政府主導模式下地方企業征信體系建設研究

張 暉，李增來

(銅陵學院 金融學院，安徽 銅陵 244061)

地方企業是當地經濟的重要支柱，尤其是地方大中型企業，能夠給地方政府帶來豐富的稅收資源，提供大量的就業機會，促進地方產業鏈和產業集群的形成。在我國當前行政體制下，GDP和財政收入是官員執政業績的重要指標，這種“晉升錦標賽”模式促使地方政府對大中型企業的經營業績較為關心。為了提升企業效益，政府往往會對微觀經濟行為進行干預，在融資活動中為地方企業提供信用背書或隱性擔保。尤其是地方國有企業，在政府“父愛主義”的關懷下，能夠獲得更多的融資便利。近些年政府風險投資引導基金規模不斷擴大，地方政府為了促進經濟轉型，帶動產業升級，紛紛成立各種形式的政府引導基金，以吸引外來資本流入，扶持本地重點企業發展。然而政府與企業之間的信息不對稱，使得投資行為不確定風險大大增加。如2016年“江西賽維”破產重組案件中，地方政府的托底和背書不僅沒有挽救企業，反而讓國有銀行產生超過200億元的債務損失。近期江蘇賽麟汽車項目，創始人涉嫌虛假出資，挪用巨額資金已被立案。如皋市國資系統累計投資60多億元將面臨損失。由此可見，加強地方征信機構企業信用數據采集、處理和分析能力，構建地方大中型企業征信評估體系，對指導政府的投資行為，避免陷入融資陷阱，防范地方經濟風險具有十分重要的意義。

一、企業征信體系研究綜述

企業征信體系是促進企業信用建設的一系列安排的總稱，包括數據的采集和交換、信息發布的機制、市場的準入與監管等制度安排?，F代征信最早出現在西方國家，距今約有200年的歷史，1830年英國倫敦成立了世界上第一家征信機構。1841年蠶絲商人劉易斯·大班創辦了美國第一家征信所，1849年征信所轉讓給本杰明·道格拉斯，并改名為白來特征信所。1849年鄧寧氏征信所成立。1933年這兩家征信所合并成為著名的征信機構——鄧白氏。

企業征信是一種社會機制，通過對企業行為數據進行分析，解決經濟活動中信用信息不透明、不對稱的矛盾。阿克洛夫1970年在《“檸檬市場”：質量的不確定性和市場機制》一文中提出，“檸檬市場”中的信息不對稱引發了逆向選擇，進而導致市場的低效率。阿克洛夫認為這種信息不對稱的現象在金融領域同樣存在，政府或私人機構應當介入應對這種情況。Diamond通過分析借款者的融資策略時指出選擇銀行信貸的借款人大多信用級別處于中等水平，往往具有較大的道德風險，銀行需要加強對此類借款者的監督，有必要建立一種穩定的方式來獲取客戶信息，準確預測借款人的行為。征信是解決信息不對稱的最優方案。Klein通過建立消費者與授信人之間的博弈模型證明征信機構是信貸市場均衡的必要條件。國際金融公司2004年的一項調查顯示，信用信息指數每上升1點，將拉動動GDP增長0.9個百分點，社會生產率增長0.7個百分點。

現代征信產生后逐漸形成了市場主導型、政府主導型和混合型三種發展模式。Jappelli和Pagano認為公共征信與私營征信同時存在互補性和替代性，并且替代性大于互補性，因此私營征信和公共征信同時存在并不能提升整體效果，只有私營征信尚未建立才適合建立公共征信體系。在我國征信模式的討論中，大多贊成以市場為主導的聯合發展模式。林健認為我國應建立以商業征信機構為主體，政府部門、行業協會提供資信建立數據庫為輔的聯合型征信模式。虞群娥、周曉陽認為應以“民營企業征信模式”為目標，但需要通過政府建立企業征信數據庫、征信服務市場化運營作為中間過渡。少數學者認為我國民營征信機構實力薄弱、數據庫建設滯后，適宜采用政府和央行為主導，民間投資為主體的中國特色聯合征信模式。發展中國家在征信發展實踐過程中，往往照搬發達國家市場化經驗，而忽視了國家的具體國情，反而引發本國信用體系混亂。

