2. 海綿城市PPP模式研究現狀

國外有關海綿城市的研究起步較早，在理論研究與實踐探索上積累了豐富的成果。國外海綿城市理念通常是指最佳管理措施(BMPs)、低影響開發(LID)和綠色基礎設施(GI)[7]。20世紀70年代，美國提出了最佳管理措施(BMPs)，后逐步發展成為控制雨水徑流和保護水生態的系統性措施，并形成了一系列技術指南、制度對策及有效實施路徑；90年代逐漸發展成為以解決雨水排放與污染問題為目標的低影響開發(LID)系統；進入21世紀，以恢復與重建自然系統為理念的綠色基礎設施(GI)在美國學界及工程領域流行。較為成功及具有借鑒意義的實踐項目就是美國喬治王子郡水利設施改造PPP項目。當地政府及項目公司通過采取創新性項目綜合設計、拓寬融資路徑、分散項目風險等具體措施來解決地區水環境污染與治理問題[8]。

英國政府通過制定法律制度與各種激勵措施，鼓勵普通住宅、社區和商業建筑設立雨水收集利用系統，以此減少雨水徑流及排水系統壓力，從而形成雨水循環利用的實施思路，解決了雨水污染及區域水資源短缺的問題，形成了獨具特色的可持續排水系統[9]。近年來，德國開始在公園、社區等地方推廣“洼地—滲渠系統”，雨水滲透、滯留與存儲效果顯著，并相繼出臺了雨水管道使用、設施維護、建設標準管控等一系列法律制度，將收取的雨水管道費用用于相關設施維護，保障項目的可持續性[10]。

新西蘭的雨洪管理起步較早，發展也較為成熟，形成了集立法、規劃、建設、信息管理、監督與保障等為一體的建設管理體系，在LID理念影響下，整合構建了低影響城市設計與開發(LIUDD)體系[11]。

與發達國家相比，我國關于雨洪管理或海綿城市的研究起步較晚，實踐探索與具體國情也不盡相同，因此，如何借鑒發達國家經驗、創新建設管理模式、推進海綿城市建設可持續發展，是今后一段時期的重要課題。

自從國家層面提出海綿城市戰略以來，各部委積極推動海綿城市建設，并發布一系列、一連貫政策、意見與指南等支持海綿城市建設；地方政府、工程領域和學界也在積極探索和實踐海綿城市的建設模式，海綿城市建設處在迅速推廣與動態調整時期。

在政策導向和實際需求的雙重推動下，我國于2015年4月公布了首批16個具有典型地域代表性的國家級海綿城市建設試點示范項目；2016年5月，福州、珠海等14個城市入選第二批試點城市名錄，各省、自治區、直轄市也開始積極鼓勵引導、試點建設、實踐探索省級海綿城市試點地區[12]。兩批海綿城市建設試點城市在三年內獲得總額高達400億元的中央財政支持，但面對高達上千億規模的資金缺口，資金籌措成為海綿城市發展的極大阻礙。2015年9月，李克強在國務院常委會中提出采用PPP模式吸引社會資本參與項目的建設運營，10月出臺的《關于推進海綿城市建設的指導意見》中，鼓勵優先采取PPP進行海綿城市建設融資；2016年1月，《關于推進政策性金融支持海綿城市建設的通知》中指出，要加大金融創新對海綿城市建設的資金扶持力度；2018年，國家級海綿城市建設試點城市迎來績效考核期；2019年7月，《城市管網及污水處理補助資金管理辦法》中補充和規范了資金使用辦法，用以提高資金使用效能[13]。

在學界及工程實踐領域，2015年以來，關于海綿城市建設的研究層出不窮，成果累累，已然成為國內專家與學者新興熱議和持續研究的熱點問題。仇保興、車伍等[14-15]從海綿城市的內涵要求、目標與理念、建設途徑與未來趨勢等方面開啟了研究先河；吳丹潔、宋芳曉等[16-17]對海綿城市建設理論與技術、工程實踐、建設管理問題等進行了深入思考與探究；施慧斌、滿莉等[18-19]從海綿城市建設PPP模式融資路徑、機制模式、對策研究等方面展開了可行性研究。然而，由于海綿城市建設不同于傳統基礎設施或公共服務，涉及的行業領域較多、項目周期較長、公益屬性較濃、系統邊界條件模糊、實踐經驗缺乏，倘若簡單套用其他領域基建項目或其他海綿城市PPP模式的系統架構，不對當前情境下海綿城市PPP項目的內涵、路徑特征、使用范疇等進行探究，則PPP模式無法在海綿城市建設中發揮功效，造成項目落地運行困難。

