困境與突破：我國核能環境風險的法律規制

尤瑞菲

核能利用所隱含的環境風險極具破壞力，防止核能環境風險不僅需要從技術的角度出發，更應當在法律層面提供支撐。我國是核能利用大國，防范風險應從技術、法律兩個層面出發，但是如何突破法律困境是我國發展利用核能所必須解決的問題。

一、核能利用的現狀及其所具備的環境風險

（一）核能利用的現狀

環境問題的產生使清潔能源的戰略地位在全世界有了顯著的提高。1942年第一座核反應堆成功運行以來，核能作為新能源，成為世界能源體系中不可或缺的一部分。國際原子能機構（IAEA）最新公布的數據顯示，在2019年，核電提供了2586.2億千瓦時的無排放低碳基本負荷電力，約占全球總發電量的10%，占世界低碳發電量的近三分之一，自2012年以來增長了9%以上。雖然核能隱藏著巨大的環境風險，但迫于環境壓力，多數國家明確表示不會放棄核能的發展與利用。與世界大趨勢相同，我國核能也在能源戰略中占據重要地位。《中國核能發展報告2020》顯示，截至2019年12月底，我國運行核電機組達47臺，總裝機容量為4875萬千瓦，僅次于美國、法國，位列全球第三。

根據“核能發展藍皮書”提供的數據顯示，自2010年至2019年底，我國核能發電量處于穩定增長的狀態，2019年核能發電量達到3481.31億千瓦時，同比增加18.09%。截止到2018年，我國在營核電廠有11個，全部分布在東部沿海地區。但是，為了進一步緩解能源壓力，平衡環境與經濟的發展，我國目前積極推動核電站中西部推進化，嘗試在內陸地區建立核電站以解決內陸地區能源與經濟發展問題。青海省、寧夏回族自治區等西部省市積極響應國家核電發展政策，準備做好推進核電項目的前期工作。[1]核能的進一步發展將會為我國實現綠色發展提供強有力的能源支撐，[2]毋庸置疑，核能將會在我國能源體系中占據越來越重要的地位。

（二）核能環境風險的類型及特征

核能是原子核在發生變化的過程中所釋放的各種形式的能量。根據核能利用的特性，將核能環境風險分為兩類：一類是內部安全生產具有的環境風險;另一類是意外事件所帶來的環境風險。前者是指在利用核能的過程中所具有的風險，主要體現在原子核在發生裂變產生能量的過程中會產生大量具有輻射的放射性物質，且必須妥善保管處理。后者則是指因為意外事故（地震、海嘯等其他災害）造成核設施的損壞，使大量放射性物質泄露，進而對環境帶來風險，例如2011年的日本福島核事故。

根據風險社會理論，核風險具有其獨特性。首先，核能作為人類未來最具希望的未來能源之一，其所具備的環境風險具有不可預見性，其主要針對因意外事故造成的風險，這僅依據現有科技是無法完美地預測。其次，一旦發生核事故，造成核泄漏，放射性物質的擴散不僅會對周圍的自然環境帶來毀壞，同時也會對人類的身體健康產生難以逆轉的損害。核輻射的危害、破壞力十分巨大，幾乎是其他災害不可比擬的。最后，核泄漏造成的危害具有時間持久性、危害作用效果的累積性等特點，盡管距切爾諾貝利事故的發生已經30多年了，當地動植物體內依然有核污染遺留的痕跡。[3]

二、我國核能利用環境風險的法律現狀及困境

（一）我國核能利用環境風險的法律現狀

我國是少數擁有完整核工業體系的國家之一。自20世紀70年代國家做出發展民用核能的決定以來，民用核能的發展為經濟發展提供了強大的推動力。對于民用核能的規制，我國經歷了兩個不同的階段。20世紀80年代以前，受軍事化管理和計劃體制的影響，我國主要通過政策和行政命令來規范核能產業的發展。改革開放以后，核能事業的管理體制開始有所調整，核能事業的管理開始通過法律法規來調整。[4]一直以來我國出臺的規范核能利用的文件都以行政法規為主，直到2003年《放射性污染防治法》的出臺才打破了我國核領域法律文本治理的空白局面，表明我國核法的立法進入一個新的階段。我國現有核法體系，如圖1所示：