本文綜合企業征信領域研究成果以及國內外企業征信發展實踐認為：我國地方企業征信體系正處于發展初期，企業征信市場缺乏有效性，難以與發達國家進行比較。為了盡快完善企業征信體系，應該在政府主導下進行制度設計，整合地方企業征信基礎數據資源，鼓勵市場參與數據分享和征信產品開發，建設有中國特色的地方企業征信體系。

二、我國地方企業征信體系發展現狀

我國征信體系發展與西方發達國家相比建設較晚。1997年中國人民銀行籌建銀行信貸登記咨詢系統。2006年“中國人民銀行征信中心”被批復同意設立，并于2008年在上海揭牌。根據銀保監會、人民銀行發布的《2019年中國普惠金融發展報告》，截至2019年6月末，我國金融信用信息基礎數據庫接入機構7 166家，備案企業征信機構130家，累計收錄9.99億自然人、2 757.5萬戶企業以及其他組織各類相關信息。我國企業征信領域處于公共征信與市場征信并存的局面。在公共征信領域不少地方建立了具有政府或國資背景的公共信用信息中心；在市場征信領域約有130余家企業征信機構，主要分布在北京、上海等地。

盡管我國企業征信有了一定的發展，但總體來看規模仍然較小、征信產品單一、數據渠道狹窄。從公共信用體系建設來看，除央行征信體系以外，我國大部分省市都建立了政府背景的信用中心或征信公司。但很多平臺尤其是地方公共信用平臺并未開展實質性業務，不具備信用查詢功能，有些地方信用平臺成為招投標信息發布中心；從提供的產品來看，不少平臺只能提供企業行政許可記錄或失信行為記錄，不能對企業信用進行綜合評價；從數據渠道來看，公共信用平臺只能獲得行政領域企業相關信息，對金融領域、公共事業領域、企業經營等方面的信息缺乏整合能力。《2019中國公共信用數字化市場白皮書》顯示，2018年我國公共信用領域市場規模約為10.1億元，整體規模較小。

從企業征信機構來看，易觀《中國信用服務市場專題分析2018》資料顯示：2017年包括央行征信和市場化征信機構累計收入為37.3億元。一項針對北京市40家企業征信機構2015年度經營情況調查顯示，征信機構主要業務是提供企業征信報告、企業信用評分評級、企業信用信息認證、企業商賬追收及其他增值咨詢服務等，接受企業信用查詢約200萬次，凈利潤累計為-6 570.25萬元?？傮w來看，我國企業征信機構經營情況表現較差，規模小、實力弱、同質化明顯、行業整體盈利困難。

從企業征信立法來看，目前我國征信領域全國性法規只有2013年1月21日國務院頒布的《征信業管理條例》，征信業整體法律環境有待完善。在立法層次方面，《征信業管理條例》為國務院的行政法規，沒有上升到全國人大層面，同時人民銀行作為征信業管理條例的重要參與者也不能直接對條例進行業務解釋。從《征信業管理條例》內容來看，涉及的法律法規主要針對征信機構業務和責任，對個人和企業的信息保護、信用數據的分享、非征信機構非法采集和買賣信用數據等沒有明確規定。從法律體系角度來看，《征信業管理條例》多為原則性條款，缺乏系列配套法律法規和解釋，在征信機構管理、征信業務管理、征信數據庫管理、消費者隱私保護、信用數據分享等方面尚未制定具體實施細則，多層次的企業征信法律體系建設還需加強。

三、政府主導地方企業征信體系建設的理論與現實依據

(一)地方企業征信建設是地方政府經濟管理職能的需要

經濟管理是地方政府重要的職能之一。政府主導地方企業征信建設有助于在短時期內完善我國企業信用環境，規范市場秩序，降低企業交易成本，保障企業經濟活動高效運行。從金融穩定和地方經濟風險的角度來看，政府主導企業征信體系建設，可以提高債務履約水平，降低金融業信用風險。此外企業征信體系對于政府掌握地方企業經營動態，清理企業“三角債”，增加企業資金流動性等方面都具有重要的意義。我國自改革開放以來取得的成就表明，地方政府在區域經濟發展中具有重大作用，地方政府經濟管理能力強，當地經濟發展就相對活躍。因此以政府為主導加強地方企業征信體系建設是地方政府實施經濟管理的一種重要經濟手段，具有較強的理論和現實依據。

