成渝地區雙城經濟圈建設中高等教育協同發展的挑戰與出路

肖前玲

區域高等教育的協同發展可以為一個地區經濟社會的協同發展提供更多的人才儲備、科技支撐和決策服務。從2011年的“成渝經濟區區域規劃”到2016年的“成渝城市群發展規劃”，再到2020年的“成渝地區雙城經濟圈戰略”，成渝地區作為繼長三角、京津冀、粵港澳大灣區之后的又一個重要城市群，其區域發展已經上升到國家戰略。分析研究成渝地區高等教育協同發展面臨的問題與挑戰，研究其協同發展的方向與路徑，既是貫徹落實習近平總書記關于“大力推動成渝地區雙城經濟圈建設”重要戰略思想的必要一環，也是探索區域高等教育發展新模式，推進西部科學城建設，引領西部高等教育更高質量發展的必解課題。

一、成渝地區雙城經濟圈建設中高等教育協同發展面臨的挑戰

2020年10月16日，中共中央政治局審議通過《成渝地區雙城經濟圈建設規劃綱要》（以下簡稱《綱要》），以期引領帶動成渝城市群的協同發展。一年多來，成渝兩地在探索推進經濟協同發展的同時，高等教育領域的交流與合作也日益頻繁。但總體來看，兩地在推進高等教育協同發展的過程中還面臨著諸多問題與挑戰，主要表現在以下幾個方面。

（一） “一山不容二虎”的思維束縛

兩地都深知“協同”發展的重要意義與價值，20多年來也實施推進了一系列經濟上的合作項目。在教育發展領域兩地一直都有合作的欲望，理性的認識也是兩兩合作為最佳選擇。但是，社會主義市場經濟的高度發展，使得市場運行規則在高等教育資源配置中的作用越來越明顯。成渝兩地發展基礎、資源要素的高度雷同或是共同缺乏，導致二者在博弈的過程中，更多地表現出“一山不容二虎”的非理性競爭。在經費籌措上，兩地通常的做法是各自為政、各顯神通，到頭來一人雖能分得一杯羹，但總量都不多，都不能“集中力量辦大事”。在人才配置上，常常你把我的爭過去，我把你的搶過來，統計數據是上去了，但實質上區域內部并沒有太大變化，不能形成有利的增量。在學科設置上，由于勞動力市場的需求是高等教育專業設置的重要依據，“高度功利化的學科調整無視學科的有機性、學科建設的系統性及某些學科的隱性價值”[1]，導致兩地高校學科調整無序、跟風情況嚴重，基礎學科建設進一步弱化。在科學研究領域，教育發展的外部依賴性，以及政府“集中投入、重點發展”的宏觀性政策，使得兩地也經常為了同一個項目爭得“頭破血流”。 “生源戰”“人才戰” “經費戰”“項目戰”仍然未徹底消除，成為兩地高等教育協同發展的主要掣肘。

（二）“被動對接跟跑”的路徑依賴

“人們在過去做出的選擇決定了他們現在及未來可能的選擇”，諾思提出的“路徑依賴”問題在成渝高等教育發展領域同樣存在。對外而言，成渝兩地雖然也被稱為大都市區，但由于地處西南，基礎相對薄弱，理念相對滯后，與長三角、京津冀和粵港澳大灣區等地相比，其發展水平仍有較大差距，很多方面都依賴于中央的政策傾斜和其他發達地區的帶領和幫扶，這也導致許多高等教育機構相對保守，“風險意識”過強，常常持有一種“再等等看”“再想想看”的態度。長此以往，就容易導致完全比對中央政策的照搬照抄，或是盲目追隨模仿發達地區。對內而言，當下兩地在推進“雙一流”的建設中，部分高校管理所表現出的對“重點發展”思路，對“重科研、輕教學”，對計劃性科研體制和行政管理手段的依賴[2]，學科建設中所表現出的“重點學科建設”歷史慣性、實踐中的多重鎖定、變革中的成本效應、既得利益主體的博弈與平衡等[3]，使得兩地高等教育改革的步伐相對緩慢，系統布局、協同發展的進程難以實質性地推進，不能快速適應和滿足雙城經濟圈建設的需要。

