基于疫情防控常態視角下區域防疫物資儲備策略研究
——以深圳市龍崗區為例

林曉玲

一、引言

2020年初爆發的新冠肺炎疫情，是新中國成立以來傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的重大突發公共衛生事件。新冠疫情防控初期，各類防護物資極度匱乏，對初期疫情防控帶來巨大壓力與挑戰。深圳市龍崗區常住人口460萬人，其衛健系統作為抗疫主要部門，承擔著全區范圍內疫情防控重任。同時，作為全區區域內防護物資保障牽頭部門，更擔負著防護物資儲備及調度的雙重職責。在疫情防控進入常態化后，如何制定有效的防控物資儲備策略，成為急需解決的問題。

二、疫情防控初期防控物資保障管理

（一）緊急高效搶購物資

在新冠疫情出現端倪之際，龍崗區衛健局立即緊急通知下屬各單位開展疫情防控應急物資采購工作，加強全區應急物資儲備。同時，細化采購任務并迅速將任務分配至區內各醫院及區疾控中心，第一時間搶購防疫物資，確保了疫情防控初期物資保障。

（二）多方籌措防控物資

區衛健局緊密對接區工信局、市監局龍崗監管局等部門;對接區內重點防控物資生產企業，并協助企業提前開工、挖掘產能、增資擴產;組織下屬各公立醫院和疾控中心與重點企業簽訂采購框架協議，多方采購防疫物資，為疫情防控工作順利開展奠定了堅實的物質基礎。另外，大力發動愛心企業和個人捐贈防控物資，通過微信公眾號、朋友圈等線上方式發布防控物資捐贈倡議書，接受社會愛心人士和企業捐贈。

（三）科學制定采購計劃

在摸清需求、盤活家底的基礎上，按照打持久戰的辦法，科學制定物資近期(3個月)采購計劃及中長期(6個月以上)一攬子采購計劃，并分步分批實施，動態調整。

（四）合理調配防控物資

1.根據防控物資性質將其分為醫用防護物資和普通防護物資。研究制定《龍崗區疫情防控工作人員物資調配原則和調配工作流程》，嚴格貫徹保重點、保一線的原則，科學合理調配防控物資。一是將醫用防護物資重點用于一線醫務及公衛人員，堅決保障一線醫務及公衛人員物資需求，將90%以上醫用物資調配給衛生系統高危醫務人員崗位使用，為醫務人員“零感染”奠定堅實的物資保障基礎。二是優先保證交通設卡點、健康驛站、街道、社區三人組和執法人員防護物資需求，持續為64個部門和11個街道提供口罩等必備防護物資，為聯防聯控機制構筑牢固的防線。三是在全面復工復產形勢下，為復工、復產、復學工作提供物資保障，并全力支持配合市級調撥工作，為緩解全市疫情防控物資緊缺狀況出力。

2.針對前期防控物資緊缺狀況，積極組織院感、疾病控制等方面專家研究討論，制定替代性方案，極大緩解了防控物資時間性短缺。同時，對N95醫用口罩、醫用防護服等特別緊缺的防護物資，均實名登記管理并建立每日調配清單臺賬，做到節約使用。

三、疫情防控常態下防控物資儲備實施策略

（一）采用政企合作儲備模式

國內學者從成本最優角度、儲備策略、庫存模式等方面進行了廣泛研究。如從儲備主體視角下的單一政府儲備及政企聯合儲備兩種模式，從儲備客體視角下的實物儲備和生產能力儲備等。王坷、吳夢瑤認為，實物儲備及產能儲備混合策略是提高應急能力的有效途徑，并結合臨時緊急采購價格、產能儲備補貼、倉儲成本等因素，構建不同情形下的最優儲備方案。皮武良基于博弈理論，提出財政合理投入、政策激勵下政企聯合模式下的國家醫療應急物資儲備機制。陳濤等提出了協議企業實物儲備、生產能力儲備應急物資儲備模式。基于前人研究基礎，結合龍崗區區域特點，本文采用政企合作儲備模式。

（二）遴選重要醫療物資目錄清單

根據國家、省、市相關部門要求，結合前期疫情防控經驗，將我區疫情常態化下14種重要醫療物資作為遴選物資目錄進行戰略儲備，其涵蓋一次性醫用口罩、一次性外科口罩、醫用防護口罩(N95)、醫用防護服、一次性隔離衣(手術衣)、一次性防護帽(手術帽)、一次性膠手套、一次性鞋套(靴套)、醫用隔離面罩、醫用隔離眼罩、手持測溫儀、水銀體溫計、兒童口罩和免洗洗手液等，并充分考慮到疫情防控防護物資安全邊際，合理確定了儲備規模和合作期限。

