中國共產黨干部駐村扶貧史：歷程及啟示

摘 要：駐村干部制度是中國共產黨建立“走群眾路線”“密切聯系群眾”的制度化社會管理機制。派駐工作隊與駐村干部是我國實施精準扶貧戰略的重要舉措，主要目的是通過向貧困村及基層渙散的黨組織派駐新的領導力量來加強基層組織建設，助推農村脫貧工作。回顧中國共產黨干部駐村扶貧的發展歷程，厘清駐村干部的權力責任與運行模式的轉變，是順應新的歷史發展階段，持續推進鄉村振興高質量發展的必然要求。

關鍵詞：駐村扶貧;駐村干部;鄉村振興

習近平總書記站在新的時代背景下提出“精準扶貧”發展戰略。2013年11月，習近平總書記在湘西視察時首次提出“精準扶貧”思想。同年12月，在中共中央辦公廳與國務院辦公廳聯合印發的《關于創新機制扎實推進農村扶貧開發工作的意見》中，提出體現精準扶貧思路的“六項機制”。在此基礎上，2015年6月，習總書記在部分省區市黨委主要負責同志座談會上提出抓牢“六個精準”和落實“五個一批”的精準扶貧要點，將“精準扶貧”思想細化并落到實處。同年11月，中共中央政治局會議審議通過《關于打贏脫貧攻堅戰的決定》，確定精準扶貧的基本方略，將其上升至戰略高度，從頂層設計層面對我國農村脫貧工作進行調整，致力于到2020 年實現現行標準下我國貧困人口全部脫貧、貧困縣全部摘帽與解決區域性整體貧困的目標，實現全面建成小康社會的宏偉目標。

派駐工作隊與駐村干部是我國實施精準扶貧戰略的重要舉措，駐村干部制度是中國共產黨建立“走群眾路線”“密切聯系群眾”的制度化社會管理機制。派駐黨員干部到貧困村與群眾同吃住、同勞動，其本質是通過外部嵌入方式開展扶貧工作，即通過外部力量的結構內嵌、關系嵌入、文化嵌入來提高貧困村脫貧的內生動力，其中駐村工作隊以結構方式嵌入，駐村干部以關系方式嵌入。通過制定推行鄉鎮駐村制度來保障駐村幫扶工作的實施，鄉鎮駐村制又叫包村制，是對鄉鎮所轄行政村配置專門協助本村基礎性工作的專職干部，由其領導、帶領與協助村干部完成本村擬定的行政任務。

一、駐村工作隊的歷史溯源與發展情況

（一）駐村工作隊的起源

駐村工作隊起源于中國共產黨開展農村幫扶工作以及對口幫扶這兩個優良傳統。一是中國共產黨開展的農村幫扶工作。在共產黨領導的歷次生產運動中，上級政府均不同程度地向廣大農村地區派駐工作隊，協助或幫扶當地村民開展工作[1]。通過向農村派駐工作隊打破了傳統原有工作方式對當地生產的束縛[2]。二是政府部門對口幫扶貧困地區。在各地扶貧工作中，根據實際情況采取駐村干部包村、駐村干部幫扶到戶等措施實現精準幫扶目標[3]。追溯我國駐村工作隊的起源，早在1927年紅軍在湖南東南部茶陵縣成立的第一個地方紅色政權時，毛澤東同志就指出紅軍應作為工作隊來承擔群眾動員工作。在大革命時期和土地革命時期，農民成立的“農民自衛軍”或“農民自衛隊”，成為各地重要的武裝力量或革命力量，致力于民主革命的后勤保衛、服務保障工作。解放戰爭后期，人民軍隊的工作任務由武裝革命逐步向城鄉建設工作轉移。1949年2月，毛澤東同志指出“軍隊不僅是一個戰斗隊，也主要是一個工作隊”，軍隊身兼軍事與經濟建設兩項工作任務。同年召開的中共七屆二中全會上，毛澤東同志明確指出“人民軍隊將會在未來一段時間內全部轉化為工作隊”，要將“工作隊”提升為“人民軍隊”的主要任務[4]。可見在新中國成立前，為滿足軍事與地方建設需要，人民軍隊與地方工作隊的工作職責相互交織、互相交融、相互轉換。在新中國成立后，“軍政合一”的工作隊形式轉為各級機關干部前往農村“蹲點”，與農民同吃、同住、同勞動[5]。在經歷1950—1952年的土地改革運動以及1963—1966年的“四清運動”后，駐村工作隊成員呈現多元化的發展態勢，涵蓋黨、政、軍、群等相關主體干部。