3. PPP模式下海綿城市項目的技術經濟特性

處在推進新型城鎮化進程的關鍵時期，海綿城市建設新模式相比于傳統城市化建設模式更為系統、繁雜、艱巨，傳統模式難以發揮效能，因而PPP在海綿城市建設中有著廣闊的應用前景。基于對海綿城市項目實施及PPP模式應用情況的觀測，二者之間存在著較多的關聯，海綿城市PPP模式在實踐過程中有著較為顯著的技術經濟特性，如圖1所示。

圖1 海綿城市與PPP模式關聯

(1) 政府職能轉變，提高海綿城市建設效率

大多數海綿城市PPP項目都成立專門項目公司(special purpose vehicle，SPV)，擁有專業化、復合型的人才團隊和技術支撐，將政府從不擅長的技術應用、建設運營、專業化管理等領域解放出來，使其把重心放在科學規劃、關系協調、政策法律支持、監督管理中，加快政府職能轉變，激發社會資本的市場活力，推動海綿城市建設和服務市場化，提高海綿城市的建設質量和運營服務效率。

(2) 社會資金供給，獲得政府政策紅利

海綿城市建設PPP模式是一種多方共贏的融資模式，項目資金更多地是依靠社會資本，提高政府財政資金供給績效水平，同時，各級政府及相關機構通過銀行金融政策支持、貼息貸款、專項基金或者特許經營權項下預期收益質押等方式吸引社會資本參與，使大體量、重資產、高風險的建設項目融資變得快捷、高效、可持續，讓PPP模式的先天優勢充分發揮到海綿城市建設項目中去，增強項目的競爭性，挖掘和獲取更多的政策紅利與支持。

(3) 正外部性強，健全機制體制保障

海綿城市不僅能治理城市內澇頑疾、凈化水環境、改善城市水生態，同時能夠提高居民生活環境質量、促進土地增值、加快區域經濟發展，民眾與使用者能夠享受到海綿城市建設所帶來的便利和福利，具有較強的正外部性和公益性[20]。采用PPP建設海綿城市，能夠將公益屬性與市場化結合，實現產品屬性的轉變，同時精品質、高效率、優服務的海綿城市項目能夠給政府帶來較好的民眾口碑、獲得社會利益最大化、促進區域經濟發展。因此，政府有責任、義務，也會積極完善相關補償機制、收益模式、法律體系來提升社會資本參與海綿城市建設的熱情，維持運營單位和項目公司的可持續發展。

二、中國海綿城市建設PPP項目運作模式

1. 基礎設施建設PPP項目運作模式

國家通過制定各種支持性法律法規、政策指南、規范性文件積極推動PPP模式在公共服務和基礎設施領域的運用，PPP模式能有效緩解地方政府債務壓力，平滑年度間財政支出波動，提高建設運維管理效率，在中國有著較為廣闊的發展前景。國內專家學者正在積極探索PPP模式在交通運輸、市政與水利工程、生態建設和環境保護、城鎮綜合開發、教育、旅游與文化等行業的理論基礎和實踐應用，但由于有關PPP模式的研究開始時間較晚，尚未形成一套較為完整的理論體系，未對我國基礎設施領域具體國情進行深入分析，缺乏定性分析、缺少定量數據。因此，針對不同基礎設施的屬性與特殊性，從理論和實踐兩方面研究基礎設施行業PPP模式的內涵、類別、特征與適用性愈發迫切。

PPP模式是指政府和社會資本以合作伙伴關系、多方利益共享、風險共擔、特許經營和多樣化收益為基礎，建立項目全生命周期內的多方契約關系、融資與建設方式以及經營管理模式，普遍采用的PPP項目運作方式主要有外包類、特許經營類和私有化類，我國還沒有相關文件對PPP項目如何選擇運作模式進行指導，主要依靠決策者的主觀意識以及咨詢機構的經驗判斷[21]。圖2給出了PPP模式運作主要方式的建設投資主體、運營維護服務主體和私人參與程度變化情況。