(二)政府主導模式是我國征信行業發展的現實要求

地方企業征信體系除了風險預警、防范經濟風險功能以外，在規范社會主義市場經濟秩序，優化營商環境，促進誠信建設方面也具有重要意義，具有明顯的公共產品特征，應采用政府主導模式。新結構經濟學主張在產業需要升級的領域，鼓勵市場競爭尋找發展機會，而當市場無法解決時政府要及時補位。當前我國民營征信機構尚處于發展初期，受制于市場規模和數據資源分割，征信企業在市場上發展艱難。與發達國家征信行業170年的歷史相比，我國在人才經驗、技術儲備、資源稟賦等方面缺乏優勢。如果要在短時間內取得企業征信行業的發展，政府必須有所作為。在企業征信市場發育不完善的情況下，通過政府主導打破征信行業發展壁壘、掃清障礙、理順關系，才能改變當前要素不暢、市場分離、建設低效的狀況。

(三)信用體系建設是社會治理的重要手段

2012年國務院政府工作報告中提出“要加強和創新社會管理”，“構建覆蓋全社會的征信系統”。2014年國務院印發的《社會信用體系建設規劃綱要(2014—2020年)》指出：“加快社會信用體系建設是全面落實科學發展觀、構建社會主義和諧社會的重要基礎，是完善社會主義市場經濟體制、加強和創新社會治理的重要手段?！?2016—2019年，李克強總理連續四年在政府工作報告中提及“加強和創新社會治理”“健全社會信用體系”等相關表述，可見國家高層已經充分認識到信用體系建設對創新和完善社會治理的重要意義。當前只有在政府主導下，才能全面落實社會信用建設要求，促進政府職能轉換，深化“放管服”改革，實現管理向治理重大轉變。

(四)地方企業征信體系建設需政府與市場“雙輪驅動”

需要強調的是，政府主導模式并非排斥企業征信的市場發展，而是在政府的參與下打通市場環節，加快征信市場要素的流動，兼顧企業征信的公共性和市場性，破解征信行業發展難題。習近平同志在十八屆中央政治局第二十八次集體學習時的講話中指出，我國經濟發展獲得巨大成功的一個關鍵因素，就是既發揮了市場經濟的長處，又發揮了社會主義制度的優越性，既要“有效的市場”，也要“有為的政府”。

企業征信體系建設需政府與市場“雙輪驅動”。當前我國地方政府信用機構處境尷尬。地方政府征信平臺隸屬其他行政部門，僅有少數省份成立了國資背景的征信公司，權利責任關系模糊，市場化程度較低，加之地方領導對征信機構的工作也不夠重視，征信部門的工作積極性和創造性受到很大的影響，嚴重制約了地方企業征信體系發展。要化解企業征信體系建設難題，需要深化政府主導下征信機構市場化改革，成立自主經營的征信公司，明確政府主導下征信公司的政治和法律地位，賦予其信用信息搜集、獲取、分析、處置等權利，明確各部門和企業配合征信部門數據采集義務。政府主導下的征信公司作為市場競爭的主體參與到征信領域，通過競爭與合作提升自身的業務能力，提高征信市場的活躍度。政府主導下的征信公司可以利用自身的特殊地位獲得數據，同時也可以在法律允許的范圍內進行數據交易與分享，讓數據資源充分流動，打破數據壟斷和數據分割的局面。在技術領域，加強與民營征信機構進行合作，通過招標和服務外包的方式鼓勵民營機構參與，也可以通過數據交換以及分工合作的形式，促進市場化征信機構發展。充分發揮政企在不同領域的比較優勢，完善企業征信評估體系。

四、地方企業征信體系建設路徑分析

(一)遵循成本和效益原則，采用省市兩級統籌模式

在我國地方征信平臺的發展實踐中，形成了全省統一數據征集、省市兩級數據征集和省市縣三級數據征集模式，其中省級平臺模式建設成本較小，其信息主要覆蓋省直部門；而省市兩級和省市縣三級模式建設成本相對較高，但信息覆蓋面廣。綜合我國國情來看，當前應采用省市兩級模式，即分別建設省市兩級征信平臺，省市兩級數據庫實現互聯互通，縣區不單獨設立征信平臺，但需向市級平臺歸集信息。其原因如下：

