英美保障性住房評估經驗對我國的啟示

摘要：目前我國關于保障性住房評估的相關規范尚未明確。本文通過介紹英美兩國保障性住房評估特點，具體介紹了保障性住房評估時政策因素、價值類型對估值的影響，進而在選擇評估方法時也要和常規方法有所區別。通過對比中國不動產準則，提出要明確我國保障性住房價值類型和政策影響，規范評估方法以及重視操作指南的建議

關鍵詞：英國;美國;保障性住房評估;啟示與借鑒

一、問題的提出

2016?年《資產評估法》的實施，使得資產評估行業開啟了有法可依的新道路。隨著我國經濟快速發展，資產評估準則體系也日漸成熟，中國資產評估協會也在相繼發布了多項評估準則，以此來規范我國的評估行業。而與國外評估行業相比，我國資產評估起步較晚，國外評估準則依然存在值得我國學習的地方。

長期以來，“住有所居”是民生問題的重中之重，住房保障作為社會保障的重要體現，能夠代表一個國家或地區的社會福利水平。保障性住房是指政府為中低收入住房困難家庭所提供的限定標準、限定價格或租金的住房。它是一個各種因素交織的復雜問題，其有效的解決需要政府、市場和個人共同合作完成。從全國層面來看，我國的保障性住房主要經歷了經濟適用住房、廉租房、政策性租賃住房（公租房）、定向安置房（主要為棚戶區改造）四個階段[1]。目前，我國的住房保障政策主要從兩方面入手，即從供給方或購買方進行補貼。一方面，政府通過降低或者見面土地出讓金、限制開發商利潤率、限制房屋出租或出售價格等方式為中低收入者提供可以負擔的房屋;另一方面，政府可以采取向中低收入者提供低于市場售價或租金的房屋，或對其住房和購房進行首付、貸款的政策優惠方式來保證每個人都能實現“住有所居”。

改革開放之后的四十多年里，中國在保障性住房建設中取得舉世矚目的成就，然而保障性住房對于一般性住房尤其特殊的政策優勢，甚至會對一般商品住宅有擠出效應以及對普通住宅市場具有沖擊效應[2]。所以在進行保障性住房評估時需要甄別與一般住房不同之處，遺憾的是，我國不動產評估準則中尚未形成完備的對于保障性住房的理論指導和技術支持。故而，一份完善的關于保障性住房的評估意見指南對今后保障性住房工作的推進大有裨益。因此，本文通過分析英美國家以及國際上關于保障性住房的評估準則，結合我國國情，為我國不動產評估準則保障性住房方面提出建議。

二、英國保障性住房評估準則研究

英國保障性住房評估準則以2016年第二次修訂的《RICS-保障性住房評估》為準，該評估準則主要是為英格蘭、威爾士地區提供專業指導。

保障性住房是指用社會租賃、經濟適用房和中級產權住房等方式提供給市場不能滿足需求且符合條件的家庭。所以保障性住房的評估的價值類型、評估假設與一般的不動產評估有所區別，需要在評估報告中充分披露。在評估方法上通常選擇與可比開發土地出讓價格比較法或者剩余法。

1.評估影響

雖然一般的評估需要考慮政策的影響，但保障性住房評估受政策變動的影響更甚。例如保障性住房的監管、獲得住房補貼的形式。所以，在以市場價值為主導的不動產評估中，評估時將以允許的成交量、密度、可售性以及為開發商創造最佳開發和最高價值的單元組合為基礎。而在評估保障性住房土地價值時時，不僅需要評估上述問題，而且還需要評估對住房類型的限制，例如住房規模、類型、價格和保有權，這些限制可能遵守地方和國家關于保障性住房和地方住房需求的政策。此外，100%的保障性住房計劃不一定會承擔與市場主導的住宅計劃相同的規劃義務，因此，在撰寫評估報告時應考慮到地方當局的相關規劃政策。

2.開發土地出讓價格比較法

保障性住房是以規劃政策可行性和與以市場為導向的開發商競爭博弈的產物，英國國家計劃政策框架（NPPF）在解決可持續發展的可行性和可交付性這一問題上表示：“為了確?？尚行?，任何可能應用于開發的要求的成本，如保障性住房的要求、標準、基礎設施貢獻或其他要求，考慮到正常的開發成本和降低成本的目的，應向有意愿的土地所有者和開發商提供競爭性回報，使開發項目得以完成”。因此，在有證據表明可獲得競爭性回報的土地所有者用土地來建造保障性住房的情況下，開發土地出讓價格比較法較為適用。

這一點在農村例外地的估價中尤其重要，因為其假設是一般不會獲得住房規劃同意，只允許因為包含高水平的保障性住房或初建住房。但是，各個地區存在異質性，包括所允許開發的形式和規模（以及價值），即使在同一地方當局內，也可能因地點而異。因此，應注意避免過分依賴可比的土地價值。它更多是應用于評估過程中的真實性檢驗。

