基層食品安全預警體系存在問題及對策分析
——以T市為例

趙杰斌

（江門市臺山市市場監督管理局，廣東江門 529000）

隨著經濟社會的發展，食品安全監管措施的完善，2006年“蘇丹紅鴨蛋”、2008年“三聚氰胺毒奶粉”和2011年“瘦肉精豬肉”等性質惡劣，涉及面廣的食品安全事件鮮有發生。然而，我國目前食品安全狀況不太樂觀，尤其是農村地區，農藥和獸藥殘留、添加劑“兩超一非”和有害化學物質等問題仍較為常見[1-2]。因此，本文將從部門協同、社會共治、風險識別和風險分析4個方面，重點分析T市食品安全預警體系的問題，結合國外先進經驗，為基層政府提出進一步做好食品安全預警工作的建議。

1 食品安全預警體系建設情況

目前，T市已建成“5+3”模式的食品安全預警體系。“5”是指“五級預警體系”，即村（居）委會、鎮政府（街道辦）、食品安全相關行政部門（如市場監管、農業農村）、食品安全委員會和市政府。“3”是指“三個模塊”，即信息采集、風險研判、預警響應。①信息收集方面，通過食品安全協管員、行政執法人員等主體力量，結合稽查執法、監督抽檢、投訴舉報等手段對食品安全風險進行排查，利用大數據技術，依托行政檢查“兩平臺”系統、智慧食藥監監管系統等信息平臺進行上報。②風險研判方面，市食安辦收集風險信息和數據后，定期組織食品安全相關部門負責人、食品安全專家等，以交流會的方式進行風險研判，提出針對性改進措施，并適時向社會發出消費預警[3-5]。預警響應方面，T市先后出臺了《T市重大食品安全事故應急預案》《T市食品安全事故應急預案操作手冊》等文件，并通過定期舉辦食品安全示范性應急演練來提升本市應急處置能力。T市五級食品安全預警體系見圖1，T市食品安全預警體系模塊見圖2。

圖1 T市五級食品安全預警體系

圖2 T市食品安全預警體系模塊

2 食品安全預警體系運用過程中存在的問題分析

2.1 多部門監管綜合協調作用弱化

2.1.1 綜合協調機構虛化

T市政府在2004年設立“食品安全委員會”，將“食品安全委員會辦公室”作為常設辦事機構，起到統籌與協調全市食品安全工作的作用。食安辦作為設在原食藥監管部門的非獨立機構，受制于食藥監管部門及作為議事協調機構“缺乏獨立法律地位”等原因，導致未能充分發揮其綜合協調作用。加之，在機構改革后，食安辦職能由市場監管部門協調應急股室承擔，增加協調安全生產，特種設備應急管理等職能，弱化了作為食品安全綜合協調機構的獨立性和專 業性[6]。

2.1.2 部門間協調強制性不足

T市食安委通過印發工作規則和事權清單，從制度層面確立各成員單位分工，但在食安辦綜合協調職能表述上過于籠統，缺乏具體程序和問責機制。此外，市場監管部門的行政級別低于農業、衛健等其他食品安全監管部門，且每年對本級行政部門的食品安全工作考核結果未與部門績效掛鉤，也未采取“一票否決”制度，致使協調工作成效很大程度上取決于部門領導之間關系。

2.2 社會共治格局尚未形成

《中華人民共和國食品安全法》和《“十三五”國家食品安全規劃》均明確了社會共治是我國食品安全風險治理的基本原則。然而，從體系構建、預警跟蹤再到風險處置等全過程實施，主要依靠政府單一主導的模式，缺乏消費者、社會組織等其他主體的主動參與。造成這種狀況的原因主要在于以下幾點。

2.2.1 消費者監督機制失靈

投訴舉報相對于常規行政檢查而言，能更有針對性地發現食品流通領域存在的風險隱患，消費者可通過此方式直接參與到食品安全監管中，對食品生產經營者產生良好的監督約束作用。然而，現實中行政部門對投訴舉報處理多以協商調解為主，消費者實際獲得的賠償不多，線索后續跟蹤立案處置積極性不足。據統計，T市2020年全年通過12315、12345政府熱線進行投訴舉報共有1 813宗，涉及食品安全220宗，占比12.1%，通過投訴舉報成功立案的僅有2宗，占1.6%；全年108宗食品行政處罰案件中，僅有2宗來源于消費者舉報投訴，占比1.8%，顯現出消費者參與監督積極性低，投訴舉報機制作用未充分發揮的不足。

2.2.2 基層協管員隊伍建設薄弱

現T市在313個村（社區）中均配備1名食品安全協管員協助監管部門對所在村（居）進行食品安全隱患排查，信息報告等。然而，協管員隊伍中學歷在高中及以下占比84%，年齡在49歲以上占比40%。從整體素質看，現有協管員隊伍中普遍存在文化水平低、老齡化等問題，加之協管員“身兼多職”、經費保障不足、培訓次數少、履職能力弱等多重問題疊加，導致基層協管員制度在食品安全預警體系中“形同虛設”。