（二）駐村工作隊制度的形成

改革開放后，我國農村發展面臨著一系列難題，農民與城市居民收入的差距增大，基層組織渙散與執行能力不足，急劇的社會結構性變遷導致農村生態文明與文化建設滯后等。為此各級黨委、政府針對現實情況先后派駐不同類型的工作隊，以化解農村發展難題。例如，為解決貧困問題，提高農民生活水平與建設小康社會，自20世紀80年代起向農村貧困地區專門派駐實施科技扶貧項目的“溫飽工作隊”“減負工作隊”“小康工作隊”等;為加強農村思想教育與基層黨組織建設，1989年開始在全國范圍內選派農村社會主義思想教育活動工作隊;為保障農村安定團結、提高綜合治理水平與建設社會主義新農村，20世紀90年代中期開始向農村派駐“依法治村工作隊”“綜合治理工作隊”“新農村建設工作隊”等;為落實“三個代表”思想，2001年向各地專門選派推行“三個代表”重要思想的駐村工作隊。

（三）精準扶貧工作隊的建立

為進一步推進農村扶貧工作，2013年1月，國務院印發《關于創新機制扎實推進農村扶貧開發工作的意見》，明確指出各省（自治區、直轄市）要普遍建立駐村工作隊制度，向貧困村派駐工作隊，確保貧困戶有相對應的幫扶責任人。2014年國務院扶貧辦頒布《建立精準扶貧工作機制實施方案》，明確規定建立干部駐村幫扶制度，進一步要求各省（自治區、直轄市）分別向貧困村派駐工作隊。2017年12月，中共中央辦公廳與國務院辦公廳聯合下發《關于加強貧困村駐村工作隊選派管理工作的指導意見》，進一步對規范人員選派、加強日常管理、加強考核激勵、強化組織保障等工作做出詳細部署，堅持因村選派、分類實施，縣級統籌、全面覆蓋，嚴格管理、有效激勵，聚焦攻堅、真幫實幫的原則，有效解決扶貧工作的實際問題，發揮駐村工作隊在脫貧攻堅中的作用。從本質上看，駐村工作隊既是農村工作隊在精準扶貧時期的延續，也是精準扶貧工作的進一步深化。

二、駐村扶貧干部的歷史溯源與發展情況

（一）駐村扶貧干部的起源

干部駐村制度可追溯至新中國成立之初的“農村工作隊”。改革開放后，為實施農村聯產承包責任制與村民自治制度，保證農村工作順利開展，各級政府選派干部到農村指導工作，如選派專項計劃生育駐村干部、黨建整治駐村干部等。較改革開放前，派駐地域范圍雖有所擴大，但駐村干部的權力和功能作用降低，僅發揮簡單的指導幫扶作用。為明確駐村干部的職責及功能作用，1984年9月，國務院頒發《關于幫助貧困地區盡快改變面貌的通知》，明確指出改變貧困地區落后面貌的方向和途徑，要求各部委派遣大批工作人員到貧困地區開展科技推廣，要求各省、市、縣加強對貧困地區的領導與支援力度。在此基礎上，1986年6月，國務院貧困地區經濟開發領導小組發出號召，要求各地要采取多樣化方式來解決貧困地區群眾的溫飽問題與支持其脫貧致富，要求有條件的部委要抽派身體條件好與具有一定專業知識的優秀干部參加農村扶貧工作[6]。2002年4月，時任福建省省長的習近平同志到南平進行專題調研，充分肯定干部派駐工作成效，并將福建省南平市下派機關干部到農村基層任職的成功做法總結為“南平經驗”，指出干部下基層是我們黨的優良傳統，也是各級黨委、政府抓工作的一個重要方法，運用綜合性的手段和方法解決農村經濟和社會發展的全面問題，是一種新的農村工作機制，是對新形勢下農村工作機制的創新嘗試。

