治理視角下城市品質提升路徑思考
——以北京市為例

李明陽

(中共海淀區委黨校，北京 100193)

一、問題的提出

城市是人類賴以生存的幸福家園，城市治理是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要內容。黨的十九屆四中全會審議通過了《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，對推進城市治理提出了明確要求。習近平總書記指出,“要深入學習貫徹黨的十九屆四中全會精神，提高城市治理現代化水平。”可見，推進城市治理,提高城市品質，已成為新時代推進國家治理體系和治理能力現代化的重要內容和應有之義。

近年來，很多城市提出要建設品質城市并頒布專項計劃，將基礎設施、交通、生態、人文等融入到城市建設之中。有些城市雖然沒有提出城市提升專項行動計劃，但也十分重視城市品質與功能的提升，在城市建設與城市治理方面取得了寶貴經驗。

現結合我國七大地區分布，從每個地區選取行動較早、比較有代表性、做法較為成熟的城市品質提升計劃并作總結如下，如表1所示。

表1 我國部分城市省市關于城市提升行動的大致情況

然而，在各城市進行城市品質提升過程中，也存在一些問題。一些城市貪大求洋、無序規劃、面子工程，給原本就有“大城市病”的城市埋下了發展隱患；一些城市無視文化資源和自然環境保護，將生態系統失衡和文化資源破壞作為城市發展的代價，這些城市發展模式都違背了城市現代化建設的初衷，大大影響了人民生活的獲得感、幸福感和安全感。可見，推進城市治理體系和治理能力現代化，用城市品質的提高來促進城鄉人居環境，真正解決各項民生問題，是新時代城市發展的重要課題。

二、概念界定與文獻綜述

在研究如何提升城市品質之前，我們需要明確城市品質的概念與內涵。城市品質這一概念最早來源于西方學術界對于城市生活質量的研究，隨著我國城市化水平的發展，我國學者也逐漸認識到城市品質的重要性。

目前，對于城市品質這一概念，并沒有明確的界定，相關研究也缺乏理論支撐。胡迎春，曹大貴(2009)認為，城市品質是城市物質的、內在的本質，它包括城市自然環境的優劣、建筑質量的好壞、文化內涵的深淺、經濟發展水平的高低、政府管理的績效等。賀建軍(2014)認為，城市品質的高低，直接反映了一個城市的經濟發展實力、環境優美程度、公共服務水平、城市文化狀況和居民生活狀態等，它是一個城市實力的綜合反映。杜立群等(2020)認為，城市品質，是一個城市的綜合素質，包括生活品質、服務品質、環境品質等多個方面，是使用者對城市的切身感受。基于此，我們可以認為城市品質是城市外在與內在的整合，是一個包括諸多元素的綜合性、系統性概念，這些元素也可以是城市環境、城市經濟發展水平、城市現代化指數、城市文化底蘊、城市政府服務水平等一系列能影響市民生活幸福感的諸多因素。

近年來，關于城市品質提升的研究主要有以下幾個方面：

(一)對城市品質提升概念性指標體系的構建

基于對城市品質提升的定義，我們可以發現，城市品質是一個可以進行指標操作化的綜合性概念，很多學者對城市品質的評價指標體系進行了研究，更加深了對城市品質內涵的理解與認識。賀建軍(2014)通過指標體系的理論遴選、實證篩選和信度效度檢驗，將城市品質指標分為硬品質(經濟發展、環境生態、道路交通)和軟品質(城市文化、市民生活、社會和諧)，共6個一級指標，30個二級指標。2019年12月，由泰州市市場監督管理局等多個單位共同起草《新型城鎮化品質城市評價指標體系》，被列入國家標準制定項目，包括經濟發展、社會文化、生態環境、公共服務、居民生活等共5個一級指標，13個二級指標，71個三級指標。

(二)對城市品質提升的實踐路徑探索

羅小龍，許璐(2017)將品質提升規劃大體分為三大類：民生改善型、宜居環境型和彰顯特色型，提出我國對城市品質提升規劃的主要探索模式。宋曄(2007)認為和諧社會城市品質包括兩個方面,分別是作為社會公共領域的城市品質和反映時代特征的城市品質，并提出道德文化建設是提升城市品質的重要道路。

(三)對城市品質提升的實證研究

相關實證研究針對的城市有大城市的老城區、有老舊社區、有現代化智慧社區等，針對不同城市發展情況，結合實證調研，提出有針對性的提升路徑。溫小雄等(2019)以上海桃浦智創城街區城市品質提升為例，分析街道景觀規劃設計策略。姚剛等(2014)基于扎根理論，將徐州整體城市形象定位為“綠色生態，古城新貌”。顏會閭，王輝(2019)基于城市雙修背景，結合哈密市伊州區實踐,提出建筑品質適應性提升策略。杜立群等(2020)將北京城市副中心控規編制與城市空間秩序、以人為本和提高城市協同性結合，從而提出促進城市品質提升的路徑。