2.3 風險識別能力建設滯后

快速檢測作為一項能快速識別食品安全風險的檢測手段，在新修訂的食安法和總局發布的《關于規范使用食品快速檢測的意見（征求意見稿）》中明確了，食品快檢結果可作為行政處罰的依據[8]。但在實際運用在仍存在幾個問題。

2.3.1 快檢技術應用范圍狹窄

T市共設置17個農貿市場快速檢測點，年檢測量達68 400批次，但檢驗項目僅限于農產品的農藥和獸藥殘留，未將其他市場常見食品（如食用油黃曲霉毒素、干貨制品中二氧化硫殘留量等）納入快檢工作范疇。此外，除大型農村聚餐監餐工作中會使用簡易農殘試劑盒外，在食品添加劑“兩超一非”、食品質量問題等稽查執法和監督抽檢工作中，均未使用快檢設備；從地市局層面至省局層面也未就食品快檢技術在日常行政監管工作中印發相關的工作方案和通知，導致快檢技術在基層食品安全風險排查工作中處于“邊緣化”局面。

2.3.2 基層快檢的軟硬件配套不完善

在硬件方面，T市18個基層監管部門僅有8個配備了快檢設備，且多為機構改革前購置，普遍存在試劑過期失效、試劑與儀器不配套、檢驗項目單一等問題。在軟件方面，食品類專業（尤其是檢驗技術方面）的專業人才極其匱乏，即便擁有快檢資格證的監管人員，絕大部分是臨時短期培訓上崗的，日常缺乏實操訓練，加上人員老齡化嚴重，監管范圍廣等因素制約，致使無法形成食品安全快檢力量。

2.4 風險分析評估體系不健全

2.4.1 缺乏信息整合平臺

風險分析評估的關鍵是在于監測信息，信息的及時性和真實性是快速準確發現食品安全隱患的重要保障。但在“分段監管為主，環節監管為輔”的監管模式下，各級相關部門業務平臺和數據庫未實現信息節點相互對接，“信息孤島”和“數據煙囪”問題突出。以T市為例，在用食品安全信息平臺共有7個，涉及省市兩級市場監督、農業農村多個部門，但在信息收集工作中仍依賴于傳統的文字性報表和工作總結，極易造成數據上報滯后和失真。

2.4.2 缺乏科學風險研判方法

基層在風險分析評估工作上多采取臨時性風險會商交流會的方式，受研判人員的專業知識水平和個人意識等主觀因素影響較大，加之研判過程中對預警指標的設置簡單機械，僅針對一些危害性較大的不合格項目或一些合格率較低的產品，缺乏從多個食品危害物監測指標進行多維度分析，容易造成研判結果偏差。

3 國外食品安全預警系統的啟示

3.1 保持綜合協調機構的獨立性

美國和歐盟分別成立了美國食品安全委員會和歐盟食品安全局，作為各部門的食品安全綜合協調機構，這些機構地位高度獨立，不受其他食品安全監管機構領導或管理，也不承擔具體食品安全監管工作，但作為統一協調的定位，能以其獨立性和中立性在整體上對食品安全全過程進行監管，協調部門間的沖突和工作，彌補食品安全監管機構間合作的不足[9]。可見，在基層食品安全協調綜合監管體制建設上，核心要強化食品安全委員會作為區域最高的統一協調機構地位和獨立性，改變食安辦長期存在的執行主體與決策主體合一的狀況，明確其在食品安全工作中的綜合協調與風險評估職能，以確保食品安全監督體系的良好運行。

3.2 實現網絡內信息的多向交流

歐盟在食品安全信息共享方面，建立了“食品和飼料快速警報系統”（Rapid Alert System for Food and Feed，RASFF），該系統的建立為歐盟成員國食品安全主管機構提供了信息交換的渠道。所有參與其中的機構都會設立聯絡點，當發現任何與食品以及飼料安全有關的信息后都會上報委員會，委員會將進行收集判斷，必要時將信息傳達至RASFF網絡下其他成員。與此同時，發布聯絡點和其他成員分別會將對發現風險的進一步的調查以及采取的措施記錄在該系統中，實現網絡內信息的雙向流通。借鑒歐盟RASFF系統的經驗，基層食品安全風險信息交流應改變部門間“信息孤島”的單方性特征，建立以成員機構為節點的信息網絡和統一的數據中心，由食安委風險評估部門提供科學的風險評價和所需要的科學信息及建議，各信息節點可自行下載風險信息，并對不準確或發布過程中存在錯誤的信息提出更正，形成各方面不斷互動的交流網絡，有助于解決風險信息不對稱的問題。

4 食品安全預警體系優化建議和對策

4.1 增強部門綜合協調合作效能

4.1.1 強化綜合協調機構的權威性

作為綜合協調機構，應具有相對獨立的地位和足夠的權利，其作用應是制定區域內食品安全控制目標并開展實現這些目標所必須實施的活動。基層食品安全監管部門間協同作用無法發揮的主要原因在于協調部門虛化和缺乏協調強制性。因此，需要細化食品安全工作規則，出臺相關程序文件，在制度層面給食品安全協調工作賦予行政強制性。另外，參考國外在綜合協調機構設置上的先進經驗，將食安辦從行政監管部門中剝離出來，納入至食安委直接管理中，并由其獨立行使綜合協調合風險評估職能[10]。

