標化醫院招標采購全流程監管模式的實踐與思考

肖紅，李昌華，張楊

(成都市第一人民醫院紀檢監察室，四川 成都 610041)

0 引言

醫院招標采購具有品種多、供應商多、資金多、專業性強“三多一強”的特點[1]，紀委“三轉”即“轉職能、轉方式、轉作風”要求改變過去單純依靠現場監督的管理模式，轉變方式方法，聚焦監督執紀問責，明確職責定位，做到不越位、不缺位、不錯位[2]。如何保證在醫院招標采購中做到監督不缺失，監督有效能，充分防范采購經濟活動中的廉政風險，是擺在紀檢監察部門面前的新難題和新挑戰。本文在醫院招標采購監督實踐的基礎上，通過調研、訪談、查閱文獻等多種方法，探討新常態下如何更好地做好招標采購監督工作。

1 醫院招標采購監督管理存在的問題

1.1 監督能力有限

各醫院招標采購的監督人員多由紀檢監察、審計、財務等人員構成，這些人員既不是醫療設備專家也不是臨床專家，缺乏必要的專業知識，對招標法規政策沒有經過專業培訓存在理解不透徹或把握不精準。相關知識的欠缺使監督人員在審查技術參數或條款、投標資質時難以把握，也不知道哪些環節容易出問題或重點應審查什么，工作時畏首畏尾，不敢說話，招標前的違規違紀及招標后的質疑投訴缺位，致使監督流于形式，常常難以監督到位[3]。

1.2 監督不全面

監督主要限于對常規采購業務部門，對臨時分散采購部門缺乏有效監督管理。紀檢監察部門往往是在開標評標時間已經確定的情況下被通知參加現場招標監督，對前期的需求論證環節、招標文件的制作、招標公告的發布以及后期合同簽訂、物品驗收等環節均不熟悉，僅僅依靠評審現場的監督無法實現對招標采購的全過程監督，且監督模式未標準化，存在監督環節和監督內容遺漏、監督方法不規范的情況。

1.3 同體監督困境

醫院內部的同級監督缺乏嚴格規范的制度和信息公開，同時紀檢監察部門在行政級別上與其他采購管理部門同級，除了監督與被監督的關系，還有同事和朋友關系，尤其在現場監督環節難以避免同體監督中不敢或不愿對違紀違規做法或人員提出監察或懲處意見。如果沒有標準統一、嚴格健全的責任追究制度和處罰措施，就不能形成有效的震懾作用，同樣會造成監督乏力，使監督過程成為走過場[4]。

1.4 缺乏監督合力

醫院招標采購管理主責部門缺乏自我監督意識，對招標采購過程中出現的問題，完全依賴現場紀檢監察審計的意見，忽視自身黨風廉政建設主體責任和“一崗雙責”意識。紀檢監察、審計、財務等監督部門在實際監督工作中根據部門職責各有監督側重，雖然有利于發揮各自專業特長，但監督部門之間業務相對獨立、各自為政，沒有形成有效的監督合力，沒有對招標采購全過程進行真正意義上的有效監督[5]。

2 醫院招標采購全流程監管模式的構建

我院以 PDCA 循環管理法為基礎制定招標采購全流程監管督查策略，建立由紀檢牽頭權責到人的招標采購全流程監管組織體系，依據《中華人民共和國招標投標法》《中華人民共和國政府采購法》《中華人民共和國招投標法實施條例》以及醫院《關于健全“三重一大”事項決策制度的實施意見》等要求，在對醫院設備、物資、醫藥、后勤、服務等購銷環節調研的基礎上，制訂《招標采購工作監督管理辦法》《關于醫院招標采購中有關紀律的規定》等，從組織保障、運行機制、全方位全流程監督網絡等方面建立醫院招標采購全流程監管工作機制(見圖1)，明確監督環節、監督內容和監督途徑。

