重慶市黔江區以“三建三抓”深化矛盾糾紛大調解體系建設研究

余健華

深化矛盾糾紛大調解體系建設，暢通群眾依法表達訴求渠道，并及時有效解決問題，是市域社會治理現代化的重要內容，也是推動、提升社會治理現代化能力、水平的具體實踐。重慶市黔江區堅持不斷地深化“楓橋經驗”的黔江實踐，將構建矛盾糾紛多元化解“一體化”工作格局作為重點民生工程，通過“三建三抓”實現一般糾紛不出村（社區）、重大糾紛不出鄉鎮街道、矛盾糾紛不上交，全區未發生一起因調處不到位而引發的重大刑事案件、“民轉刑”案件和群體性事件。

一、建平臺、抓基礎，構建矛盾糾紛大調解的格局

黔江區相繼出臺《關于深化矛盾糾紛大調解體系建設的實施意見》《黔江區矛盾糾紛多元化解中心實體運行工作方案》，聚焦不斷提升社會矛盾糾紛預防調處化解工作的社會化、法治化、智能化、專業化水平，有序推進區級中樞平臺、鎮村基層平臺、重點行業平臺建設。

（一）做強“中樞平臺”

建成區級矛盾糾紛多元化解中心并實體化運行，采取常駐（長期入駐）、輪駐（輪換值班）、隨駐（預約服務）三種模式，法院、公安局、司法局、渝東南仲裁院、調解員協會、律師協會、心理咨詢師協會等單位派人常駐，橫向有效整合區法院、區信訪辦、區規劃自然資源局、區住房城鄉建委、區市場監管局、區生態環境局、區文化旅游委、區土地承包仲裁委等20個區級部門和區法學會、區人民調解員協會、區心理咨詢師協會等社會組織，與區綜治中心互聯互通，實現綜治（中心）、司法、信訪“三位一體”運行。同時，依托綜治“9+11”信息系統，縱向延伸至30個鄉鎮（街道）、219個村（社區）、1662個網格，提升各調解組織的協調性、互動性，形成組織體系“一張網”，推動糾紛化解工作由分散化管理向平臺化治理升級。

（二）做實“基層平臺”

2012年以來，黔江區以創建“六個好”（全方位覆蓋的好網絡、化解矛盾糾紛的好平臺、多元化解的好機制、素質過硬的好隊伍、行之有效的好經驗、人民群眾的好口碑）調解組織為標準，在鄉鎮（街道）和村（社區）層面開展1-5星“星級調解室”創建，建立“十四十”驗收標準，即：做到“十有”——有專門辦公場所、有專管領導、有專職人員、有工作制度、有工作職責、有防范網絡、有工作預案、有工作經費、有工作臺賬、有檔案資料;規范“四個上墻”——調解人員姓名、照片、通訊方式上墻，調解組織的任務、工作職責及流程上墻，調解工作的原則和紀律上墻，調解糾紛的范圍上墻;落實“十項制度”——崗位責任制度、工作例會制度、業務學習制度、糾紛登記制度、糾紛排查調解制度、糾紛回訪制度、糾紛信息傳遞與反饋制度、工作統計制度、檔案管理制度、工作協作制度，建立對星級的命名實行部門和群眾動態評定機制，對評定合格的予以授牌（1-5星級）和獎勵，一年后進行動態復查，對不合格的給予摘牌。創新“六個一”做法（一個好網絡、一個好平臺、一套好機制、一支好隊伍、一批好經驗、一套好程序），推廣“四動八步五心”工作法。“四動”即動腿、動手、動嘴、動腦，“八步”即受理、查證、穩控、調處、確認、兌現、歸檔、回訪，“五心”即熱心基層工作，真心對待群眾，耐心聽取群眾訴求，愛心幫扶群眾，傾心聽取接受群眾意見。采取坐診、巡診、會診等辦法，集中化解疑難、復雜矛盾糾紛，提升調解成功率和群眾滿意度。截至目前，“星級調解室”創建已實現全地域、全行業覆蓋，成為矛盾糾紛多元化解的主陣地。

（三）做專“行業平臺”