一是省市兩級統籌有助于建立信用數據分享機制。大數據背景下的企業信用數據來源廣泛，包括央行的企業征信、政府部門的行政信息、公共部門的業務信息、企業經營信息、關聯客戶信息等，既有線上信息、也有線下信息。在當前我國信用信息分享機制尚不完善的情況下，很多信息處于條塊分割狀態，存在著大量的“信息孤島”，而市場化的征信機構缺乏整合能力。在此背景下，以政府為主導建立地方企業信用評估體系，有助于快速建成數據歸集共享協調機制，引導數據向地方征信平臺匯集。

二是省市兩級統籌有助于解決地方征信體系建設能力不足的難題。征信行業對技術和人才要求較高。由于數據來源渠道多樣、數據類型復雜、體量龐大，地方征信機構大多不具備數據處理和分析能力，即使有能力進行數據分析和處理，標準又各不相同，信用評估結果不能相互認證，造成社會資源浪費。因此由省市兩級統籌建設有助于省域內信息的互聯互通，也有助于協調全省資源建設地方企業征信系統，解決市縣一級政府部門資金、技術、人才缺乏的難題。省級政府主導技術和標準建設，市縣一級負責數據采集，在省級范圍內規范數據采集渠道、統一評估模型、制定行業標準，也可為今后全國性企業信用體系建設夯實基礎。

(二)加強地方信用信息數據庫建設，建立數據分享機制

在數字經濟時代，數據扮演著舉足輕重的角色，尤其是在征信領域，數據是征信行業最要的資源。國家互聯網信息辦公室發布的《數字中國建設發展報告》顯示，2018年我國數字經濟規模已達31.3萬億元，約占GDP比重的34.8%，數據資源成為驅動數字經濟發展的核心要素。然而在現實中，企業信用信息數據化建設仍然處于發展初期，企業信用信息獲得渠道封閉，條塊分割，存在大量的數據孤島；數據以非結構化為主，系統化、標準化建設滯后，信用數據庫建設面臨諸多難題。相比之下，美國最大的企業征信機構鄧白氏公司擁有全世界最大的商業信息數據庫，覆蓋全球200多個國家和地區，擁有3萬個數據源，収錄了超過2.4億家企業的商業信息，每日數據更新量高達500萬次。

首先要提高地方征信部門數據獲取和數據分析等業務能力。黨的十八大以來，習近平總書記多次強調，實施國家大數據戰略要統籌規劃政務數據資源和社會數據資源，推進數據資源整合和開放共享，推動實體經濟和數字經濟融合發展。地方征信部門要協調好與人民銀行征信數據庫、地方公共信息數據庫之間的關系，建立數據交換和分享機制。充分學習和利用互聯網技術提高自身數據采集和分析能力，完善企業信用數據內容，構建企業金融信息、財務信息、公共信息、商務生態信息等多元化的信息系統，形成動態、全息的企業信用畫像。其次要在立法上解決數據獲取中的權利和義務。信用信息數據建設的一個重要難題就是很多數據涉及到公共信息安全、個人以及機構利益。國家應當從法律的角度明確數據采集的范圍，制定各單位信息披露的責任與義務，規范信息交換和分享機制。要在立法實踐中解決信息使用中可能產生的矛盾和糾紛，例如錯誤信息和爭議信息處理、信息查詢程序、信息使用的責任與義務等，減少數據使用產生的矛盾。

(三)重視地方征信人才隊伍建設，建立靈活的人才政策

現代信用管理在我國是一個多學科融合的新興產業，涉及金融、統計、數據科學與大數據技術等多個領域，對人才綜合素質要求較高。專業數據人才是征信行業的核心技術人才，需要熟悉數據分析的基本過程，掌握數據采集整理分析和建模知識，具備較好的編程能力，熟練運用HADOOP、SPARK生態相關技術，并且需要持續地學習，不斷更新知識內容。獵聘網2019年中國《AI&大數據人才就業趨勢報告》顯示，當前我國大數據相關人才缺口為150萬人左右；同時根據中國商業聯合會數據分析專業委員會相關信息，中國基礎性數據分析人才缺口將達到1400萬人。