具體而言，截止到2021年，我國核能領域現有2部法律（詳見表1）、9部行政法規（見表2），以及若干地方性法規和規章。

除了上述表格整理的專屬核能領域的法律文件外，有關核能的法律規定還散見于其他法律中，諸如，《環境保護法》《水污染防治法》等。通過厘清我國目前現行的規范核能利用與安全發展的法律體系，我們可以發現目前我國規制核能環境風險的法律體系具有以下特點：

1.國際公約與國內法律共同調整

我國是國際責任的積極承擔者，在開發利用核能的過程中積極參與相關國際公約，先后加入了《核安全公約》《及早通報核事故公約》等。另外也同步進行國內法制定，調整我國涉核行為。我國有關核能環境風險的法律規制主要是以憲法為主導、法律、法規等為基底的結構，調整范圍涉及核能開發利用的方方面面，從核電廠的選址、建造等到核材料的運輸儲存，從核電廠的正常運營到突發核事故的應急措施等等。

2.初步建成核能環境風險防控機制

一切風險的規制都可分成事先、事中、事后三部曲，核能環境風險的應對路徑也不外乎于此。“三部曲”理論最早應用于環境法保護的理念中，有學者指出，針對環境保護所采取的措施主要包括三個重要的過程，即事先之規劃與預防、行為管制與誘導、環境危險性可能性與具體危險發生之應變與處理措施等。[5]所謂事先防御是指在核能環境風險尚未發生之時采取多方措施防止出現災害，如我國頒布了各種規章對核材料的運輸、管理、存放做出嚴格規定;事中規制是指在核事故發生時采取各種應急措施防止損害擴大，《核電廠核事故應急管理條例》正是事中規制的典型代表措施;事后補救是指在核事故發生后及時止損、補償、追責的程序，例如，《國務院關于核事故損害賠償責任問題的批復》對核事故發生后的法律關系進行調整，就是事后補救的典型代表。

（二）我國核能環境風險法律規制的困境

1.核能環境風險法律規制進程滯后

20世紀50年代中期，我國的核能利用開始步入正軌，核能從軍用領域延伸到民用領域，逐漸成為一項重要的能源，為我國經濟社會發展提供強大的推動力。為了有效利用核能，我國開始制定相關法律文件。核法體系立法的破冰之舉開始于20世紀80年代，1986 年頒布的《民用核設施安全監督管理條例》是我國首部核能利用領域的行政法規，之后我國陸續頒布了各項法律文件對核能的發展與利用行為進行調整，但是不同主體頒布的法律文件缺乏統一標準，更有甚者，不同法律文件之間的規定相互沖突。另外，這些文件所處的法律位階也比較低，大多是以行政法規的形式頒布。直到2003年《中華人民共和國放射性污染防治法》的出臺才打破我國在核能利用領域一直沒有高位階的法律文件擔任統帥的局面。2018年正式實施的《核安全法》是核安全領域的基本法，但核能利用領域的基本法《原子能法》歷經30多年至今未能出臺。滯后的法律體系與我國核能發展的現狀嚴重不匹配，不利于核能工業的安全與利用。

此外，我國目前存在多部針對核能安全利用的行政法規，數量繁多、內容交叉多、時間跨度大、部分內容相沖突的現象，亟須加快核能安全利用法律規制進程。

2.公眾環境參與權的實操性較低

我國公眾環境參與權正處于萌芽上升狀態，通過對比歷代《原子能法》的草案，可以發現雖然核能基本法一直強調安全與發展的理念，但二者的側重點稍有不同，并且草案對公眾環境參與權的體現不夠重視。但是2017年頒布的《核安全法》賦予公眾參與權，并設專章對信息公開、公眾參與的相關內容進行規定，這是我國公眾環境參與權進一步發展的重要體現。但是《核安全法》對公眾參與的規定太過原則化，實際的可操作性不強，有待進一步細化，保障公眾環境參與權。