出臺《關于加強行業性專業性人民調解組織建設的指導意見》，堅持“全面統籌、行業主導、多方推動”的工作原則，發揮行業部門專業人員、專業知識、專業技能優勢，先后在10個重點行業領域（醫療、道路交通、消費、征地拆遷、旅游、勞動爭議、民營經濟、建設、婚姻家庭、物業）建立行業性、專業性調解組織，并將調解質效“指標化”，納入對指導部門、行業主管部門年度考核內容，充分調動屬事部門工作積極性，打破以往為建而建的工作模式，避免空殼化、形式化，有效發揮了行業性、專業性調解組織在多元化解組織體系中的指導性和關鍵性作用，全區人民調解員化解專業性、行業性矛盾糾紛量每年以5%～6%比例上升，對調解一些“疑難雜癥”等起到了積極作用。區勞動人事爭議“5+5”（即為當事人提供困難救助、宣傳引導、法律輔導、矛盾調處、跟蹤執行5項調解服務，達成解困、引導、支持、疏導、發展5項服務成效）工作法在重慶市人民調解暨訪調對接工作會上作經驗交流。

二、建機制、抓聯動，打通矛盾糾紛精準化解經絡

建立健全受理、服務、解決機制，區級層面搭建“1+N”多元調解平臺，即以中心為樞紐，打通司法、信訪等部門的矛盾糾紛信息系統。鄉鎮（街道）推行“1+2+N”多元調解體系，即由平安辦牽頭（1），信訪、司法（2）主抓，應急、民政、派出所、法庭、檢察室等多部門（N）聯動，集成多元手段，深化多方聯調，通過糾紛化解與教育疏導相結合，促成“事心雙解”。

一是建立“一站式”受理機制。依托區、部門、鄉鎮（街道）、村（社區）四級糾紛化解實體平臺，建立以矛盾糾紛多元化解中心為中樞的“一站式”受理機制，即各糾紛化解平臺受理群眾提出的糾紛化解、信訪訴求、投訴舉報、法律咨詢、心理服務等事項，對能立即化解處理的，由受理平臺及時化解;對跨區域、跨部門且化解難度較大的，根據各部門、鄉鎮街道流轉的糾紛化解訴求，按照糾紛性質、類型和具體情形，向多元化解中心提出申請，判斷是否適合調解、仲裁、行政裁決、行政復議等非訴化解，對于適合的依托中心信息系統，根據性質、地域流轉至調解（鄉鎮街道調委會、行業性專業性調委會、個人命名調解室）、仲裁、行政裁決、行政復議等非訴化解最優化解平臺，不適合的退回至相關單位并說明理由，通過該機制實現各級糾紛化解平臺對不同類型、不同領域的矛盾糾紛“一站式”受理，群眾可以就地、就近提出訴求，再也不用“多頭跑路”了。

二是建立“一條龍”服務機制。延伸矛盾糾紛多元化解外延，在調解當事人糾紛和解決群眾訴求的同時，依托“三級公共法律服務網絡”[區級公共法律服務中心、各鄉鎮（街道）公共法律服務站、各村（社區）公共法律服務室]，整合全區公共法律服務資源，結合事件處置及當事人需求，適時、同步介入心理咨詢、法律援助、訴訟等力量，對訴求自各糾紛化解平臺的群眾提供法律咨詢、法律解釋、法律宣傳等共性化服務，對符合條件的群眾提供法律援助服務，真正做到從“物理整合”到“化學融合”，實現糾紛化解、法律宣傳、權利救濟“一條龍”服務。在“一條龍”服務的協同作用下，成功化解了長達4年、涉及500余人的民間借貸糾紛，避免了群體性事件的發生。

三是建立“一攬子”解決機制。按照“調解先行、仲裁居間、復議參與、訴訟先決、信訪兜底”的糾紛調處原則，建立以訴調、警調、檢調、訪調、仲調、律調為基礎，各相關部門為補充的“6+X”多調對接機制，依托便民訴訟站、流動檢察室、社區警務室、村居委等載體，將“6+X”多調對接機制觸角延伸至村（社區），讓群眾的多個訴求在當地就能解決，實現矛盾糾紛“一攬子”解決。全區訴調對接化解糾紛5505件，司法確認2392余件，訪調對接化解糾紛390件，警調對接化解糾紛210件，仲調對接化解糾紛76件，復調對接化解糾紛42件，實現了不同類型的糾紛在調解過程中能夠實時地介入其他調解方式，解決了許多“村里管不了，法院管不著，部門管不好”的棘手問題。從而推動提升了糾紛化解決策部署的科學性，糾紛風險防控的精確性，糾紛化解服務的便捷性，打破地理環境限制，形成“零距離”矛盾糾紛化解服務圈，讓群眾能夠真正感受到“遇事有說處、有訴有理處”，有力地減少了群眾因調解和處理不滿意而多頭信訪、越級上訪等問題。