在市區，土地價值的關鍵考慮因素是其現有或替代用途的價值，以及土地所有者將其推進發展所需的回報水平。在這些情況下，如果沒有某種形式的市場住房通過交叉補貼的方式納入開發成本，保障性住房的交付往往不太可能。

3.剩余法

在保障性住房用地的剩余法評估中，評估總開發價值（?GDV?）和開發成本可能比以市場價值主導的方案要復雜得多，需要進一步評估方案的潛在總開發價值（GDV）或收益，并扣除與構建方案相關的成本。其原因是英國保障性住房的類型多樣，故而構成保障性住房的總開發成本的成本也比較復雜。構成保障性住房的總開發價值主要有三部分組成：

（1）保障性住房的租金和資本收入;其收入來源主要時來自各類型的保障性住房資本化的凈年租金以及初始股權出售產生的資本收益和共享所有權

（2）取得權（?RTA?）或外部補貼中再投資的收益

（3）內部注冊提供者補貼.

為了反映復雜計劃中的許多變量，評估師通常會采用現金流量折現方法。

4.凈租金與資本收入評估

英格蘭的租金指南在法規中對于租金和資本收入有明確的規定。

總租金是之前的每周租金總和扣除產生的費用。凈租金是總租金扣除管理費用、維修和保養費用、計提空缺和壞賬準備、年度沉沒基金（包括維修專項津貼）、不可追回的服務費等各項費用來計算的所有租賃產品（通常不是共享所有權）的估價中都應包含假定的空置率，以涵蓋租約之間的空置情況。沒有現成的使用期限的典型證據，但是可以根據可比較區域的可比較使用期限（例如，中間租金）的空置率來做出假設。

為了得出GDV，將現金流量期間的年度凈租金總額以適當的折現率資本化，該折現率反映：現有租金收入的可持續性、未來租金增長的可能速度、房屋的價值評估、保持水平所需的支出水平、最大收入流、根據房屋的輪廓和位置評估房屋的可能性能、借貸的實際成本以及英國國債的長期利率。在進行基于貼現現金流的估值時，應注意考慮市場對購買保障性住房的價格的證據以確保評估值反映市場價值。

三、美國保障性住房評估準則研究

美國評估準則以《USPAP?2020-2021》為準，其準則AO-14專門就保障性住房的評估做出相關解答。按照USPAP的要求進行保障性住房的評估需要比一般住宅評估更多的專業知識和經驗。這體現在以下幾個方面：

1.勝任能力要求：

評估師要有正確識別要解決問題的能力以及熟悉評估項目涉及到的相關法律和法規。首先，保障性住房評估要求評估人員了解相應評估程序、識別評估對象以及其所在地或開發地的有關稅賦事項，能夠分析保障性住房規劃對當地房地產市場的影響。同時，評估師需要考慮到政策變動對保障性住房的補貼政策和相關限制性條款產生影響，并充分了解補貼程序的操作和實施過程。如果評估師缺乏對保障性住房外部影響因素的考慮，可能會得出誤導性的評估結論。再者，保障性住房與非保障性住房在在收益、成本支出和回報率方面都可能存在差別。最后，評估師需要考慮市場參與者的行為，作出恰當的評估假設。

2.不動產中無形資產權利

政府對低收入家庭購買保障性住房進行補貼與優惠實際上是增加了其住宅不動產權利中的無形資產權益，但也對相關的不動產權利進行限制。評估師應具備辨別物權與無形資產權利之間差異的能力，并對所涉及的各種權利進行價值評估。USPAP不動產評估中需要分析包括不屬于不動產權利的無形資產等這些權利對評估價值的影響。例如：在保障性住房的評估中低收入家庭住房稅賦優惠（LIHTCs）雖然不是不動產的評估對象，但在評估時需要考慮這一項無形資產權利，將其納入評估范圍之中。保障性住房租金補貼政策會對不動產權利的做出限制但在其所有權的評估中可能不會帶來額外價值。所以，在所有保障性住房評估中，需要分析在出售和止贖期間，保障性住房的各種補貼、優惠和限制是否繼續生效。

3.價值類型的確定

保障性住房的價值類型選擇可以是市場價值也可以是非市場價值。若選擇價值類型為市場價值，那么需要確定評估價值是下列哪一種最可能的形式。

（1）現金形式

（2）相當于現金的財務支出形式

（3）其他明確的形式

（4）當評定的價值是基于非市場融資下或非常規條件或優惠融資條件下的價值，則其具體的融資方式必須予以明確說明。其融資形式對評估價值所產生的增值或減值的影響，必須由評估師根據相關市場場數據的分析作出說明。

如果保障性住房的評估是市場價值，則評估師必須決定上述哪一種必要條件適用于委托方所選擇或所要求的市場價值定義。評估師然后才能確定評估程序，分析影響評估對象的無形資產權利是否符合所選擇或所要求的市場價值定義。如果采用非市場價值進行評估，委托方所選擇或所要求的價值定義與所采用的報告方式，評估師都應在接受評估委托之前與委托方商洽。