（二）駐村扶貧干部制度的形成

1994年國務院制定《國家八七扶貧攻堅計劃（1994—2000年）》，明確規定要做好定點幫扶工作，將駐村干部幫扶作為一項長期的扶貧制度，規定120個中直機關單位要定點幫扶330個國家劃定的貧困縣。1997年中組部與人事部聯合印發《關于進一步做好選派干部下鄉扶貧工作的意見》，將駐村干部下鄉扶貧作為一項常態化制度確立下來，明確要求各地要長期堅持選派干部下鄉扶貧，幫助貧困地區加強基礎組織和政權，并要求認真仔細選派駐村干部，確保其素質與工作質量，加強管理工作。到了新世紀新發展階段，我國進一步推進鄉村扶貧工作[7]。2001年6月，國務院頒發《中國農村扶貧開發綱要（2001—2010年）》。2002年中央和國家機關定點扶貧工作會議明確規定272個中央部委和企事業單位對口幫扶481個國家重點縣的舉措。2010年5月，中共中央辦公廳與國務院辦公廳聯合印發《關于進一步做好定點扶貧工作的通知》，提出新時期定點扶貧工作的總體任務與基本要求，明確規定在2012年要實現國家重點貧困縣定點幫扶全面覆蓋的目標。各地政府切實執行黨中央國務院所制定的各項重大扶貧工作方針與決定。例如，自2004年7月起，福建省在全省范圍大力開展創新農村工作機制的專項活動;河北省派出6000余名年輕后備干部到所轄“后進村”任職;其他各省份也普遍選派政府機關與事業單位干部開展駐村幫扶工作。

（三）第一書記扶貧制度的發展歷程

第一書記即“黨組織第一書記”，追溯到20世紀50年代，參照當時蘇聯做法，將省委與縣委的第一負責人稱為“第一書記”。例如1948年劉少奇任華北局“第一書記”，薄一波任“第二書記”[8]，中共中央各個局均設立“第一書記”。參照中央做法，1949年后各省委與縣委也均設立“第一書記”，且各部門根據職能分工設立了相應書記。“第一書記”作為各地黨委一把手，也是各地總負責人，區別于作為政府第一把手的“第二書記”。但在1982年中共十二大以前，中央出臺的相關文件并沒有對“第一書記”進行詳細解釋，黨章也沒有明確規定各地黨委要設置“第一書記”這一職位，但實際工作中，“第一書記”代表著黨委書記，主要負責開展黨委工作和日常事務。中共十二大關于《中國共產黨黨章》修改意見中首次出現有關“第一書記”的表述，專指中央紀委第一書記。十二大以后，“黨委書記”這一稱謂逐步替代“第一書記”。1987年10月中共十三大會議以及《中國共產黨黨章》中刪除了紀委“第一書記”的稱謂，但我國大多數的人民團體仍然保留“第一書記”的稱謂，如團中央書記處、全國婦聯書記處、全國總工會書記處等，各人民團體“第一書記”都是所在機構的黨組書記，負責主持機構日常工作。

2001年，安徽省率先在所轄黨政機關與事業單位中選派青年黨員干部到“貧困村”或“后進村”擔任黨組織“第一書記”或“書記”。緊隨其后，其他省份也相繼開展“第一書記”駐村派駐工作。按照《中國農村扶貧發展綱要（2011—2020年）》的規定，各地要根據基層組織建設與扶貧隊伍建設的發展指南制定具體的扶貧發展規劃，從2010年起，河南省、遼寧省、山東省、廣西壯族自治區等省份選派機關單位與企事業干部前往貧困村擔任“第一書記”。2015年4月，中共中央組織部、中央農村工作領導小組與國務院扶貧開發領導小組聯合印發《關于做好選派機關優秀干部到村任“第一書記”工作的通知》，各省市也相繼出臺從政府機關、企事業單位向行政村派駐“第一書記”的相關政策，通過“局外人”整治相對渙散的村委組織，開展脫貧攻堅工作。