圖2 基礎設施建設PPP模式分類

2. 海綿城市PPP項目運作模式

海綿城市作為一種新型城鎮化建設模式，其試點項目建設已全面展開，國內對海綿城市建設缺乏廣泛、長期、深入的系統研究和實踐，特別是在建設運營以及管理方式方面缺乏實際數據和成熟模式。但海綿城市建設內容中的市政道路工程、片區開發、管廊工程、生態環境保護等基礎設施領域已經應用PPP模式許久，且占據相當大的比重，因此PPP應用在海綿城市建設中的可行性毋庸置疑。

從海綿城市試點項目運作模式來看，主要有傳統的各部門分段實施模式、城投模式和PPP模式。傳統方式和城投模式下的海綿城市建設存在管理部門職能交叉混亂、項目建設碎片化現象嚴重、各方協調困難、動態運維與管理滯后、建設規劃方案不成系統等弊端，PPP模式比上述模式更具融資效率。通過整理財政部PPP中心項目庫中61個海綿城市示范項目的案例資料可以發現，海綿城市項目屬于市政公用及生態建設一級行業領域，建設內容包括海綿型小區與道路建設、地下管網改造、河道及水體治理、水環境整治、海綿化景觀提升等綜合性工程，各地區的海綿城市建設項目以組合打包形式為主，在具體建設過程中常被拆分成不同行業的單獨項目，項目總投資高達10億元以上的占比為64%，基于BOT及BOT+TOT模式的海綿城市項目占比高達80%(見表1)。由于海綿城市絕大部分子項目具有較強的公益性，示范項目幾乎都是以政府付費或可行性缺口補助為主，特許經營期限至少是10年以上，多數超過15年。

表1 財政部PPP中心管理庫海綿城市項目統計

表1(續)

三、中國海綿城市建設PPP模式的路徑選擇

基于實際項目案例數據，我國海綿城市建設主要采用BOT作為主要PPP模式。BOT模式能推動海綿城市規劃設計模式創新，提高項目建設及運營效率，吸引社會資本參與。因此，海綿城市建設PPP模式能夠以有效的成本資源為政府與公眾提供高質量設施及服務，既有融資、兼具效率，包含了融資路徑與供應側效率路徑[22]。

1. 項目融資路徑

為保證統計數據的信度和效度，剔除處在識別階段、準備階段和采購階段的項目，僅選取已落地執行的46個海綿城市建設PPP入庫項目。從落地速度來看，絕大多數海綿城市建設項目能夠在1～2年內迅速落地執行，說明社會資本進入海綿城市建設項目的意愿越來越強烈，地方政府也迫切需要社會資本的進入來優先解決財政壓力。從收益回報機制來看，采取政府付費模式和可行性缺口補助相對較多，社會資本更加關注收入來源以彌補建設、管理及運營投入不足，收益最大化。從融資渠道來看，中央及地方政府出臺多種規范性文件為海綿城市PPP模式提供融資保障，政府為社會資本及項目公司提供融資擔保，不僅向銀行釋放了海綿城市建設貸款的保障性信號，而且活躍了社會資本進入地方融資平臺，進而擴大了融資范圍。

2. 供應側效率路徑

從項目公司角度來看，處于執行階段的海綿城市PPP項目公司多為聯合體中標，聯合體以設計院、咨詢公司、大型工程企業、水務公司及景觀公司居多，這些公司的理念超前、技術管理經驗豐富，多處于行業先進水平，形成“規劃設計+投融資+施工建設+運營管理”的組合趨勢，企業間資源互補、協同發力，共同提高海綿城市建設質量。從運作模式選擇來看，通常采用BOT運作模式，通過所有權和經營權的轉移，把項目風險轉移給社會資本，項目公司依靠自身技術優勢及先進管理水平有效規避及防范風險，提高海綿城市建設水平及效率[23]。從績效評價角度來看，海綿城市建設項目不僅包括工程項目實體、技術管理水平、運行服務質量，還包括對區域水生態的改善以及項目的可持續發展等，完整的績效評價體系促使項目公司提供優質產品服務，提高公眾認可度。

四、結 語

中國海綿城市PPP模式的快速復制與推廣造成了PPP過熱現象，導致部分企業利用PPP進行過橋融資的短期投機行為，地方政府違規利用PPP套取財政資金補助等現象時有發生。不合規的評價流程和缺乏專業性的技術方案，導致了海綿城市PPP項目出現執行難、考核難等問題。因此，各方應認真識別和對待海綿城市PPP項目的內涵特征，理性看待海綿城市PPP模式的優勢，倒逼地方政府加強項目審查與監督。