圖1 醫院招標采購全流程監管工作機制

3 標化醫院招標采購全流程監管模式實踐初探

我院積極探索通過加強組織保障，建立招標采購全流程監管工作機制，對監督事項實行清單式管理，打造全方位、高效能的招標采購全流程監督體系。該體系從權限制約上有主管職能部門、醫學裝備(耗材)管理委員會、院班子會的權力劃分，從監督方式上有紀委、紀檢監察室、職工代表的分層次參與，從監督模式上有備案監督、現場監督、追蹤監督、專項監督等，根據不同的招標采購項目特點采取不同的監督管理模式，實現招標采購監督全面性和針對性的有效結合。

3.1 加強組織保障，探索建立點面結合的監督組織體系

建立“點”“面”兩個層次的監管組織。一是“面”層次設立醫學裝備管理委員會、醫用耗材管理委員會，每季度召開一次會議，討論相關制度的建立和修訂，對監督程序和內容進行補充完善，保證決策的民主性和科學性，從源頭上把好關；二是“點”層次成立醫院招標采購監管工作領導小組及招標采購監督工作小組，由紀委書記任領導小組組長，從招標采購事前、事中、事后三個環節入手結合重點領域專項檢查，全程監督并及時提出監督意見。

3.2 建立監督運行機制，健全嚴格具體的制度標準體系

(1)以適應醫院形勢發展和與時俱進為原則，構建醫院監督制度標準體系，新建和修訂了10余項招標采購工作制度和規定，制訂《招標采購工作監督管理辦法》《關于醫院招標采購中有關紀律的規定》《院內采購審計監督暫行辦法》《采購評審專家和專家庫管理暫行辦法》《醫療設備院內采購流程》《醫用耗材采購工作管理辦法》等；(2)整合紀檢監察、審計、財務、工會等多部門的監督力量，吸納職工代表監督，通過建立有組織的工作機制、定期業務培訓和工作交流，提高對招標采購監管工作的重點把握能力，實現監督合力。定期召開監督工作小組例會，統一部署監督任務，對監督中發現的問題進行通報、匯總與分析；(3)按照PDCA管理思路，定期制定工作計劃，集體部署落實，及時總結，督促整改，下一輪督查回頭看，結合新的問題制定新一輪的工作重點和計劃，實現招標采購監督通報、反饋、回頭看的閉環管理；(4)把招標采購程序和監督管理日常工作規范化和制度化，使工作有章可循，有據可依，制度能有效落實和追蹤檢查。

3.3 四種監督模式有效結合，打造全方位、高效能招標采購全流程監督體系

事前監督采取備案監督模式，規范的備案監督是其他監督模式的基礎，可對招標采購項目進行有效的信息管理，包括項目名稱、申請使用科室、預算金額和采購形式等，對于監督部門掌握各招標采購領域的采購情況、監督采購形式選擇、決策具體采購監督模式等招標采購監督工作的開展有十分重要的意義；事中監督采取現場監督模式，現場監督是對開標 、評標、定標的監督，從過去的被動式監督變成主動出擊，規范現場紀律、推動程序完善；事后監督采取追蹤監督模式，追蹤監督對某個具體招標采購項目進行從項目立項、評選直至合同簽訂的全過程深度追蹤或倒查監督；專項檢查是根據工作需要和管理重點，對某特定招標采購領域進行有針對性和目的性的全流程監督檢查，從而發現問題與不足，并進行改進與完善。四種監督方式是點、線、面的有效結合，明確了各環節的監督重點，對各環節的監督事項進行標化，實行清單式管理，對監督人員進行培訓考核，使其熟練掌握監督程序和監督內容，做到心中有數避免遺漏，清單化管理有利于實現監督一體化和監督同質化，具體監督事項清單見表1。

表1 醫院招標采購全流程監督事項清單

3.4 嚴肅監督執紀問責

通過信息公開、院務公開、拓寬信訪舉報渠道、社會多方參與監管，設立異議、投訴平臺，積極踐行四種形態，對苗頭性、傾向性問題早發現、早提醒，早糾正；另一方面要落實責任追究制，對違規違紀行為要及時調查核實，嚴肅處理，絕不姑息遷就，強化監督執紀問責，體現出懲處的力度和威懾力。