三、北京市城市品質提升主要做法

北京作為13億人口大國和全球第二大經濟體的首都，其超大城市的治理能力無疑具有引領示范作用。近年來，北京的發展取得了顯著成效，但也存在“大城市病”問題，如城市功能過度聚集、人口規模快速擴張、房價高漲、交通擁堵、環境污染等，對城市的可持續性發展提出了挑戰。習近平總書記在2014年2月考察北京時對北京提出五點要求：“明確城市戰略定位、疏解非首都核心功能、提升城市建設質量、健全城市管理體制、加大大氣污染治理力度”。為此，近年來，北京市著力提升城市品質，加快形成與首都城市戰略定位相匹配的城市治理能力，在提升城市品質、完善城市治理等方面取得了一定經驗。

(一)城市提升理念：明確三大關系

1.調整空間結構，明確“都”與“城”的關系。 北京與其他城市最大的區別在于不僅要進行城市規劃與治理，同時要兼顧“首都”功能，因此北京的發展規劃要統籌協調好“都”與“城”的關系。從編制新版城市總規開始，北京緊緊圍繞優化“都”的功能來提升“城”的發展，以“城”的高品質發展保障“都”的功能實現。建設通州為城市副中心，從此告別了“攤大餅”的發展模式，逐步構建“一核一主一副、兩軸多點一區”的城市空間結構。

2.疏解非首都功能，明確 “舍”與“得”的關系。 北京作為全國首都，是全國政治中心、文化中心、國際交往中心和科技創新中心，在我國沒有哪座城市像北京一樣，匯聚如此多元的功能與角色。這需要在城市建設中，抓住疏解北京非首都功能這個“牛鼻子”，有“舍”有“得”，促核心功能提升，促城市強身健體。通過近幾年北京市的努力，人口數量增長放緩，交通擁堵有所緩解，空氣質量逐漸好轉，“高精尖”產業結構初步形成，北京正在努力建設成為國際一流的和諧宜居之都。

3.提升城市治理水平，明確“減”與“增”的關系。 平衡“增”與“減”的關系是城市治理的重要理念。北京市堅持新發展理念，通過嚴格控制城市的開發邊界、人口紅線和生態紅線，堅持“用地規模減量、能源消耗減量、大氣排放減量、宜居指數增量”的原則，通過城市功能重組和結構調整，實現部分非首都功能的減量和釋放、核心功能的增量和優化。近年來，北京的建設用地絕對值逐漸減少，綠色生態空間大幅增加。

(二)城市提升方式：聚焦城市空間品質提升

1.改善城市街道環境。 2017至2020年期間，北京市開展“疏解整治促提升”專項行動，為了做好核心區重點地區環境整治工作，北京市頒布《核心區背街小巷環境整治提升設計管理導則》和《核心區四橫五縱等重點街道城市設計導則編制技術指引》，就地安門東大街、地安門西大街等十條重點街道的整治和提升做出設計指引，在整體設計上，將街道的車行空間、人行空間、市政設施帶以及街道界面設計成“U”型空間。

2.聚焦歷史街區風貌保護。 文化是一個城市的內涵和靈魂。城市遺存下來的歷史文化是前人智慧的結晶和積淀，象征著一個城市的內涵和品質。為了提高北京歷史街區風貌，改善街區的居民生活條件，北京市編制了《北京歷史文化街區傳統風貌保護和更新設計導則》。從整體風貌、建筑、街巷空間及附屬設施三個層次規范引導規劃設計和建設行為，明確街區內的保護要素和政治要素。

3.緩解交通擁堵壓力。 交通擁堵是大城市病的主要表現之一，也是目前亟待解決的一項民生問題。快速增長的機動車數量、跟不上發展步伐的城市道路規劃、公共交通覆蓋率低等問題成為了很多城市發展的瓶頸。北京市優先發展公共交通，同時加快交通基礎設施建設，調整重點區域停車收費價格，以多層次軌道交通滿足不同圈層的通勤需求。另外，為緩解機動車保有量迅速增長和公共交通發展相對滯后的矛盾，北京市一直以來實施高峰時段區域限行的交通管理措施。“多管齊下”的治理方式一定程度上使北京交通壓力得到了緩解。