（三）“多維聯盟發展”的制度缺位

新《綱要》的出臺，《推動成渝地區雙城經濟圈建設教育協同發展的框架協議》（以下簡稱《框架協議》）的簽訂，刺激并促進了成渝兩地新一批高等教育聯盟的成立。目前成立的20多個聯盟，幾乎匯集了成渝地區的所有高校，囊括了多家科研機構、行業和企業;涵蓋了馬克思主義哲學、法學、商貿、水利、藝術、外語、醫藥護理等多個學科;涉及人事人才、智庫建設、教師教育、產教融合、就業創業、協同創新、知識產權等多項工作。這些聯盟中，少則四五家，多則上百家，其中部分高校、科研機構、行業或是企業先后加入了多個聯盟。在這各類聯盟“遍地開花”的時節，各聯盟內部及各聯盟間還未真正做到統籌協調，未能充分發揮出雙城經濟圈的區域優勢，未能構建起具適應性和競爭性的專業與學科。為此，成渝地區要切實激發人才培養、科技創新的后發潛力，為建立具有全國影響力的重要經濟中心、科技創新中心、改革開放高地和高品質生活宜居地提供強有力的支撐，就需要在保護各聯盟自主性和積極性的基礎上，盡快完善建立高等教育多維聯盟發展的相關制度機制，引導和規范聯盟健康有序的發展。

（四）“要素優化配置”的機制失靈

高等教育本身是一個具有非均衡性、非線性發展的開放性系統，符合耗散結構的基本特征。其協調發展是各高等教育機構不斷地與外界進行物質、能量與信息的交換，從無序到有序，到新的無序再到更高層次有序的螺旋上升過程。在新《綱要》出臺和《框架協議》簽訂以前，成渝地區高等教育資源要素的流動多局限在本省（市），甚至是某校、某機構，其開放程度顯然不夠。加之雙方相互猜忌、彼此提防，嚴重限制和影響了人才、資金、物資、信息等在各機構、各地區間的自由交換。成渝地區雙城經濟圈建設戰略規劃的出臺，將兩地重新“捆綁”在一起，提出要建立新的“雙城引領的空間格局”“培育發展現代化都市圈”，實現兩地的“統籌協同、共建共享”。這無疑將打破原來兩地高等教育各自發展的相對平衡狀態，形成新的格局。因此，要實現人才供給、科技創新與新的發展戰略相匹配，就需要思考如何建立起內部諸要素合理配置、有序流動的良好運行機制，增加區域高等教育發展“熵減”，推進新的無序向更高層次的有序方向發展。

二、成渝地區雙城經濟圈建設中高等教育協同發展的出路

“教育是新發展格局建設中的優先要素”，而高等教育又在其中發揮著重要的基礎性和帶動性用。成渝地區雙城經濟圈建設要完成共同的發展目標和重點任務，就需要進一步提高高等教育質量，推動城市群內的科教協同、產教融合，走出一條“共建共生型”的多維聯盟式協同發展新道路。

（一）樹立整體發展理念，跳出“巴蜀爭霸”博弈怪圈

成渝高等教育協同發展目標的實現，必然要求雙方充分認識到兩地高等教育協同發展之于成渝雙城經濟圈建設、推進西部科學城建設以及引領西部高等教育高質量發展的重要意義，摒棄“一山不容二虎”的慣性思維，跳出“巴蜀爭霸”的惡性博弈怪圈，樹立“一盤棋、一體化”的整體發展理念。在系統性思維的指引下，堅持“雙核一體”，分析掌握高等教育分布與發展規律，緊密結合區域發展規律來確立高等教育協同發展的新方向。

首先，發揮教育聚力作用，大量吸引人才，全力打造西部教育高地。成渝兩地要打破彼此的區域界限，結合《綱要》提出的“相向發展”“一體化發展”“融合發展”“全域發展”等要求，整體規劃雙城經濟圈乃至兩個省市全域高等教育的發展。重點促進重慶大學城以及銅梁、璧山、大足等區與四川內江、資陽、自貢、遂寧等主軸節點城市的相向發展、有機銜接，通過布局構建國家級、省部級科技創新研究中心和實驗室，興建、重建部分高校，支持有條件的高校在基礎較好的區（縣）建立分校（院）等方式，彌補“中部塌陷”[4]，形成更大片區的高等教育集聚中心，以空間的轉換吸引聚集大量高素質人才，促進高校、科研機構、企業間更加有效的協作，為實現人才的共建共享提供更加便利的條件，全力打造西部教育高地，引領西部高等教育發展。

其次，發揮教育賦能作用，精心培養人才、齊心服務區域整體戰略。成渝兩地已經將區域高等教育發展納入了雙城經濟圈建設規劃和兩地“十四五”規劃，但還需要結合整體戰略需求，共同研究細化具體的行動計劃，大力加強高層次人才和專業化人才的培養，提升高素質人才的精準供給能力，為促進新一輪的科技革命，推動創新創造，參與國家“一帶一路”、長江經濟帶以及新時代西部大開發建設儲備人才、開發人才，實現科教協同、產教融合。