4.市場分析方面

在保障性評估時必須采取一定的專門分析程序。評估師應依靠住房供給研究組織和政府有關部門，完成相關的調查研究工作，獲得融資、出租與居住限制、轉售限制以及保障性住房或限制性不動產銷售方面的可比數據。一般市場和保障性住房市場的相關理論應該是所有評估分析的依據。市場分析中還要注意所評估的住宅對大量能接受補貼租戶的吸引力。保障性住房未來所有權價值應在交易雙方當初的約定以及評估項目在其補貼、優惠和限制期滿后的相關政策等信息的基礎上進行預測。

四、英美國保障性住房評估經驗對我國的啟示

我國不動產評估準則中對不動產的定義是指是指土地、建筑物及其他附著于土地上的定著物，包括物質實體及其相關權益。在評估方法的選擇中，資產評估師及其專業人員應當評估目的、評估對象、價值類型、資料收集等情況，分析市場法、收益法和成本法三種資產評估基本方法以及假設開發法、基準地價修正法等衍生方法的適用性，從而選擇恰當的方法。而英美兩國評估準則中對于帶有特殊性質的不動產均有詳細的規定說明。梳理比較我國資產評估準則與英國評估準則、美國評估準則中關于保障性住房評估的相關規定，其中值得我學習借鑒的主要有以下幾個方面。

1.完善公共信息公開制度，加強三方溝通

保障性住房市場的三方參與主體，房地產開發商處于中間的信息節點位置，向上與政府部門互通，向下與中低收入群體互動，上下信息流動理應無障礙。當然，政府部門也可以通過直接的公告渠道向其它兩方市場參與者傳遞信息。在這個過程中，三方市場參與主體的溝通渠道需要保持通暢，促使每個決策者都能在信息完全對稱的條件上作出理性決策，此時的住房價值也處于三方合力的均衡點。

2.明確保障性住房評估的價值類型

保障性住房是政策與市場為導向的博弈產物，在評估價值類型的時候明確其價值類型?。如果保障性住房的評估是市場價值，則評估師必須說明其適用于委托方所選擇或所要求的市場價值定義的理由。評估師然后才能確定評估程序，分析影響評估對象的無形資產權利是否符合所選擇或所要求的市場價值定義。如果采用非市場價值進行評估，委托方所選擇或所要求的價值定義與所采用的報告方式，評估師都應在接受評估委托之前與委托方商洽。

3.明確政策對保障性住房的影響

對于不動產權屬資料的搜集中要對不確定估值事項的影響因素在報告中深度披露，英美評估準則中都特別重視保障性住房的政策導向問題。評估師需要詳細了解當地保障性住房的有關政策和相關法律。將政策影響和不同評估目的下保障性住房的無形資產權利是否能化為“財權”等因素予以披露。在實際評估中，評估人員要盡可能詳細說明影響不動產價值的因素和程度。英國評估準則中評估保障性住房時介紹開發土地出讓價格比較法特別強調，保障性住房土地獲得的特殊性。

4.規范保障性住房評估的評估方法選擇

英國準則中重視對評估方法的解釋與應用，它不僅討論了適用于保障性住房評估的評估方法，而且討論了不同類型保障性住房中參數的具體含義。我國不動產評估準則雖然內容全面，各條款緊密聯系，但更多的是側重規則性要求，對于帶有特殊性質的不動產，用“在執行不動產評估業務時應當全面了解不動產的實物狀況、權益狀況和區位狀況，掌握評估對象的主要特征?！边@句話概括。在評估方法的選擇上更是沒有提及，故而我國資產評估準則可以在某些特殊資產的評估上對于常見的評估方法應用做出一些釋義，以此更好地規范和指導實踐工作中對這一類特殊資產的評估。

5.重視保障性住房評估的操作指南

鑒于我國關于保障性住房這一問題，在準則上尚有缺失，故而對實務操作中的指導意義不大，更多依靠資產評估專業人員在這一問題上的職業判斷，這對估值的科學性以及信服度存在極大隱患。因此，我國可以根據自身國情，借鑒美國評估規范的基礎上，先以行業協會為主體，設立行業內共同遵守的評估指導意見，并在實踐中不斷修改與完善，最終上升到國家層面，制定的完善的不動產評估準則。

參考文獻

[1]張家穎，王維，于彩霞.關于保障性住房供給政策和路徑的研究[J].山東工業技術，2018（22）：244-245.

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[5]郭化林.中外資產評估準則[M].高等教育出版社.

作者簡介：歐陽俊（1997年5月-），男，漢族，浙江財經大學資產評估專碩碩士研究生在讀，研究方向：資產評估理論與實務，浙江財經大學，浙江省杭州市。電子信箱：ryan8197@163.com