(三)城市提升機制：開展黨建引領“吹哨報到”的體制機制創新

2017年9月，北京市委將“街鄉吹哨、部門報到”作為2018年全市的“1號改革課題”，向全市范圍推廣。“吹哨報到”的體制機制改革創新，是北京市在城市治理方面的大膽嘗試與創新，對破解基層社會治理難題提供了可借鑒的經驗，對于北京市的城市品質提升指出了新的改革方向。

1.黨建引領：構建基層城市治理的“軸心輻射模式”。黨建引領是“街鄉吹哨、部門報到”必須堅持的基本前提。為了努力做好“建設一個什么樣的首都、怎樣建設首都”這篇大文章，北京市堅持黨建引領，牢固樹立“四個意識”，準確把握首都治理的基本內涵，把首都的發展融入到國家發展大局，把首都治理融入國家治理現代化體系，把城市基層治理納入黨委重要議程，統籌規劃，不斷創新實踐。蔡奇書記十分重視，親自研究部署，要求把“街鄉吹哨、部門報到”改革成果納入2018年履行抓黨建工作主體責任的重要內容。同時，依托區、街道(鎮)、社區(村)三級黨建工作協調委員會機制，強化黨組織的凝聚力，提升黨建引領社會治理的能力。

2.條塊融合：建立多網融合實體化綜合執法平臺。 街鄉鎮由于缺乏治理權限，遇到綜合性治理難題往往無從下手，根本無法調動上級有關部門的治理積極性，導致“看得見的管不了、管得了的看不見”這種惡性循環，十分不利于解決老百姓的實際問題。基于這種行政體制的弊端，北京市打破部門之間原有的職能劃分，重新整合基層管理部門職能，形成統一規劃、統一建設、統一管理、統一指揮、統一協調的“大城管”管理體系,有效解決了條塊分割的弊端。在區、街兩級建立實體化綜合執法平臺，破除“條塊分割”，實行職能綜合、機構整合、力量融合，提高城市管理的聯動性。

3.社會參與：建立完善的社會共治體系。 在黨建引領“吹哨報到”改革工作過程中，北京市將街區更新與基層治理相結合，激發城市發展活力。通過推動街區責任規劃師試點工作，整合和激活地區創新資源，搭建共建、共治、共享的城市精細化治理橋梁，在城市雙修中完善城市功能，提升城市發展活力。另外，將背街小巷治理與網格化管理相結合，實現城市治理的精細化水平。實行“街巷長制”，充分發揮街道干部的作用，把街巷的日常管理責任落實到街道層面；招募“小巷管家”，充分調動社會參與積極性，鼓勵轄區居民參與社區治理，自下而上反映群眾實際問題，提升城市治理的社會化、精細化。

四、啟示與建議

(一)堅持黨建引領，為城市品質提升提供堅強堡壘

黨的十九大報告首次把黨的政治建設納入黨的建設總體布局，明確凸顯了黨政建設的重要意義。國家治理體系是個具有多個子系統組成的復雜體系，這個體系的核心是中國共產黨的集中統一領導，城市治理作為其重要組成部分，必須要堅持黨建引領。一是加強黨的領導，把城市治理納入黨委重要議程，建立健全黨對城市治理工作領導的體制機制，確保領導到位。二是強化黨的領導地位，發揮黨支部在城市治理中的戰斗堡壘作用。將基層治理融入到基層黨建工作中，構建并優化區域化黨建體系。三是推動黨員“雙報到”機制，要求基層黨組織到所在街鄉報到、在職黨員回社區報到，充分發揮黨員的積極作用，形成以黨組織為中心、多元主體參與的基層社會治理新格局。

(二)堅持以人民為中心，為城市品質提升提供思想支撐

“城市是人民的城市，人民城市為人民”，人民群眾是我們的衣食父母，是我們黨的工作的最高裁決者和最終評判者，更是我國改革的原動力和不竭的力量源泉。一切城市治理與品質提升問題都是在解決人民的問題，要在思想上牢固樹立以人民為中心的基本原則，堅持人民群眾的主體地位，牢固樹立以人民為中心的基本理念。從創造優良人居環境，到推進教育、醫療、住房保障等領域的配套改革，從緩解交通擁堵壓力，到公共交通網絡建設、文化活動場所建設、休閑設施建設等。只有切實在城市建設中滿足“人民”的需求，遵循“人民”的意愿，彰顯“人民”的價值，人民才能真正過上美好的幸福生活。

