重慶市黔江區加強行業性、專業性人民調解組織建設的探索

張紅

行業性、專業性人民調解是指針對特定行業和專業領域的矛盾糾紛，依托依法設立的行業性、專業性人民調解組織，運用專業知識有針對性地開展矛盾糾紛預防化解工作，實現提前預防、及時化解、定分止爭、案結事了。2014年9月，司法部印發了《關于進一步加強行業性、專業性人民調解工作的意見》，大力推進行業性、專業性人民調解工作。黨的十八屆四中全會再次強調指出，要加強行業性、專業性人民調解組織建設，完善人民調解、行政調解、司法調解聯動工作體系;健全行政裁決制度，強化行政機關解決同行政管理活動密切相關的民事糾紛功能。重慶市黔江區認真貫徹中央決策部署和市委市政府要求，依托矛盾糾紛多元化解體系，注重發揮行業主管部門的主體作用，大力加強行業性、專業性人民調解組織建設，進一步提升了矛盾糾紛調解成功率。

一、形勢與挑戰：亟待破解行業糾紛多發難調難題

隨著我國改革進入攻堅期和深水區，經濟體制深刻變革、社會結構深刻變動、利益格局深刻調整、思想觀念深刻變化，社會穩定進入風險期，各種矛盾糾紛多發易發，特別是在醫療衛生、勞動爭議、環境保護等行業、專業領域的矛盾糾紛不斷增加，并呈現出復雜性、多樣性、專業性和面廣量大的特點，如果不及時化解，將會影響社會穩定。

（一）矛盾糾紛易發多發

隨著黔江區渝東南區域中心城市和武陵山綜合交通樞紐建設步伐加快，城鎮化率不斷提升，外來務工和進城居住的市民不斷增加，2020年底，全區常住人口城鎮化率達53.7%，交通安全、醫療、征地拆遷、勞動爭議、環境保護、物業管理等行業（領域）的糾紛隨之逐年增多，且調處難度大，對經濟社會發展、社會秩序穩定產生諸多不利影響。據統計，近年來，黔江區調處的矛盾糾紛均保持在1.5萬件以上，其中2017年、2018年調處行業性專業性矛盾糾紛分別達2322件、3604件，約占糾紛總量的15%、24%。

（二）群眾訴求不斷演變

隨著黔江區“三大攻堅戰”“八項行動計劃”“三大建設”的縱深推進，廣大人民群眾生活水平和法治意識不斷提高，通過堵塞交通或采取極端手段維權的行為大為減少，但其維權意識和對于醫療、就業等方面的預期顯著提升。加之黔江區地處武陵山腹地，農耕文化濃厚，由來重視權屬利益，大多只認“權利”忽視或弱化義務，“認死理”的情形普遍存在。個別領域如醫療糾紛受“死者為大、入土為安”的傳統思想影響，糾紛發生后患方大多不愿意做尸檢和醫療事故鑒定，難以厘清雙方過錯和責任，導致調處難度大。

（三）專業力量亟待加強

黔江區雖不斷深化“楓橋經驗”的黔江實踐行動，注重發揮人民調解在矛盾糾紛化解中的基礎作用，已建成30個鄉鎮街道和219個村（居）調解組織，1662個網格調解小組，有人民調解員1800余人，做到了橫向到邊、縱向到底、不留死角，調處化解了大量的矛盾糾紛，但由于其專業知識、法律知識等的限制，在調處行業性專業性矛盾糾紛時力不從心，亟須引入專業力量助力矛盾糾紛調處化解。據統計，全區在冊人民調解員中高中及以下學歷的共計800余人，約占總比例的63.3%，大專以上學歷者具有法學專業背景的也僅僅是極少數。加之人民調解員工作流動性較大，在區司法局組織開展的抽樣調查中，任職為 1～3年的調解員數占總數的44.9%。

二、探索與嘗試：創新書寫行業性、專業性調解答卷

有效預防和化解行業性、專業性矛盾糾紛，事關人民群眾切身利益，事關社會和諧穩定大局。進一步加強行業性、專業性人民調解工作，積極推動人民調解向這些領域延伸，依法及時化解矛盾糾紛，充分發揮人民調解在社會矛盾糾紛調解體系中的基礎性作用，對于創新社會治理體系、提高社會治理能力，維護相關行業領域正常秩序、維護人民群眾合法權益、維護社會和諧穩定具有重要意義。

黔江區積極適應經濟社會發展、化解新型矛盾糾紛的迫切需要，大力推進行業性專業性人民調解工作，將其作為創新社會治理、完善矛盾糾紛多元化解機制的重要內容，不斷完善人民調解、行政調解、司法調解聯動工作體系，取得了良好成效。全區矛盾糾紛調處成功率達99.9%，社會大局保持持續穩定，群眾安全感指數達99.6%。