4 討論

4.1 進一步理順監督機制，重視制度建設

在加強組織領導強化頂層設計的基礎上，根據醫院采購工作的開展和需要，在實踐中不斷改進完善監督機制和方法，重視制度建設，形成包括預警機制、制約機制、懲處機制在內的監督制度體系，是做好監督工作的保障。在理清招標采購流程、規范院內招標采購管理的前提下，建立招標采購監督實施細則，明確監督的范圍、職責、方式、權限、程序、內容，以及如何糾正和追究違紀違規行為，使監督工作具有嚴密的組織性、程序性和可操作性。另外，還應建立一系列配套保障制度，幫助職能部門分析招標采購環節中的權力風險點，制定招標采購權力清單，完善“三重一大”“關鍵崗位定期輪崗”“招標采購”“合同管理”“服務監管”等規章制度的制定和實施，形成計劃、采購、使用三權分離，決策、執行、監督立體有效的權力制約模式，同時制定廉政承諾制度、供應商信用管理制度、信息公開制度，醫院層面建立商業賄賂不良記錄，對于實施商業賄賂的公司堅決抵制。通過加強內部管理，理順監督機制，規范招標采購行為，完善醫院相關管理制度，能有效地防止招標采購中的不正之風發生[6]。

4.2 進一步落實主體責任，提升監督質效

各招標采購業務部門應對主管范圍內的招標采購承擔主體監督責任，監督部門承擔監督的再監督責任。招標采購實施部門不應僅僅依賴監督部門的監督管理，應進一步提高自我管理、自我監督和自我完善意識，落實主體責任[7]。醫院應進一步建立健全醫院紀檢監察部門與其他監督主責部門各方協同、銜接有序、務實高效的監督機制[8]，全面梳理招標采購廉潔風險點、管理空白點，完善相關監管制度和操作流程，充分發揮備案監督、現場監督、專項檢查和追蹤監督等多種監督方式各自的特點和優勢，不斷規范醫院招標采購內部管理，才能做到防微杜漸，有效促進招標采購工作人員廉潔自律，嚴格按照相關規章制度進行招標采購工作，從而提升監督質效。

4.3 進一步加強隊伍建設，提高履職能力

醫院招標采購監督工作具備政策性、法律性、專業性、技術性的要求，同時還要杜絕監督人員既做裁判員又做運動員的同體監督現象發生[9]。監督人員必須熟悉和掌握與招投標工作有關的法律法規、規章制度以及設備相關專業知識，才能在監督過程中把握關鍵點，因此，必須加強自身建設，構建業務培訓體系，提高監督人員的政策水平、法律水平、業務水平，不斷提升監督者的洞察力。另一方面，要積極整合分散的臨時性的招標采購監督管理，逐步建立一支具有專業素養的高素質招標采購監督隊伍，由招標采購監督領導小組統一領導部署，調配監督力量，開展監督工作，形成一個部門解決多個問題、一個問題由多個部門從多視角共同解決的監督工作格局，從而顯著提升監督履職能力。

4.4 多形式強化廉政教育，進一步筑牢思想防線

通過多種形式開展廉政政策宣傳、職業操守、法律法規學習、典型案例警示、組織招標采購相關知識講座、參觀警示教育基地，在涉及招標采購的關鍵部門、關鍵崗位上開展專項廉政教育活動，深入臨床一線以案說法、以案釋紀，組織開展“廉潔查房”和“自查自糾”等，加強廉政宣傳，深化警示教育，使廣大黨員干部和職工知敬畏、存戒懼、守底線。其次，堅持正面教育與警示教育相結合，采用多種形式強化日常教育，打出廉政教育的組合拳，使風清氣正的氛圍不斷充盈，進一步筑牢夯實思想防線。

5 小結

醫院招標采購活動的監督工作至關重要，積極探索通過加強組織保障，建立招標采購全流程監管工作機制，織密監管網絡，對監督事項實行清單式管理，打造全方位、高效能的招標采購全流程監督體系，實行全程監管、閉環運行，提供“橫向全覆蓋、縱向一體化”的堅強紀律保障，有利于切實推動招標采購管理監督工作的進一步規范，有效防范廉政風險，進一步促進醫院黨風廉政建設。