三、駐村干部權力責任與運行模式的轉變

駐村干部的歷史演變伴隨著一系列權力、責任以及運行模式的轉變。通過不斷摸索、經驗總結，駐村干部的權責邊界與運行模式日益成熟。

（一）駐村干部權力的轉變

通過不斷摸索、提煉總結，駐村干部的權力身份已從政府權力的“代理者”轉變為國家政策的“推行者”或“執行者”。在土地改革與“四清運動”時期，駐村干部掌握的權力覆蓋范圍較廣、分量較大，可自行撇開所在村黨支部與政府部門重構基層權力組織，根據實際情況做出重大決策與采取行動[9]。與之不同，目前我國駐村干部主要由縣（市、區）黨委組織部、鄉鎮黨委和派出單位“多方領導”，結合扶貧工作的業務管理實際情況，其職權因多方制衡而削弱。

（二）駐村干部職責的轉變

隨著扶貧工作向縱深方向延伸，駐村干部職責由過去的“兼職扶貧”向“專職扶貧”轉變。精準扶貧戰略實施前，駐村干部的黨組織關系往往留在派出單位。在駐村期間，駐村干部既要承擔所駐村的幫扶職能，又要承擔派出單位的日常工作任務，且駐村時間短至一年，駐村工作績效考核不嚴格，導致駐村干部難以全身心投入駐村幫扶工作，其工作本質更傾向于“兼職”。精準扶貧戰略要求駐村干部的黨組織關系同其人一起轉入所在村，且駐村干部不再承擔派出單位原有工作，駐村時間一般不少于2年，吃住均要求在村，明確規定其駐村職責，實施嚴格的工作紀律及績效考核制度。與之前相比，具有了相對固定的“專職”扶貧職責。

（三）駐村干部運行模式的轉變

學者們對稅費改革后我國農村問題進行研究，得出農村治理存在組織管理官僚化、半行政化與形式化等問題[10-12]。與之相對應，對駐村干部采取等級制管理，對農村公共事務也采取行政化管理方式。隨著駐村干部工作制度的演進，駐村干部日漸成為“上接下聯”的橋梁，一定程度上推動了各級政府與村級組織的溝通交流，在鄉鎮與農村、上級組織與村莊之間搭建“非人格化”的運作邏輯，成為中國基層組織特有的運作形式[13]。駐村干部制度的制定與實施淡化了過去農村科層制組織的制度化、正式化、非人格化的工具性色彩，駐村干部通過政治動員、跨部門互動與人格化的交往方式，形成了非制度化、非正式化、人格化的非科層化運作模式[14]。

精準扶貧戰略實施過程中，各地根據現實情況創新駐村干部工作形式。安徽與河南等省份采取以幫扶單位為主體、向貧困村選派駐村干部的形式來打造“單位包村、干部包戶”的定點幫扶模式，采取“幫扶單位整體包村、建立駐村扶貧工作隊、駐村干部包戶”方式進行幫扶。其中駐村扶貧工作隊由幫扶單位派駐的駐村幫扶干部、聯系貧困村的鄉（鎮）干部、所在村的大學生村官以及“三支一扶”人員組成，并由幫扶單位選派的駐村干部擔任隊長。例如，河南采取選派駐村第一書記和組建扶貧工作隊兩種主體參與扶貧的方式，并規定由駐村第一書記兼任扶貧工作隊的隊長，駐村第一書記由定點扶貧單位的處科級干部或處科級后備干部擔任。不僅如此，部分省市還建立了多級幫扶責任機制。例如，貴州作為全國貧困面積最大、貧困人口最多的省份，自主創造“五主五包”的貴州經驗，即省領導包縣、市（州）領導包鄉、縣領導包村、鄉領導包戶、黨員干部包人，逐步細化精準“五包”要求，確立黨委主責、政府主抓、干部主幫、基層主推、社會主扶的“五主”工作責任，并針對性地提出駐村干部精準下派，“涉農干部包派產業村、經濟干部包派窮村、政法干部包派亂村、黨政干部包派弱村”的精準扶貧保障。

