城鎮建設用地指標的優化配置探討
——以許昌市為例

●張明洋，王劍東

（河南今辰信息科技有限公司，河南 鄭州 450000）

此研究在土地利用總體規劃（2010年—2020年）指標分解研究的基礎上，考慮土地利用的變化情況，結合新時代國土空間規劃的新要求，即自然地理格局、水資源承載力、集約利用的要求，在國土空間總體規劃中，嚴格控制新增建設用地規模，通過指標的傳導實施，把有限的城鎮建設用地增量指標分解到各縣（市、區），精準投放城鎮建設用地增量，實現土地要素的合理配置，優化城鎮空間布局，引導高質量發展[1]。為避免城鎮建設用地指標分解過程中存在過多的主觀性、隨意性，提高指標分配的可行性，此研究擬對河南省“雙評價”，以及許昌市經濟、人口、土地利用等做深入研究，提出符合新時期國土空間總體規劃中新增城鎮建設用地的優化思路，為國土空間總體規劃相關指標的確定及城鎮開發邊界的劃定提供客觀的參考依據。

1 研究區域概況和數據來源

1.1 區域概況

許昌市位于河南省中部，東經113°03′～114°19′，北緯33°42′～34°24′，面積4979km2。東鄰周口市，南接漯河市，西交平頂山，北接鄭州市。轄魏都區、建安區、禹州市、長葛市、鄢陵縣及襄城縣。2018年末全市人口498.24萬人，其中城鎮人口為233.54萬人，城鎮化水平為46.87%，全市生產總值為3140.9億元，其中第一產業增加值152.0億元，第二產業增加值1719.7億元，第三產業增加值1269.3億元，全市建設用地總規模1074.37km2。

1.2 數據來源

主體功能區數據采用河南省人民政府2014 年1 月印發實施的《河南省主體功能區規劃》劃定成果；“雙評價”數據采用河南省2020年研究的初步成果；經濟、人口等數據來源于許昌市相關年度統計年鑒，人口預測數據來源于人口與城鎮化專題研究初步方案；建設用地數據來源于許昌市第二次全國土地調查連續變更數據，報批數據源自許昌市年度建設用地報批臺賬，供地率來源于《河南省2021年度“增存掛鉤”任務表》；各類建設用地指標來源于《許昌市土地利用總體規劃（2010年—2020年）》。

2 指標分解

2.1 分解策略

落實河南省主體功能區戰略，有保有壓，科學分解，保障城鎮建設用地增量指標的合理投放；落實省、市發展戰略，重點保障鄭許一體化核心走廊城鎮用地需求，基本滿足縣、市擴容提質合理發展需求[2]。

2.2 分解步驟

一是選取因子，建立模型；二是計算各因子權重；三是計算各分區域權重，進行指標分解；四是依據各縣（市、區）主體功能區定位，對指標分解結果進行修正[3]。

2.3 因子篩選及分析

2.3.1 因子的篩選

研究小組綜合考慮經濟、人口、土地利用、“雙評價”等方面的因素，初步選取7個因子進行相關性分析。運用SPSS 軟件，將選取的7個因子分別與變更調查中新增城鎮建設用地規模進行相關性分析，分析結果如表1所示。“雙評價”中城鎮建設適宜性評價相關性較小的予以剔除，經濟因素中的2個因子相關性較小，但經濟因素作為城鎮發展中的關鍵因素，應保留1個因子作為經濟因子，剔除相關性相對較小的因子，保留第二、第三產業增加值，最終采用剩余5個因子作為此次分解的核心因子。

表1 各縣（市、區）新增城鎮建設用地與各類因子相關分析結果表

2.3.2 層次分析法

在初步選取5個因子的基礎上，增加土地利用變更調查中城鎮增量及2019年—2035年城鎮人口增量作為新增的2個因子。選取“雙評價”、經濟、土地、人口、規劃五類數據中的7個因子構建新增城鎮建設用地指標分配模型，并分為目標層、準則層和方案層3個層次[3-4]。