（一）以行業性、專業性調解為平臺，全面加強重點領域矛盾糾紛化解力度

根據全區矛盾糾紛實際情況，不斷完善區行業性、專業性調解組織，打造行業性調解組織帶村（居）調解組織工作模式，推動全區矛盾糾紛預防化解工作向法治化多元化專業化轉型。一是堅持問題導向“建”。按照問題導向、對癥施策的思路，本著應建盡建、發揮作用的總體要求，針對醫療糾紛、婚姻家庭、交通事故、保險合同、旅游糾紛、消費糾紛、勞動糾紛、物業管理、建設領域等矛盾糾紛較突出的行業領域，采取成熟一個建立一個的建設模式，先后建立了10個行業性、專業性人民調解委員會，基本實現了矛盾糾紛易發多發領域行業性、專業性調解組織全覆蓋。二是強化分類指導“管”。定期召開矛盾糾紛多元化解聯席會議和涉穩風險綜合分析研判會議，及時研究解決預防化解矛盾糾紛工作中的突出問題，討論明確行業性、專業性調解組織建設方向。出臺《關于加強行業性、專業性人民調解組織建設的指導意見》，將行業性、專業性調解組織的建設任務下達到具體行業主管部門，納入平安建設年度工作目標考核，著力推動行業性專業性調解組織建設，區勞動人事爭議調委會、婚姻家庭調委會、醫療糾紛調解中心等4個專業性行業性調解室被評為“四星級調解室”。2020年以來，黔江區化解矛盾糾紛12646件，涉及市場主體的9325件，占全區糾紛總數的73.7%。三是發揮示范作用“帶”。通過行業性、專業性調委會的建設，以點帶面，全面帶動提升鄉鎮（街道）及村（居）人民調解委員會調解行業性、專業性矛盾糾紛的能力。區醫療糾紛人民調解委員會下設醫調中心總結提煉“分析關鍵原因-指引解決方案-找準過錯責任-兌現執行協議”的醫療糾紛化解“四步工作法”，獲人民群眾和上級部門一致好評。勞動人事爭議調解委員會探索的“5+5”調解服務（即為當事人提供困難救助、宣傳引導、法律輔導、矛盾調處、跟蹤執行5項調解服務，達成解困、引導、支持、疏導、發展5項服務成效），在全市人民調解暨訪調對接工作會議上作交流發言。

（二）以強化訴調對接為重點，全方位加強六調對接等多元對接力度

充分發揮人民調解的基礎性作用，促進人民調解、行政調解、司法調解的主體銜接、制度銜接、程序銜接、效力銜接，構建以人民調解為基礎的多元矛盾糾紛化解機制。一是強化多調對接機制建設。先后出臺了《關于加強訴調對接工作實施意見（試行）》《關于加強訪調對接工作實施意見（試行）》《推行仲裁多元化解民事糾紛工作方案》等指導性文件，建立健全了《訴前調解流程規定》《訴訟調解流程規定》《訴前調解程序告知書》《司法確認和訴前調解承諾書》《仲調對接及訴調對接告知制度》等制度機制，積極構建人民調解、行政調解、司法調解有效銜接的多元對接調解模式，形成多調對接的大調解格局。二是推行“司法確認制”。依托調解室整合訴訟服務中心、便民訴訟網絡、訴調對接平臺、巡回法庭、派駐檢務室等資源力量，聯合建立“勞動爭議及追索勞動報酬巡回法庭”，積極開展訴前調解，對難以調解的糾紛，及時引導當事人進入訴訟渠道，對宜調案件，積極推廣司法確認，對司法確認的案件予以適當補助，降低訴訟成本，增強調解的權威性、嚴肅性、公正性。2020年以來，通過“六調對接”等方式共化解糾紛4927件，其中引入司法確認3469件，解決了一大批群眾關注度高、與切身利益密切相關的重大、疑難糾紛。三是實行片區聯系制度。按照“定點聯系、片區負責、聯動協調、多元參與”的要求，實行法官、檢察官、仲裁員、律師等定點包片聯系責任制，構建人民法庭與派出所、司法所協調聯動的“一庭兩所矛盾糾紛聯調機制”，推進“一街鎮一法官”機制實施，把便民訴訟法庭、檢務聯絡點延伸到行業性、專業性調委會，充分發揮勞動爭議、婚姻家庭等10個行業性專業性人民調解平臺與人民法院“易解”平臺對接作用，進一步提升行業性、專業性調解組織調解質量，就地就近解難化疑、定紛止爭。