四、后脫貧時代干部駐村的新啟示

我國從2013年開始向貧困村選派第一書記和駐村工作隊，到2015年，實現每個貧困村都有駐村工作隊、每個貧困戶都有幫扶責任人。截至2020年底，全國累計選派25.5萬個駐村工作隊、300多萬名第一書記和駐村干部，同近200萬名鄉鎮干部和數百萬村干部一道奮戰在扶貧一線[15]。駐村干部在脫貧攻堅戰中發揮重要作用，成為打贏脫貧攻堅戰的生力軍。

2020年后在鞏固脫貧攻堅成果基礎上，構建可持續綜合性、協同性的貧困治理體系，形成可持續開發的扶貧思路[16]，以轉型性次生貧困為特征，有效解決相對貧困問題，標志我國扶貧工作進入到“后脫貧時代”。在消除絕對貧困之后，健全駐村幫扶長效機制，鞏固拓展脫貧攻堅成果。

2021年中央一號文件提出健全駐村幫扶機制的工作要求。2021年2月25日，習近平總書記在全國脫貧攻堅總結表彰大會上宣告：“我國脫貧攻堅戰取得了全面勝利，要切實做好鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接各項工作，要堅持和完善駐村第一書記和工作隊、東西部協作、對口支援、社會幫扶等制度，并根據形勢和任務變化進行完善。”2021年5月，中共中央辦公廳印發《關于向重點鄉村持續選派駐村第一書記和工作隊的意見》要求，健全常態化駐村工作機制，為全面推進鄉村振興、鞏固拓展脫貧攻堅成果提供堅強組織保障和干部人才支持。

后脫貧時代全面實施鄉村振興戰略，鞏固拓展脫貧攻堅成果任務，需要更有力的措施、更強大的力量予以保障。新的歷史發展階段賦予駐村扶貧工作新的時代內涵，駐村干部繼承和發揚偉大脫貧攻堅精神，從中國共產黨干部駐村扶貧史中汲取智慧和力量，用以武裝頭腦、指導實踐、推動工作，為鄉村振興提供強勁動力。

（一）駐村干部聚焦相對貧困人口

貧困人口并非一個絕對概念，而是一個相對概念。習近平總書記在全國脫貧攻堅總結表彰大會上的講話中指出：“我國脫貧攻堅戰取得了全面勝利，現行標準下9899萬農村貧困人口全部脫貧，832個貧困縣全部摘帽，12.8萬個貧困村全部出列，區域性整體貧困得到解決，完成了消除絕對貧困的艱巨任務。”此處的“消除絕對貧困”是指消除國際規定的絕對貧困線標準之上的貧困人口，而非理想意義的貧困人口，作為一個相對概念，并不意味今后沒有貧困問題，也不代表扶貧工作的“終結”。

鄉村振興戰略實施過程中有可能面臨貧困地區內生脫貧動力不足、部分人口陷入深度貧困與高返貧現象、扶貧產業因發展水平低難以應對市場風險、經濟發展帶來的脫貧高期望“調高胃口”等問題[17]。后脫貧時代的扶貧工作應是一個扶貧層次不斷遞進的過程，不僅要關注貧困地區以及貧困戶幫扶不均衡問題，更要全面關注所有村民甚至非貧困村現實或潛在的貧困問題。