4.1.2 調動部門間協調合作的積極性

食安委每年應制定明確的工作目標，確定各成員單位的責任分工，對標既定目標按照季度和年度進行績效評估，重點考核階段性工作完成情況和各成員單位協同情況，并將評估情況納入本級政府對其職能部門的工作考評制度中。落實各領域食品安全風險常態化信息通報機制，發揮食品辦牽頭作用，強化部門聯合執法力度，共同決策制定風險管理策略并對實施情況進行分析論證，調動部門協調合作的積極性和主動性。

4.2 打造多元共治的監管模式

4.2.1 激發行業自律的內生動力

發揮行業協會內部監管作用，利用質量保證金和信用“黑名單”制度，對行業內食品生產經營企業實施監管，通過對被行政處罰或行政檢查中被判定不合格的企業列入食品安全信用檔案中，利用信用“交易指導”和“聲譽機制”的市場約束作用引導生產經營主體自覺依法守規。

4.2.2 強化民主監督和投訴舉報作用

①邀請本土自媒體，本地人大政協代表參與到食品安全違法行為跟蹤調查，利用視頻云直播的方式參與到行政執法中；②建立科學舉報制度，做好舉報人信息保密措施，鼓勵內部人員舉報行業內違法行為；利用網絡平臺、微博微信拓寬投訴舉報渠道，教育消費者掌握“保留消費小票”“做好食品封樣”等投訴舉報知識；發揮投訴舉報線索作用，定期對投訴舉報信息進行匯總分析，深入挖掘發現潛在食品安全風險隱患。

4.2.3 推進協管員隊伍體系建設

①優化村（居）隊伍結構，提高在年齡和學歷準入門檻，加大培訓力度，提升協管員隊伍專業水平，建立科學的績效考核機制，激發協管員工作積極性；加大經費投入和保障力度，探索巡查獎勵機制，對線索查實并成功立案的，可按照行政處罰金額比例給予獎勵。②積極引導第三方服務參與食品安全網格化管理，參考協警機制，通過政府購買的方式，引進第三方管理、第三方培訓等社會機構參與監管，發揮其專業優勢，彌補政府部門食品安全監管配置不足問題。

4.3 推廣快檢技術在風險識別中的應用

4.3.1 健全基層食品快檢運行體系

基層監管機構應全面、正確認識檢標準與有關技術，糾正過去“快速檢測一無是處”和“快速檢測無所不能”兩個誤區，積極將快檢技術運用在稽查執法和監督抽檢中，利用快檢技術的便捷、廉價的優勢進行樣品初篩，對陽性樣品進行針對性采樣送檢，提升抽檢靶向命中率，預防食品安全事故的發生；優化食品快檢實施流程，制定標準化檢驗操作規范，降低因人為主觀原因造成的結果誤差，提升快檢工作的效率。

4.3.2 強化人員和物質保障投入

①在隊伍建設上，一方面要做好基層監管人員快檢的技術培訓，定期舉辦業務培訓和能力比對；為基層監管人員提供技術交流平臺，由相關企業技術人員提供技術支持，在實踐和交流中提升技能水平。另一方面，從基層監管隊伍中抽取一批食品類專業的精干力量，組織專職快速檢測技術人員隊伍，負責承擔大型聚餐活動、食品安全事故等特殊場景的快檢工作；鼓勵基層監管人員參與食品專業資格證書以及學歷提升，強化快檢人員隊伍素質能力。②在物質保障上，根據監管需要選配合適的快檢項目，做好試劑及設備的驗收工作，避免因脫離實際需要或把關不嚴謹導致的項目同質化、試劑失效等問題；加強經費保障工作，積極更新基層食品快檢技術，推進基層快檢食品安全快檢實驗室的建設，以快檢中心作為“哨點”開展食品安全風險監測工作，改變依賴法定檢測單一化風險監測手段。

4.4 構建信息化風險分析評估體系

4.4.1 建立食品安全信息化共享平臺

健全不同區域間食品安全信息通報機制，統一信息通報的時限、內容種類和報送格式，將信息通報情況納入各地政務督查督辦系統中，提高各部門食品安全信息報告的責任意識。此外，加快信息化平臺及其信息和數據的整合，推進食品安全數據應用中心建設，通過建立風險信息數據庫，可對信息數據進行自主查詢和實時上傳，借助區塊鏈和大數據技術，各信息節點間形成信息閉環，解決部門間信息溝通不暢的問題。

4.4.2 利用風險評估模型進行風險研判

風險評估模型主要利用統計學原理對數據進行分析，通過數學模型結合主體行為、群體心理等綜合因素，發現食品安全隱患，生成可供選擇的解決方案，并可對方案可行性進行驗證。基層監管部門在對食品安全風險進行評估的過程中，可根據實際情況選擇適合的數據模型進行推算，得出風險因素發生的概率或風險指數，評估風險水平以及食品安全風險各因素的權重，從而采取針對性的措施降低風險發生，避免因主觀性過強，缺少科學依據導致研判結果片面失真。