（三）以強化調解隊伍建設為保障，著力提升專兼職調解員能力水平

依托區人民調解員協會平臺，加強人民調解員隊伍建設，嚴把人民調解員選聘關、業務關、品牌關，通過開展金牌調解評選活動、優秀人民調解員表彰獎勵、模范人民調解員選樹等系列活動，增強人民調解員的榮譽感，增強社會各界和人民群眾對行業性、專業性人民調解工作的了解和支持。一是嚴格調解員選聘條件。按照懂政治、懂法律、懂政策、會做群眾工作的“三懂一會”要求，從具有調解技能、法律素養、社會威望的退休老干部、新鄉賢、退休法官、退休檢察官等人員中選聘人民調解員，廣泛吸納退休干部、退休教師、退休法官以及群眾依賴、放心基層干部擔任人民調解員，在行業性、專業性調解組織內選聘10名專職調解員，在30鄉鎮（街道）所在的調委會各選聘2名專職調解員，形成“70（專職）+1352（兼職）”專兼結合的人民調解員隊伍結構。同時，按行業、領域組建專家類、法學類、醫學類、工傷類、消費類5個專家庫共177人，根據調解工作需要及時提供現場咨詢、遠程指導等解紛服務。二是提升調解隊伍業務水平。堅持分級負責的模式，由司法行政部門和人民法院負責轄區內人民調解委員會主任、骨干調解員的崗前培訓和年度培訓，同步指導和組織司法所、村（居）法律顧問等加強對轄區內人民調解員的全覆蓋培訓指導，采用模擬調解、旁聽審判、現身說法、觀看紀錄片、APP教學等方式，年均組織開展骨干調解員技能培訓和人民調解員法律知識及調解技能培訓達20余次。開展行政執法人員培訓工作，提高各行政執法機關工作人員在行政執法、行政復議、行政訴訟、行政調解中的矛盾糾紛化解能力。近年來，區醫療糾紛調解中心、區勞動人事爭議調委會等行業性、專業性調解組織多次榮獲國、市表彰，1名調解員被司法部表彰為全國人民調解工作先進個人，3名調解員被市人社局、司法局表彰為全市優秀人民調解員。三是創新調解員激勵機制。落實人民調解員個案補貼配套制度，根據調處矛盾糾紛的難易程度（重大、較大、一般、簡易）明確個案補貼標準，年均兌現個案補貼30余萬元。出臺《“三員”完成工作對應報酬考核表》，明確“三員”在多元化糾紛解決工作中涉及轉交訴訟材料、送達法律文書、調解案件經司法確認案件等情形的，根據標準給予誤工、交通補貼，鼓勵“三員”積極參與訴調對接工作。采取精神獎勵與物質獎勵相結合的方式，定期組織開展優秀人民調解組織和優秀人民調解員評比表彰，激發廣大人民調解員的工作積極性。廣泛開展法律法規和調解技能培訓，鼓勵調解員通過學歷提升、資格考試等方式提升個人素能，區勞動人事爭議調委會的23名調解員中有18人持有勞動人事爭議仲裁員、勞動關系協調師等職業資格證書。

三、成效與啟示：著力提升調處成功率，維護社會穩定

通過近年來的探索與實踐，大力推進行業性、專業性調解組織建設，把專業的事情交給專人去做，對于化解當前突出矛盾糾紛、維護社會和諧穩定具有重要意義。

（一）提高了調解效力

近年來，勞動人事爭議人民調解委員會調處案件349件，成功調解結案343件，調解成功率達98.3%，占勞動人事爭議糾紛案件總量的41%，涉案金額1192.45萬元。區醫調中心共受理調解申請231件，調解糾紛 231件，其中大型死亡糾紛105件，成功調解224件（7件糾紛引入了訴訟程序），調解成功率97%，協議履行率100%。

（二）提高了服務效率

充分發揮行業性、專業性調解組織“辦事快、歷時短”的優勢，區勞動人事爭議調委會打破以往“一裁兩審”走程序耗時長的缺點，與區法院聯合，從立案到司法確認，5個工作日內高效快速地辦結案件。近年來，共會同區巡回法庭審理，解凍18起訴訟官司的涉案工程款，為740名農民工支付工資1646萬元;辦結49起拖欠農民工工資案件，為2328名農民工追回工資4100萬元。

（三）提高了工作質效

行業性專業性調解組織采取坐診、巡診、會診等辦法，在調處糾紛的同時，根據需要提供心理咨詢、就業輔導等“一站式”服務，提升調解成功率和群眾滿意度。各行業主管單位依托矛盾糾紛多元化解系統，建立矛盾糾紛分析研判工作機制，形成包括重點地區、重點領域、糾紛發展趨勢等靶向性分析研判報告，指導開展源頭性矛盾糾紛化解治理工作，有效節約了人力成本、時間成本，實現了預防化解糾紛精準化。

（四）節約了司法和維穩成本

通過行業性、專業性調解組織的調解工作將眾多的矛盾糾紛解決在訴前解決在萌芽，避免矛盾糾紛進入訴訟程序和激化升級，有效節約了司法成本，維護了社會和諧穩定，進而實現連續多年榮獲全國、全市平安建設先進區，并成為全市唯一連續兩屆榮獲全國綜治“長安杯”的區縣。

作者：中共重慶市黔江區委政法委副書記

責任編輯：鐘學麗