目前地方政府征信部門具有多學科背景的征信人才稀缺，一方面是由于大數據征信人才培養難度較大；另一方面也與地方政府尚未意識到征信事業的重要性以及政府機構用人機制等原因有關。地方政府一定要認識到地方企業征信體系的建設，不僅能夠有效化解地方經濟隱藏的風險，同時還可以對地方經濟工作做出準確的分析和判斷，改善地方營商環境，提高治理水平具有重要意義，對征信人才的招聘、使用采取靈活的政策；認識到征信工作的專業性和復雜性，一定要把專業的事情交由專業的人才去做。習近平同志針對我國網信事業發展指出，在互聯網領域，有不少是怪才奇才，對待特殊人才要有特殊政策，要構建具有全球競爭力的人才制度體系，讓優秀人才為我所用。

(四)構建信用市場交易機制，完善信用市場法律體系

信用是市場經濟發展的基礎，是優化資源配置的有效手段。在信用信息的指導下，市場主體能夠準確地判斷企業或機構的信用價值，有效降低經營成本，防范交易風險。信用已經成為市場經濟重要的生產要素，是市場經濟的“硬通貨”。

相較于我國經濟的增長，信用市場發展相對滯后。國家市場監督管理總局相關調查顯示，2019年我國市場主體數量達到12 339.5萬戶，比上一年度增加了1 119.5萬戶。但在市場主體不斷增加的同時，企業征信市場卻增長緩慢。據前瞻產業研究院估算，2019年我國企業征信市場的整體規模僅為39億元左右，占GDP比重0.0039%，遠低于發達國家平均水平。因此必須盡快加速培育企業征信市場，構建信用市場的交易機制，鼓勵市場競爭與合作。

鼓勵地方政府征信部門進行企業化改造。當前地方政府征信機構多數為隸屬于行政機構的事業單位，其職能受行政任務的制約與市場需求脫節。當前地方政府征信機構只能提供行政和司法記錄的查詢，屬于征信服務的基礎業務。而市場所需的企業信用評級、商業征信報告、信用量化評估工具、供應鏈風險評估等信用產品卻無法提供。因此只有對政府征信機構進行改革，成為市場的主體而不是行政部門，才能將自身的優勢與市場結合在一起，提供更多創新的征信產品。

打通信用市場的交易環節，鼓勵市場競爭與合作。截至2019年12月末，我國有128家企業征信機構在央行完成了備案。2019年企查查獲得C輪億元融資，市場估值達到30億元人民幣；2020年4月，天眼查獲得央行企業征信牌照，當前企業征信領域形成了企查查、天眼查、啟信寶三足鼎立局面。即便如此，這三家企業主要業務仍然是企業信息查詢，其信息來源主要是政府征信平臺公開信息以及互聯網信息，內容簡單，難以進行數據深加工。因此要進一步活躍企業征信市場，需要地方政府征信機構與征信企業建立信息分享機制，構建合法的信息交易制度，互相提供基礎征信產品，鼓勵市場競爭與合作。

盡快完善信用市場法律體系。當前我國征信領域全國性的法規主要為2013年國務院頒布實施的《征信業管理條例》和2014年頒布的《企業信息公示暫行條例》，除此以外，央行發布了《企業征信機構備案管理辦法》《個人信用信息基礎數據庫管理暫行辦法》《征信機構管理辦法》等十余項法律法規文件。這些法律法規多為指導性準則，不涉及征信業具體產品和業務。監管層應考慮針對征信產品制定相應標準，規范征信業務，降低行業風險。

五、結語

地方企業征信評估體系是企業的“透視鏡”、是營商環境的“監測表”；是地方經濟的“預警機”；是我國社會主義信用建設的重要組成部分。參考國外征信體系發展以及我國改革開放以來社會經濟實踐經驗，在政府主導下，遵循征信市場發展規律，有助于企業征信體系的快速發展，扭轉當前企業征信業務滯后的局面。在企業征信領域市場機制不能充分發揮作用的情況下，政府應有所作為，打破市場要素割據的局面；同時也要尊重市場規律，將征信機構進行市場化運作，激發征信部門的活力。只有在地方企業征信體系不斷完善的基礎下，全國統一的社會主義征信體系建設才能早日實現。