三、完善我國核能環境風險法律規制困境的突破路徑

（一）推進立法進程，完善核能法律體系

健全的核法體系是保障核能發展與利用的根本之要求，也是國際組織對締約國家的硬性規定。在促進核能發展與保障核能安全之間保持合理的平衡一直是核能領域法律規制的核心議題。[6]這表明核法最基本的特征在于平衡利用核能所帶來的收益與風險。[7]我國核法體系亟待解決的問題是出臺核能基本法。作為構成核技術領域法律體系的一項基本法，《原子能法》是一部帶有理論基礎和綜合價值的技術領域法，對原子能研究、開發與和平利用等各種技術活動做出全面規范。《原子能法》本應該起到我國核法技術領域“小憲法”的作用，為我國核工業領域的其他相關法律法規的制訂實施工作起著提綱挈領的指導作用，但是因為種種原因，歷經近30年，我國至今仍未能通過該部法律，[8]這無疑會阻礙核工業安全與發展。2018年起草的征求意見稿相比較之前的草案有一些不同，體系更加精簡，但是整部法律在制度構建上“核能發展法”的色彩較為濃厚，對于核安全的規范尤其是核能環境風險的規范內容較少，《原子能法》作為核能領域的基本法應當注重平衡安全與發展的關系。同時，關注核能利用行為帶來的收益和風險是核法的基本特征。

此外，我國核能的發展應當堅持“安全與發展并重”理念，這一理念不僅應當作為原子能法的立法理念，同時也應當在具體法律制度中有所體現。例如，在制定核能利用開發計劃時，應當將核設施所具備的安全監管能力等因素考慮進去;在制定安全目標（安全標準）時，不僅要考慮成本因素，還要充分考慮環境因素、技術因素等等。

（二）細化核污水排放問題，彌補法律空白

從日本核事故來看，核污水是造成此次核事故最為棘手的問題。這不僅因為核污水數量之多達到前所未有的程度，更是因為其相關法律的缺位。日本國內甚至國際上都沒有強有力的法律對核污水的處理做出明確規定，這使得各國對于日本排放核污水的決定只能處于譴責的層面，不能科學有效地約束日本處理核污水的行為。相比固體廢棄物的處理，關于核廢水的處理，我國現存法律規定較少、較原則化，不利于有關部門的執行與監督。為了更好地解決可能因核廢水帶來的環境影響，我國應該嚴格細化核廢水處理標準，制定專門規章對核廢水中的相關放射物排放標準采取更為嚴格的規定，嚴禁偷排、超標排放，完善相關法律責任制度，彌補相應法律空白。

（三）壓實核能環境風險法律責任，提高涉核單位責任意識

目前，我國相關法律對涉核單位違反法律規定的處罰力度較輕，《原子能法（征求意見稿）》第五十四條規定涉核單位有違反法律規定向環境排放放射性廢氣、廢液的最高罰款為二十萬，但此處罰結果相比可能造成的嚴重后果而言，尚有待提高法律規制的威懾力。嚴格規范的法律責任制度是預防核能風險的有效舉措，對此應當建立統一、完善的法律責任制度體系，形成一個涵括行政法律責任、民事法律責任、刑事法律責任的健全法律責任體系，適當提高涉核單位的懲戒金和罰款額度，提高違法成本，降低涉法風險。

（四）強化社會公眾參與理念，完善公眾參與途徑

強化公眾參與理念是保障公眾環境權的重要途徑。公眾享有知情權與參與立法權。[9]我國目前正在積極推進核能運營中西部化，以解決中西部所面臨的能源與經濟危機。從生態環境承載力的層面來看，相較于東部地區，我國中西部內陸地區的生態環境顯然更為脆弱，水土流失、土地荒漠化等環境問題更為嚴峻。核能西進對于緩解中西部地區的環境問題十分重要，但也面臨著更為嚴峻的考驗。

因此，要想推進中西部核能的發展，就需先做好環境影響評價，完善風險評估系統。各地應當根據本地的實際情況，在廠址選擇、廢料處理等方面制定專門的法規和規章，完善核電廠的選址問題。此外，核風險所帶來的危害對核設施所在地的居民影響十分巨大，因此核設施選址建造前的風險評估和環境影響評價過程中應當提高公眾的參與度，保證公民合理的知情權。

參考文獻：

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[9]方印.環境法上的公眾權利——公眾環境權范疇、類型與體系[J].河北法學，2021（07）：2-40.

作者單位：青海師范大學法學與社會學學院

責任編輯：劉小僑