煙草市場聯合監管主體“1+2+N”優勢整合與開發探討

邱文永

[摘 要]近年來，隨著國家機構改革以及經濟社會的發展變化，煙草市場監管的模式也出現了一些新情況新變化，如何延續和鞏固原有煙草、工商聯合監管的成果，整合與開發煙草市場監管主體“1+2+N”的監管優勢，并著力從“物理反應”向“化學反應”發生質變，成為當前值得探討的一個課題。文章以廣東省惠州市的實踐探索經驗為例，嘗試對煙草、市場監管等部門協作開展煙草市場監管的發展歷程、經驗做法、當前存在問題等進行分析總結，并就如何更好地整合與開發煙草市場各監管主體的優勢進行一些思考和探討。

[關鍵詞]煙草市場;聯合監管;優勢整合;人力資源管理

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2021.30.085

1 開發的重要意義

近年來，全球經濟結構與秩序發生明顯變化，我國供給側結構性改革進入攻堅階段，面對全球經濟下行壓力的影響，煙草行業作為國家實體經濟的重要組成部分，對保持全國經濟總體平穩健康態勢有著重要意義?！吨腥A人民共和國煙草專賣法》及其實施條例等煙草專賣法律法規屬于國家對特殊領域的綜合性立法，其實施主體以煙草專賣行政主管部門為主，此外還包括工商、海關、公安等職能部門。其中，煙草、工商部門開展煙草市場聯合監管有著多年的探索和經驗做法，并取得相當不錯的效果和成果。但隨著原工商行政管理部門的管理體制改革和機構改革，跨部門聯合監管的基礎和條件發生了一系列的變化。因此，探索整合與開發煙草市場聯合監管主體的優勢，是深入推進“全面依法治國”和高質量發展戰略，踐行“國家治理體系和治理能力現代化”的必然之舉，對進一步鞏固和開發煙草市場監管取得的成果、構建公平公正規范有序的煙草市場秩序、切實維護國家利益和消費者利益有著重要的意義。

2 發展歷程及主要經驗做法

2.1 建立協作基礎階段

以廣東省惠州市為例，早在2008年，針對惠州煙草市場上存在大量無證照經營煙草制品的現象，惠州市煙草專賣局與惠州市工商行政管理局聯合制定印發了《關于建立惠州市煙草制品市場聯合機關機制的實施意見》，首次建立了惠州煙草、工商聯合監管煙草市場的協作機制，成立了由市工商局和市煙草專賣局分別任領導小組組長和副組長的領導機構，初步建立了相關基礎工作制度，為煙草、工商兩部門建立長期良好合作關系，發揮工商部門查處取締無證照經營煙草制品的職能優勢奠定了良好開端。

2.2 完善機制、探索發展階段

（1） 2011年，惠州煙草、工商兩部門進一步細化涉煙行政案件移送的操作流程和具體方法，聯合制定印發了《涉煙案件移送實施細則》，使移送主體、層級對接、移送情形、移送程序、移送案件的處理以及監督落實等進一步具體化和本地化，彌補了涉煙行政處罰案件移送缺乏制度依據的空白。

（2）2011年，廣東省煙草專賣局、工商行政管理局聯合在中山召開全省基層卷煙市場聯合監管機制建設現場會，為學習、借鑒和推廣中山試點經驗，惠州煙草、工商兩部門聯合制定印發了《深化惠州市煙草制品市場聯合監管機制建設工作方案》，目標是進一步明確煙草、工商部門的分工協作關系，建立健全各項聯合監管制度，形成“政府統一領導，煙草、工商部門牽頭組織，各職能部門積極配合，社會公眾廣泛參與”的煙草市場聯合監管長效機制和工作格局。

（3）2011年，惠州煙草、公安、工商部門聯合制定印發了《關于建立惠州市打擊利用互聯網等信息網絡非法經營煙草專賣品聯合監管機制的意見》。其中，整合發揮了工商部門在對互聯網信息服務提供者的監督管理，依法監測并查處網上違法煙草專賣品廣告，依法查處利用互聯網等信息網絡無證照經營煙草制品零售業務、銷售假冒他人注冊商標煙草制品等違法行為方面的職能優勢和技術優勢。

（4）2012年，惠州煙草、工商兩部門聯合制定印發《關于印發惠州市煙草制品市場聯合監管相關工作制度的通知》，具體包括《聯合執法工作制度（試行）》《信息通報制度（試行）》《聯席會議制度（試行）》《宣傳培訓制度（試行）》四個制度，使聯合監管機制進一步實現常態化、制度化和規范化。同年，針對制度落實和磨合銜接中存在的問題，兩部門通過聯席會議討論研究并達成共識，以正式發文的形式聯合印發了《惠州市煙草制品市場聯合監管工作聯席會議紀要》，并由市工商和市煙草部門在各自的全市系統專項會議上強調布置，進一步指導和督促聯合監管工作的有序開展，使各地煙草、工商聯合監管優勢得到較好的發揮，有的縣區工商部門一年作出行政處罰的涉煙行政案件上百宗，無證經營的猖獗勢頭得到明顯遏制。此外，兩部門根據廣東省工商局、質監局、公安局、煙草專賣局聯合印發的《廣東省打擊非法印制卷煙商標標識違法行為專項行動實施方案》，首次就非法印制卷煙商標標識違法行為進行聯合監管的探索。

（5）2013年，國家煙草專賣局、國家工商行政管理總局聯合印發了《關于建立煙草市場協作機制的意見》，使煙草市場聯合監管機制進一步規范化和制度化。同年，廣東省工商局、煙草專賣局聯合印發了《廣東省煙草專賣品市場監管體系建設工作方案》，作為共同建設市場監管體系的有益嘗試，是全省市場監管體系的有機組成部分，并選取惠州市作為試點地區，探索實施煙草專賣品市場監管體系建設。

（6）2013—2014年，廣東省煙草專賣局專賣監督管理處與惠州市煙草專賣局共同申報《煙草專賣品市場監管體系建設》科技項目，并經專家評審后成功實現科技項目立項，大膽探索以科技創新為手段，建設煙草專賣品市場監管體系平臺。該項目計劃研究探索利用信息系統，重點實現證照變動情況智能自動歸類和預警提示、煙草和工商部門涉煙行政案件網上移送和案件通報，以及依托工商企業信用信息網建設煙草專賣品市場信用信息統一對外發布查詢平臺，通過網絡公示等形式，將違法案情、違法次數、處罰結果等信息予以公開披露，促進有效的社會懲戒機制的形成。但由于工商行政管理體制改革的推行，工商省級以下垂直管理改為地方政府分級管理體制，2015年市、縣級工商部門先后劃歸地方政府，該科技項目所憑借的基礎和前提發生了本質上的變化，工商繼續聯合創新監管模式存在較大不確定性因素，該科技項目無奈之下予以撤銷。