（二）駐村扶貧干部提升鄉村治理水平

后脫貧時代的扶貧工作在關注扶貧數量變化的基礎上，更應關注扶貧質量上的變化。扶貧工作質量既體現在幫扶區域的均衡化，也體現在幫扶人群的均衡化。自2010年起，我國農村扶貧開發工作已發生巨大變化，扶貧攻堅工作由解決農村絕對貧困人口向解決相對貧困人口轉變，由解決農村貧困人口向城鄉融合脫貧方向轉變，由解決國內貧困人口向國內外合作減貧方向轉變，由解決單維度收入貧困向解決社會、經濟、文化、生態等多維度貧困轉變，由項目扶貧向產業發展轉變，由重點扶貧向資源均衡配置轉變，由集中式脫貧攻堅向常態化、制度化與可持續的鄉村扶貧轉變。后脫貧時代駐村干部的工作目標由數量上消除絕對貧困人口轉變為質量上提升治理水平，推進鄉村治理體系和治理能力現代化、提升鄉村善治水平，推動健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系。

（三）駐村扶貧干部激發內生動力

后脫貧時代不僅關注政府與其他組織的幫扶結果，還注重動員貧困地區的群眾自主脫貧與自組織脫貧等。通過平等協商與對話動員具有比較優勢的多元利益主體參與，以實現合作共治，使多元主體共同參與的協商決策更加民主化和科學化[18]。政治經濟學家埃莉諾·奧斯特羅姆通過實證研究顯示，以“局內人”為主的自組織治理或自治模式來管理公共池塘資源，更具分享資源負載、更愿分擔政策執行費用、獲得更多供需信息、強化行政管理與行政監督等優勢[19]。就屬性而言，扶貧工作也具有公共池塘資源的屬性，因此，后脫貧時代的扶貧工作更注重村民的“內生性”，提升其自我發展能力，培育自力更生的脫貧精神，暢通“回流精英”的返鄉通道，將輸血式物質扶貧轉變為造血式精神脫貧，建立常態化、制度化與可持續的扶貧機制。

（四）駐村扶貧干部助推鄉村振興

鄉村振興戰略既講求脫貧質量、又注重激發內生性、還應是全面系統的，相較于精準扶貧戰略而言，后脫貧時代面臨的貧困是一種相對型貧困或發展型貧困，在扶貧地域上，由過去集中的偏遠農村擴展至城市及其周邊;在扶貧對象上，由經濟收入單一且水平低下的村民擴展至城鄉低收入的其他群體;在扶貧領域上，從單一的經濟領域擴展至法律、民政、教育、醫療等相關領域。

基于此，駐村扶貧干部的職責任重而道遠，如何克服次生貧困和相對貧困、如何推進城鄉一體化以及推動社會公共服務一體化等。鄉村振興戰略實施過程中，駐村扶貧干部的工作內容由集中式減貧向精細化、具體化管理轉變，工作重心由脫貧攻堅向反貧困治理的可持續發展轉變，扶貧模式由單一幫扶與救濟模式向多元利益相關主體合作共治轉變，扶貧領域由過去的經濟收入與生活保障領域向可持續脫貧、產業可持續發展、貧困村可持續增收等方面轉變，最終形成鄉村脫貧與鄉村振興有效銜接的戰略格局[20]。

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（中文校對：彭水洪）

The History of Poverty Alleviation by Chinese Communist Party Cadres in Villages： Course and Enlightenment

QI Lei

（Administration and Management Institute， Ministry of Agriculture and Rural Affairs， Beijing 102208）

Abstract： The system of cadres in villages is an institutionalized social management mechanism established by the Communist Party of China to "take the mass line" and "closely connect with the masses". The dispatch of task forces and cadres in villages is an important measure for China to implement the targeted poverty alleviation strategy. Its main purpose is to strengthen the construction of grass-roots organizations and promote poverty alleviation in rural areas by sending new leadership forces to poor villages and scattered grass-roots party organizations. Recalling the development process of the Chinese Communist Partys cadres in villages and poverty alleviation and clarifying the power and responsibilities of cadres in villages and the transformation of operating mode， are inevitable requirements for conforming to the new historical development stage and continuing to promote the high-quality development of rural revitalization.

Keywords： poverty alleviation in villages; village-resident cadres; rural revitalization

（英文校譯：陳琳）