2.3.3 原始數據標準化

對原始數據進行標準化處理，統一為各縣（市、區）各類數據占全市總量的比例關系（見表2）[5]。

表2 原始數據標準化表

2.3.4 因子權重

通過對準則層各因素的重要性進行比較，在專家評分評定各影響因素對新增城鎮建設用地規模的重要性的基礎上，測算出準則層的權重，以此方法進而測算出方案層的權重（見表3）。

表3 確定各類因子權重表

2.3.5 分解結果

式（1）中，A 為指標權重向量；B為各因素權重向量；C為最終計算權重向量。歸一化后得到各縣（市、區）最終分解比例（見表4）。

表4 許昌市新增城鎮建設用地指標分解表

3 指標修正

3.1 修正思路

3.1.1 修正因子選擇

指標分解是在理想狀態下確定分解指標的比例，而將其轉換為可操作、可傳導、實用性的分解結果還要考慮主體功能區定位、區位優勢、集約利用程度等因素。根據對新增城鎮建設用地影響因素程度的分析，研究小組選擇主體功能區定位、區位優勢、供地率、城鄉增減掛鉤報批占比作為修正的核心因子。

市本級轄魏都區、建安區，是國家級重點開發區，位于中原城市群京廣發展主軸和太原—鄭州—合肥發展軸上；鄢陵縣是國家級農產品主產區，位于中原城市群太原—鄭州—合肥發展軸上；襄城縣是國家級農產品主產區，位于中原城市群鄭州大都市區核心發展區邊緣；禹州市是國家級農產品主產區，位于中原城市群濟南—鄭州—重慶發展軸上；長葛市是國家級重點開發區，位于京廣發展主軸和濟南—鄭州—重慶發展軸上。

各縣（市、區）2009年—2018年的供地率禹州市最高（89 %），市本級最低（76 %），其他各縣（市、區）在80 %以上；“十三五”期間建設用地報批總量中，使用城鄉增減掛鉤方式報批的禹州市占比最高（52 %），鄢陵縣最低（15 %），其他各縣（市、區）差別不大。

3.1.2 數據處理

采取專家打分法對主體功能定位、區位優勢的影響程度賦值，之后對原始數據進行標準化處理，統一為各縣（市、區）各類數據占全市總量的比例關系（見表5）。

表5 原始數據標準化表 單位：%

3.2 因子權重

采用專家打分法確定修正體系的指標權重，通過測算確定許昌市修正系數的各指標權重分別為：主體功能區定位為0.40、區位優勢為0.30、供地率為0.15、城鄉增減掛鉤報批占比為0.15。

3.3 修正結果

最終各修正系數的計算方法是用各指標經標準化處理后的標準值與權重進行加權。將原始分解比例與4個修正系數之和相乘，歸一化后得到各縣（市、區）最終分解結果。新增城鎮建設用地占比分別為市本級53.2 %、鄢陵縣7.4 %、襄城縣7.6 %、禹州市13.8 %、長葛市18.0 %。

3.4 結果對比

為驗證此次分解結果的合理性，將分解結果與《許昌市土地利用總體規劃（2010年—2020年）》城鎮增量指標占比及各縣（市、區）2009年—2018年土地利用變更調查城鎮增量進行對比，對比結果如表6所示。

表6 城鎮增量指標分解比例與相關數據對比表

通過對比，可知此次指標分解與《許昌市土地利用總體規劃（2010年—2020年）》城鎮增量指標占比、土地利用變更調查（2009年—2018年）城鎮增量占比大致相同。建議：對于供地率、城鄉增減掛鉤報批占比相對較低的市本級，分解比例較原規劃有所降低；對原規劃城鎮增量占比高于變更調查增量占比的鄢陵縣、襄城縣分解比例有所降低；對原規劃城鎮增量占比低于變更調查增量占比的禹州市分解比例有所提升；對于各項優勢較為突出、各項指標相對較好的長葛市分配比例有所提升。

4 結語

研究小組提出的多種相關因子，結合各縣（市、區）主體功能區定位、區位優勢、集約利用程度修正的指標分解方法，較好地優化了新增城鎮建設用地指標分解的方法，更加客觀地將新增城鎮建設用地指標按比例分解，提高了指標分解的科學性、合理性和可操作性，為正在開展的市、縣級國土空間總體規劃相關指標的分解提供了參考。