三、建品牌、抓示范，提升矛盾糾紛調處化解質效

以規范化建設為抓手、智能化為支撐、專業化為方向，強化示范建設，凸顯品牌效應，實現糾紛化解從傳統化向現代化升級。

一是智能化賦能。用好用活重慶市人民調解信息系統、法院糾紛易解平臺等信息系統，全面推行“信息化+化解”工作模式。推廣視頻調解和遠程調解，依托區、鄉鎮街道綜治中心，對于重大矛盾糾紛，以中心數字化調解系統為依托，聯合區級各部門，開展視頻聯合調解，實現各部門調解前方案聯商、調解中措施聯動、調解后協議履行聯督。在綜治“9+11”信息系統中建立糾紛分布地圖和動態模型，拓展智輔決策、智輔監管、智能服務等模塊，實現全區各級矛盾糾紛信息在中心匯總，并形成糾紛預警地圖，直觀體現各地區、各領域矛盾糾紛的情況。會同有關部門聯合定期分析研判全區矛盾糾紛發展態勢、原因、對策，推動系統研判、分析、預警的信息化、智能化，提供靶向性矛盾糾紛分析研判報告，實現了對各類矛盾糾紛、風險隱患的敏銳感知、動態管控和有效應對，確保第一時間掌握矛盾隱患信息，第一時間開展調解工作，改變以往“眉毛胡子一把抓”工作模式，有效節約了人力成本、時間成本，實現了糾紛化解精準化。同時，通過信息系統對流轉的糾紛以節點（小矛盾3日，一般矛盾7日，疑難復雜矛盾15日）方式進行跟蹤督辦，有效整合了全區各類糾紛化解平臺資源，提升了各糾紛化解平臺銜接的效率與有效度，確保了進度全流程可追蹤、可溯源、可監督、能閉環，杜絕了矛盾糾紛久拖不決的現象。通過智能平臺及時對矛盾糾紛調解情況進行跟蹤、預警，交辦、督辦，形成部門聯動、無縫銜接、分級管理、分類處置各類矛盾糾紛的工作閉環，全區各調解組織受理的矛盾糾紛都能及時得到調解，調解成功率達99%。

二是專業化提質。在全市率先成立區（縣）級人民調解員協會，以政府購買服務方式，以“三有”（有法律專業學歷、有法律工作經歷、有為民服務意識）為標準選聘專職人民調解員，以“三嚴”（嚴格職業道德、嚴格工作考核、嚴格退出機制）為要求管理專職調解員。建立醫學、工傷、消費等領域人民調解員專家庫，積極選聘有相關工作經驗、有一定專業知識的退休干部、基層法律服務工作者和律師等加入人民調解隊伍，不斷優化隊伍結構。吸納涵蓋（法學、心理學、勞動人事爭議、建筑、物業管理、環境保護、旅游消費、山林土地）等領域行業專家177人，充實到1869名調解員隊伍中，其中具有法律知識背景的224人、占12%，專科及以上學歷有664人、占35.5%，先后有6個調解組織和12名調解員獲得市級以上表彰獎勵。建“1+10+N”指導培訓機制，形成了以人民調解員協會為核心、10個行業性、專業性調解組織及個人調解室、星級調解室為載體，輻射全區人民調解員的工作指導機制。建立菜單式選擇模式，轉變以往漫灌式培訓為個性需求式咨詢，以專業化全面帶動人民調解員整體素能的提升，進一步壯大了調解隊伍，優化了隊伍結構，提升了專業化水平。

三是品牌化增效。在深化“星級調解室”和行業性調解組織建設的基礎上，支持鼓勵律師、法律工作者、優秀調解員、退休政法干警等申報和建立以個人命名的調解室，全區共建成發銘調解室、老謝調解室、老常調解室、光會調解室、雪琴工作室等15個個人調解（工作）室。其中，光會調解室探索醫患糾紛調解“四步工作法”（第一步以弄清事實為基礎、第二步以分清責任為前提、第三步以依法調解為依托、第四步以講究方法為保障），共受理和指導、協助調解糾紛251件，成功調解248件。同時，深入挖掘“法為上、禮為先、和為貴、讓為賢”的人民調解文化，成功打造城南街道“和氣小屋”、城東街道“和事角”等一大批示范陣地，創造性地推動全民參與調解的新路子，不斷增強調解工作的親和力、感染力。進而，工作得到肯定：區醫調委被國家衛生健康委等10部委聯合表彰為全國平安醫院工作表現突出集體，被司法部表彰為先進集體;黔江區與湖北省咸豐縣聯合成立的渝鄂邊區聯防聯調人民調解委員會榮獲“化解邊界矛盾糾紛模范人民調解委員會”稱號。

作者：中共重慶市黔江區委常委、政法委書記

責任編輯：鐘學麗