再次，發揮教育興城作用，努力凝聚人氣、提升區域人口素質和生活品質。高等教育的不斷發展和現代產業的提檔升級必然會促進相關區域人口規模、產業結構、配套設施建設等方面的發展。其間，兩地要注重發揮高等教育協同發展帶來的人力資本空間溢出效應，“推動城市發展由外延擴張向內涵提升轉變”，輻射、影響重慶市和成都周邊市（區）、縣，形成一體化發展的都市圈，為構建生態宜居城市聚集高素質人口，提供高品質生活。

（二）找準區域比較優勢，同構域內高等教育發展規劃

成渝兩地要基于區域稟賦和地方特色，重點圍繞區域內部發展訴求、國家教育整體發展目標以及在國際競爭中的發展空間，借助人口、政策以及市場的比較優勢，以“為經濟地達成最大、最優的高等教育成效”為標準，合理編制《成渝地區高等教育協同發展行動計劃》。

其一，充分關注大量人口帶來的高等教育需求，合理擴充高等教育發展規模。2010年第六次人口普查數據顯示，重慶市和四川省兩地0～9歲（即2021年為11～25歲）的人口數量為18550483，占當地總人口的16.97%，高于京津冀14.41%，長三角四省市13.91%和全國16.61%的平均率。單從人口基數上講，成渝地區高等教育規模還有擴充的空間。同時，隨著脫貧攻堅的圓滿收官和全面建成小康社會目標的實現，西部各省份人均家庭收入不斷增加，經濟條件得以改善。可以預見，未來家庭對高等教育的投入將進一步加大，對高等教育的需求將更加旺盛。但另一方面，2019年教育部的統計數據顯示，重慶市和四川省普通高校的生師比分別為18.64∶1和19.56∶1，高于絕大數省（市）和全國17.95：1的平均率，師資缺口相對較大。因此，兩地要進一步加大對人口增長變化以及教育需求趨勢的研究，提高招生數量、專業設置、人才招聘等的科學性與前瞻性。

其二，充分運用國家教育戰略規劃帶來的政策紅利，以“雙一流”建設為基礎，以“十四五”本科教育教學評估為契機，注重高等教育服務地方戰略，及時調整專業設置，增強專業規劃與經濟社會發展戰略的黏合度。一是促進“雙一流”高校學科融合，加快人工智能領域研究生培養;二是做好基礎學科招生改革試點工作，探索科教協同育人新模式;三是深入推進創新創業教育改革，培育創新創業示范高校，建立優秀導師人才庫。重點結合新《綱要》中提到的交通、能源、水利等基礎設施建設，以及高質量制造業，數字經濟、現代服務業、軍民融合產業和高效特色農業等現代產業體系構建等重大項目，加強相關領域的高科技人才和應用型人才培養。

其三，充分挖掘市場潛力，拓展國內國際教育發展空間。成渝地區相對于長三角、京津冀、粵港澳大灣區等發達地區，高等教育實力相對較弱，因此更需要“抱團取暖”，充分融合發揮多維聯盟優勢，以服務于“一帶一路”倡議、西部陸海新通道建設，以及國內國際經濟雙循環等國家戰略為目標，加強對“一帶一路”沿線國家高等教育發展和我國高等戰略對接的相關研究，探索優勢互補、學科互建、學分互認、師生互換等合作交流途徑，拓展國際高等教育發展空間;在國內國際合作項目的談判中，堅持相互支持、攜手合作，進一步加強加深與國內國際知名大學和相關科研機構及企業的合作，努力打造具有國際影響力的大學、研究機構和學科品牌。

（三）精準定位聯盟能級，建立內涵式可持續發展制度

新《規劃》出臺以來，成渝兩地先后建立了20多個高等教育聯盟。但是，不同類別高等教育機構的發展目標、建設重點并不完全一致，組建的各類聯盟所擔負的使命和責任也不盡相同。因此，要“打造學科內涵關聯、空間分布集聚的原始創新集群”，就需要精準定位各類教育聯盟的能級，明確各聯盟在系統內部所處的層次及其結構，盡快出臺高等教育多維聯盟式發展的指導性意見，引導和規范其內涵式的可持續發展。

一方面，注重聯盟的內涵建設。成渝地區要運用錯位發展思維，做好區域高等教育聯盟式發展的SWOT分析，重點結合自身教育能級，思考如何集中力量辦大事，在重點領域做出特色、做出亮點。例如，科研類院校戰略聯盟可以針對區域發展對智能產業、電子信息、核能、航空航天等方面的專業需求，共同建立研究中心或實驗室，搭建集成攻關大平臺，開展相關領域戰略性產品的研究與開發;外語類院校聯盟可以圍繞“一帶一路”倡議、西部路海新通道建設所需要的語言、外貿以及文化教育類人才等來合力引進師資或是錯位設計專業，實現師資共享，避免小語種專業的重復設置，解決相關專業師資不足等問題;醫學類院校聯盟可以圍繞生物醫學、醫療保健產業等來協同開展醫學攻關性研究，合作提供多樣化、個性化、智能化的醫療保健服務;職業技術類聯盟則可以研究如何更快速地實現專業設置的迭代更新，人才培養模式的改革創新，以更好地滿足承接產業轉移的需求，等等。