（三）合理確定儲備成本

通常情況下，儲備成本一般涵蓋協議方的產品生產成本、儲備能力保有成本、存儲成本、激勵成本、缺貨成本、采購成本及報廢處理成本等，其中：激勵成本是為了激勵協作方保有一定的額外生產能力而對協作方進行專項補貼，提前預付一定款項等方式所產生的成本。考慮到疫情爆發的不確定性，對如何有效降低儲備成本，國內學者進行了深入研究，李君君(2017)提出隨機模型下的混合儲備決策模型，并實例驗證了在滿足總儲備量和時間要求的前提下，通過設置合理的儲備結構，可以使混合儲備比單純實物儲備的成本更低;雇衷權等(2020)通過構建數量柔性契約模型，解決了應急物資企業代儲的采購定價問題。考慮到疫情防控進入常態化，可預見性增加，且防控物資市場供求相對平穩，建議采取以下措施。

一是多方詢價，充分發揮衛健系統物資采購渠道多的優勢，進行多方市場詢價，確定所需物資的產品合理單價。同時合理確定倉儲成本，根據儲備要求選址半徑進行市場租金調研，確定倉儲管理費用。

二是采用預付款作為激勵的同時，充分利用預付款資金額度，將實際采購物資總貨款從預付款中先行抵扣，以降低資金成本。

三是實行采購單價滾動結算，即合作協議有效期內重要醫療物資采購單價不得超過遴選時的物資單價，當遇到市場價格下降時，應按低價結算。

（四）公開遴選合作主體

疫情危機下，防控物資供需市場失衡，尤其是疫情初期完全成為賣方市場。在利益驅動下，企業爽約、履約不到位情形時有發生，嚴重制約了疫情防控工作。因此，如何遴選合作對象及進行有效約束成為重要課題。

一是建立多維度協議合作方遴選評價體系。通過涵蓋產品質量、價格、響應時間、物流配送、倉儲能力、企業信譽等多維度評價體系，尤其是對前期疫情防控物資供應不誠信的廠家實行一票否決，將其直接拉進“黑名單”。同時根據防控物資儲備規模和響應時間要求，對協議合作方倉儲建設面積、倉儲內部區域劃分、距離半徑等提出明確要求。

二是以公開招標方式遴選采購主體。為確保公開透明，公平公正，實行公開招標方式進行資格遴選。同時，鑒于防控物資保障組不具有獨立法人資格，可充分發揮下屬機構在防控物資采購、管理上的專業優勢，允許區屬公立醫院按照規定實施招標采購。

三是強化契約約束。針對疫情初期社會上出現部分企業履約不到位情形，一方面提高違約成本，在合作協議中明確遴選中標合作方提交一定比例履約保證金，如出現違約行為，直接從履約保證金中扣除;另一方面，明確對合作方應急儲備物資享有直接調配權，并嚴格約束合作方響應時間，合作方須在24小時內送達指定地點。

（五）物資使用及調配情況

認真貫徹保重點、保一線的原則，科學合理調配防控物資，積極組織院感、疾病控制等方面專家研究討論，印發《龍崗區疫情防控工作人員物資調配原則和調配工作流程》《聯防聯控人員防護物資配置與使用標準》，做好防控物質日常調配工作，并建立每日調配清單臺賬。具體模式如下。

四、建立財政投入責任機制

作為抗疫力量主力軍，公立醫院充分發揮其公益屬性。為進一步落實政府主體財政投入責任，一是積極征求區財政、審計等相關部門意見，出臺相關經費管理辦法，在制度層面將上述防控物資儲備成本明確納入財政負擔范疇，具體執行由各采購單位先行墊付資金，定期清理結算，排解各采購主體擔憂。二是將下屬各衛生健康單位2021年疫情防控工作預算納入局本級2021年部門預算，并按照疫情防控工作開展情況統籌負責分配使用，實行“每季度初申請預撥，每半年末據實結算”的模式，做到合規申請、專款專用和高效執行。三是針對疫情防控期間區屬公立醫院面臨復工復產和疫情防控的雙重壓力(其中：主要業務指標下滑明顯、醫務人員薪酬待遇同比下降和疫情防控費用支出較大)，爭取財政資金支持，一定程度減少了醫療業務收入銳減的不利影響，緩解了運營壓力。

五、結語

國內自新冠疫情開始，龍崗區衛生健康局負責全區范圍內各部門、街道、驛站、卡點等防控物資調度和調配，堅持將衛生健康系統防控物資納入全區物資保障一盤棋，重點保障醫療衛生機構，優先保障一線醫務防控人員等防控物資，確保供應平穩、儲備有力、調配有序、保障有效，截至2021年2月底，已累計調配保障醫用防護服10萬件、醫用防護口罩(N95)42萬只和一次性醫用外科口罩793萬只，其防控物資和區屬公立醫院運營雙保障實踐的經驗，已入選中國總會計師協會新冠肺炎疫情防控醫院運營管理“優秀案例”之中。