(三)聚力街道鄉鎮，為城市品質提升夯實基層基礎

對一個城市來說，街道鄉鎮是基本單元，是城市治理體系中承上啟下的重要紐帶。隨著城市管理體制改革的深化和城市管理重心下移，簡約高效的基層治理體制已經形成，街道鄉鎮成為了落實城市治理“最后一公里”的主要抓手。一是要制定街道職責清單，理順和明確職責，劃分條塊事權，明確職責關系，避免上級職能部門的無序委托，遏制街道負擔日益加劇等問題。二是整合街巷長、小巷管家、網格員、協管員、社區工作者和志愿者等基層服務力量，推動形成“黨工委領導、辦事處指導、各部門配合、社會廣泛參與”的多元共建共治共享格局。直接面對居民，直接面對實際問題，對街巷實行更加精細的管理。

(四)突出文化傳承，為城市品質提升融入人文氣息

文化是一座城市的靈魂。當前我國正處在城市發展轉型期，由傳統的增長式單一發展轉變為內涵式綜合提升，城市建設不僅要注重經濟發展，更要強調城市的文化內涵與傳承，防止“千城一面”，在文化底蘊的滋養下，城市會更具魅力。一是提升城市文化生活品質。繼續實施文化惠民工程，完善公共圖書、文化活動、公益演出等服務配送體系；二是支持實體書店、書屋發展和優秀近現代建筑和老舊廠房的保護利用，建設24小時書店、24小時智慧圖書館，豐富優質文化服務的供給，著力滿足人民群眾日益多元化的文化消費需求；三是堅持保護優先，城市規劃建設要站在歷史文化的角度，以歷史文脈的保護和傳承為出發點，把歷史文化元素融入城市街區，給城市注入人文的內涵。

(五)注重生態保護，為城市品質提升注入可持續動力

人與自然的關系是人類始終面臨和需要解決的問題，營造良好的城市生態系統是城市品質提升的關鍵環節。我們需要秉承“綠水青山就是金山銀山”的理念，對城市的自然資源、園林小區、空間環境，各類建筑、公共服務設施等做出整體綜合的規劃與設計，做到人與城市和諧發展。一是推進“城市雙修”，修復城市生態，尊重自然生態環境規律，落實海綿城市建設理念，同時修補城市功能，提升環境品質。二是注重大氣污染的保護，建設大氣污染區域聯防聯控機制以及大氣環境承載能力檢測預警機制，大力推廣新能源車和環境友好型產業，推廣普及清潔能源如天然氣、太陽能等，全面實現城市無煤化；三是不斷改善城市居住環境，推行垃圾分類，提高群眾環保意識，源頭管控和日常監管雙管齊下，尤其是廣大人民群眾關心的戶外廣告管理、城市道路管理、建筑垃圾管理等市政市容方面的問題。

(六)大力發展科技，為城市品質提升賦予現代化能量

“智慧城市”契合了我國城市現代化發展的愿景。目前，智慧城市技術已經運用到了我國城市管理、交通出行、社會治安、公共服務等方面，用科技創新為城市治理現代化賦能已成為大勢所趨。一是加強政企合作，將大數據、云計算、區塊鏈、人工智能等前沿技術與城市治理相結合，提升智慧交通、智慧醫療、智慧政務等應用水平，用高科技手段解決“最后一公里”難題，走出一條高質量、高效率、可持續的特色發展之路，切實讓老百姓享受到科技發展的成果。二是推進“城市大腦”建設，利用人工智能、大數據、物聯網等先進技術，為城市問題提供精細化管理，推動城市數字化發展。三是強化科技人才支撐服務，引進國際學校、國際醫院、國際社區，完善國際化營商環境、生活環境和人文環境，讓人才愿意來、留得住、發展好。

(七)緩解交通壓力，為城市發揮各項功能提供重要保障

為打造和諧宜居、富有活力的現代化城市，在城市品質提升過程中，要重點解決城市短板問題。目前，交通擁堵是擺在各城市面前的一大難題，打造高效便捷的綜合交通運輸體系是當務之急。一是要在“規劃”上下功夫，加強軌道交通建設，優化地面公交線網，完善慢行系統，實現“行人優先、綠色優先、公交優先；二是要在“秩序”上下功夫，加強監督與管理，通過車位規劃、電子收費、嚴格執法等措施，營造良好的停車秩序。三是要在“堵點”上下功夫，以學校、醫院、大型商場周邊為重點，以提高人們出行便利性和安全性為目標，加強堵點治理，調節停車需求，尤其在高峰時段加強交通指揮，有序改善交通擁堵現狀。

當今世界正經歷百年未有之大變局,我國正處于實現中華民族偉大復興的關鍵時期，我們已經迎來高標準全面建成小康社會、完成“十三五”規劃目標的收官之年。在這個關鍵時期和歷史節點，中國的城市治理模式正處于蛻變升華、邁向煥然一新的醞釀期和前奏期。我們要從城市品質提升的實踐探索中提煉出中國方案、形成中國貢獻，不斷提高城市治理現代化水平。