另一方面，關注聯盟發展的可持續性。“區域高等教育協調發展的質量觀，不是以國際國內高水平大學或高等教育先進區域為樣板的質量觀的移植或擴散，而是基于區域資源稟賦差異和區域經濟社會發展重大需求的特色發展、錯位發展的質量觀。”[5]成渝兩地要圍繞國家和區域經濟發展需求，以及區域的產業鏈和創新鏈，共同建立“自主性、靈活性與規范性、穩定性相統一的專業設置管理體系”，系統思考聯盟建立的必要性、可行性，結合其能級分步驟、分階段、分層次地協同推進，加大對重點聯盟、重點項目的支持力度，強化對聯盟協作情況的指導、監督與評價，避免盲目的跟風湊熱鬧，防止短期的求名逐利行為，預防協同發展過程中“內卷化”問題的產生，切實促進高等教育改革與區域發展的深度融合與高效聯動。

（四）強化內部要素整合，探索高等教育協同治理機制

區域高等教育協同發展的本質在于促進區域內部高等教育資源要素最大限度地合理配置與高效利用。成渝地區雙城經濟圈建設中高等教育出現的新的非均衡狀態，要求兩地針對各自發展面臨的問題與挑戰，探索建立“政府-高等教育聯盟-市場”一體化的治理機制，真正形成統籌有力、競爭有序、共建共生的區域高等教育協同發展新格局。

其一，發揮政府引領作用，建立利益共享機制。進一步消除政策壁壘，“打破不同地區、學校、學科之間教育資源服務的局限性”[6]，堅持“整體利益至上”，構建“區域高等教育發展共同體”，完善成渝兩地教育管理部門間及其他相關部門的聯席會議制度，健全多種形式的會商機制，避免“條塊分割”式管理。重點運用大數據分片區、分層級、分類別地對兩地高等教育基本情況、高等教育與經濟社會協同發展情況進行更加精準、科學的分析，增強成渝地區雙城經濟圈內宏觀教育政策調控的針對性與靈活性，為區域高等教育的協同發展提供政策保障。

其二，發揮高等教育聯盟合力作用，建立資源共用機制。針對成渝兩地高等教育發展不平衡不充分的方面，聚焦各類高等教育聯盟核心競爭力的培養，以集群式發展思維，重新梳理、整合內部的資源要素;健全完善聯盟章程制度，擬定聯盟中長期規劃和短期實施計劃，確立聯盟重點發展目標、突破領域和攻關項目等;建立統一的資源數據庫和管理體系，確保人、財、物以及信息等資源能跨部門、跨區域地有序流動，實現資源利用率的最大化，為區域高等教育的協同發展提供充足的資源保障。

其三，發揮市場導向作用，建立過程共管機制。緊緊圍繞雙城經濟圈建設所需來引進人才、設置專業、確立標準、培養學生;加強多元利益主體對高等教育“準入關”“培養關”“出口關”的監督與評估;打通高校與科研機構、企業之間的壁壘，進一步加強科教、產教平臺建設，完善人才輸出對接機制;從一般性的“機構推動”向特色化的“項目引領”轉變， 并加強實時的動態監測，增強聯盟合作的靈活性與實效性，更好地滿足新興市場對高等教育的需求，為成渝高等教育的協同發展提供良好的環境保障。

參考文獻：

[1]張繼明，王洪才.由過度競爭到協同發展：高等教育發展的范式轉換[J].國家教育行政學院學報，2018（08）：26-32.

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[3]楊超，徐天偉.“雙一流”建設背景下地方高校學科建設的路徑依賴及其破解[J].學位與研究生教育，2019（06）：25-31.

[4]何萬國，蘭剛，楊慷慨.成渝主軸帶高等教育布局與結構優化[J].重慶高教研究，2020，8（06）：23-33.

[5]張發旺.區域高等教育協調發展：多維目標選擇與戰略統籌機制[J].中國高教研究，2020（08）：8.

[6]劉藝.基于區域協調發展戰略的灣區教育研究——以粵港澳大灣區為例[J].湖北經濟學院學報（人文社會科學版），2021，18（01）：140.

作者單位：四川外國語大學國際教育學院

責任編輯：粟超