跨區域公共事件治理中地方政府合作機制研究

【摘要】由于目前公共危機事件的發生大部分呈現出跨區域性的特點，因此，關于地方政府間合作治理的研究成為解決跨區域公共危機事件的重要議題。文章通過分析地方政府在應對跨區域公共危機事件中的合作現狀，揭示地方政府在合作治理跨區域公共危機的現實困境，以此為基礎提出能夠保證地方政府有序合作的利益協調機制、合作契約機制以及信息公開共享機制，從而擺脫地方政府在跨區域公共危機治理中的合作困境。

【關鍵詞】 ?跨區域;地方政府;合作治理;公共危機

一、引言

在處理跨區域公共危機事件過程中地方政府的合作治理至關重要。國內當前地方政府應對跨區域公共危機的合作機制尚未成熟，地方政府之間仍然存在間隙阻礙著府際之間的相互合作。在理論界盡管關于公共危機治理研究著述頗豐，但大部分注重于區域性的應急聯動機制研究，關于跨區域公共危機地方政府合作機制的理論研究并不多。筆者認為通過對地方政府跨區域合作治理的具體困境進行分析，總結已有的合作治理的經驗，從而提出完善地方政府間建立長期有效合作機制的建議，為改善當前地方政府合作治理現狀和地方政府間關系具有重要的實踐意義。

二、跨區域公共事件治理中地方政府合作現狀

2003年非典爆發之后，我國著手建立了較為完善的危機管理體系，并制定了以“一案”三制為基礎的《中華人民共和國突發事件應對法》;2018年通過設立了應急安全部，在衛健委負責公共衛生事件的基礎上加強了各類突發衛生事件的協調應對。但國內跨區域公共危機事件的合作治理模式起步較晚，地方政府的合作治理還是主要是通過簽訂相關文件的方式來完成。自2002年起，國內各級地方政府為應對可能發生的公共事件開始著手擬定公共危機事件應急預案，但其制定的預案通常只考慮到本地區的情況，很少會涉及毗鄰地區的問題。因此，一旦公共危機事件發生范圍超過一個行政區，地方政府在這個時候就算采取制定好的應急預案對公共危機事件進行治理，治理成效難以達到令人滿意的程度。

三、跨區域公共事件治理中地方政府合作的困境分析

（一）利益分配困難

地方政府合作治理中存在的最核心問題是利益問題以及治理成本分攤的問題。在分權讓利改革后，通過下放權力以及分稅制刺激了地方經濟的高速發展，使得地方政府具有一定的財政自主權，并且設立考核地方經濟的發展狀況以及生產總值等政績指標，促使地方政府將經濟增長放在地方發展的首位，但隨之而來也出現越來越多地方政府之間的非理性競爭，進而使得地方政府間關系更偏向于對立面。在這樣的橫向府際關系下，地方政府在應對突發公共危機事件上很難發揮政府協作的職能從而導致事態的進一步惡化。

（二）協調困難

協調困難具體來說包括兩方面：一是我國長期在條塊管理體制的缺陷。各地方政府擁有很大的行政權力并掌握著大部分的行政資源，在自己的行政區域內各自為政，使得各地方政府間產生了行政壁壘，大部分的財政資源只為本地區提供公共物品和服務，而且地方政府通過區域來解決跨區域公共危機事件過程中，因為沒有來自縱向上的壓力，自身公共危機治理的自主性又不高，致使地方政府跨區域合作沒有得到深化。二是地方政府對于跨區域公共危機事件風險缺乏認知以及信息共享的缺失。部分政府官員在面對公共事件時常常抱以消極的態度，封閉隱瞞真相導致突發事件事態升級。

（三）監督制約困難

地方政府在合作治理跨區域公共危機過程中，合作雙方之間不存在權力的隸屬關系而是處于相互平等的地位，雙方為應對危機事件簽訂的合作協議通常缺少監督制約以及法律保障，從而很難保證合作治理的長期運作。國內在地方政府在跨區域協作過程為解決其中的一系列的困境已經制定了相當多的政策文件和規劃。然而，已有的政策文件和工具對地方政府間協作只有指導作用并沒有強制的法律約束，針對地方政府間關系的監管制度也是制度體系的缺失。由于沒有相關的條例約束和懲罰措施地方政府的惡性競爭沒有得到控制，或是因為過高的監督成本而放棄執行，最終社會公眾利益收到損失。

四、完善跨區域公共事件治理中地方政府合作機制的建議

（一）利益協調機制

通過設立公開的協商談判機構，各地方政府要找到各自利益的平衡點，通過長時間的談判對成本分攤的達成共識，在成立協商談判機構時必須保證各地方政府代表能夠公平的表達自己的利益訴求，由上級政府擔任協調者，確保談判的權威性以及制定清晰的規章制度和議事流程。其次，為制定公平的利益分配規則，確立多元化的協商主體包括中央政府、相關職能部門、直接利益相關的地方政府以及利益相關的公眾等。地方政府在合作應對公共危機過程中各治理主體都應承擔合作成本，但合作成本不能平均分攤，應該按照治理主體在應對公共危機中自身收益的比例多少進行差額分攤，這樣地方政府利益分配的公平性得到了保證，也激勵了地方政府的合作治理的積極性。

（二）合作契約機制

地方政府通過簽訂應急管理合作協議或其他契約文件的方式實現對跨區域公共危機的合作治理，如《東北四省區應急管理合作協議》《粵港澳突發公共事件應急合作協定》《江、浙、滬傳染病聯防聯控工作協議》等。但若想要保證地方政府能夠長期履行簽訂的合作協議并不出現違反合作的行為，建構合作契約機制是解決這類問題的有效實踐路徑。主要包含兩個方面內容，一是倡導合作治理的觀念，通過列舉一些成功的合作治理的案例，發揮標桿效應使地方政府能夠清楚了解到合作治理在治理效率、治理效應以及治理成本上帶來的正面作用。二是在政府績效考核方面推陳出新，以倡導整體利益為價值導向，以多元績效考核為主，減少固有的單一考核方式，為促成地方政府合作治理做好鋪墊。任何一方做出違反承諾的行為需付違約成本，并且所付的違約成本必須比違約者所獲得的利益高。

（三）公共事件信息公開共享機制

在構建信息公開共享機制必須包括兩個方面：一是設立公共事件信息共享平臺。現如今網絡的快速發展，通過互聯網設立突發事件信息共享平臺可以有效避免傳統的信息割據，并且公共事件信息共享平臺應包含信息共享、信息收集、信息整合、信息檢索、等重要功能，為各治理主體提供及時精準的信息。二是建立統一的公共危機信息發布機構，將公共事件的完整信息進行公開，確保社會公眾的知情權，預防以訛傳訛的現象，更能夠有效防止地方政府封鎖信息的現象。并且各地地方政府可以利用該機構實現對關鍵信息和事態發展的進行實時更新，使得各治理主體以及社會公民能夠得到及時、精確的信息。

參考文獻

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2.喬德中，任維德 ?2013 《省際關系協調的交往觀照：基于馬克思交往方法視閾》，《理論研究》第3期。

3. 楊龍，鄭春勇 2011 《地方合作在區域性公共衛生危機處理中的作用》，《武漢大學學報》（哲學社會科學版） 第64期。

作者簡介：

黃捷，1994.11.5 ，男，漢族，上海工程技術大學管理學院行政管理專業 碩士研究生在讀，研究方向：行政管理。

基金項目：2020年上海工程技術大學研究生科研創新項目--超大城市社區居家養老服務的協同供給機制研究（20KY0372）