數字化轉型下檔案法治建設的思考

李夢蝶

(中國人民解放軍國防大學, 北京 100086)

2016年7月,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《國家信息化發展戰略綱要》，明確指出：經濟社會數字化網絡化轉型步伐正在加快，數字經濟正在驅動新一輪的全球變革，各行各業的數字化轉型已成為焦點。要繼續加快信息化發展，建設數字中國。數字化時代的到來革新了傳統的檔案管理工作，新時代的檔案法治建設被提上日程。

一、數字化時代檔案法治建設的必要性

(一)依法治理檔案是貫徹習近平法治思想的時代要求

在2020年11月召開的中央全面依法治國工作會議上，我們黨正式提出“習近平法治思想”，不僅具有十分重大的理論和實踐意義，而且具有非常深刻的政治和法治價值。習近平法治思想是馬克思主義法治理論中國化的最新成果，是全面依法治國的根本遵循和行動指南，是順應中華民族偉大復興應運而生的時代產物。實踐不斷證明，法治能更好地平衡利益分配、調節社會關系、規范各類行為，最大限度地凝聚共識、促進社會穩定有序和諧發展。習近平法治思想是時代的產物，體系完備、內涵豐富，為今后我國法治建設和發展指明了方向和道路。 “三個方面、四個環節、五大體系”中的“五大體系”，就包括“完備的法律規范體系”、“高效的法治實施體系”等，可見任何一部法律，其功能和價值的發揮都離不開落地實施。隨著法治建設的不斷進行和發展，各行業領域將陸續出臺或修訂相關的法規制度。

2021年1月1日起，修訂后的《中華人民共和國檔案法》正式施行，充分體現了國家立法機關對于規范行業領域、加速完善立法、推動依法治國的決心意志。檔案法規的修訂為進一步規范檔案工作、更好地發揮檔案和檔案工作重要作用提供了法制保障，要讓檔案工作更好地適應依法治國的時代要求，在推進國家治理體系和治理能力現代化的過程中發揮其應有的作用，就必須加強檔案法規建設，依照法律法規的規定管理檔案，最大程度發揮檔案工作的基礎性作用。

(二)依法治理檔案是規范當前檔案工作的現實需要

《檔案法》自1988年頒布以來，在檔案工作的各個歷史時期、各個環節有效發揮了作用。檔案工作作為一項長期性、基礎性的工作，在收集、整理、保管、利用、鑒定、銷毀各個環節，都要加以規范，以確保檔案安全，發揮檔案工作在社會主義現代化建設過程的重要作用。但是，隨著社會的發展和時代的進步，尤其是在當前數字化轉型背景下，原有的法律規范已不能完全適應國家現代化發展戰略部署。同時，無紙化時代到來，電子政務和電子商務為日常生活的各個環節都提供了便捷，同時也對檔案的發展帶來了挑戰。法律的修訂應當始終堅持政治導向、問題導向。《檔案法》的修訂，也必須適應新形勢新任務新要求，新修訂的《檔案法》從6章27條擴展到8章53條，可以說在條文數目上實現了翻倍，同時，新增的兩章“檔案信息化建設”和“監督檢查”，充分體現了時代性和創新性。對于今后一段時期，實現檔案電子化和運用監督檢查手段進一步規范檔案工作提供制度規范和法律保障。

(三)依法治理檔案是推動檔案工作創新發展的基本遵循

檔案工作從來都不僅僅是簡單的整理收集，各個時期的檔案工作都應是繼承性和開創性相統一的，不僅是記錄歷史、傳承文明，更是立足當下、服務未來的。檔案的收集整理和開發利用，在貫徹黨中央和國務院重要決策指示方面發揮了巨大作用。中華民族5000年的歷史、中國共產黨100年的黨史，能夠激勵一代又一代人，從一個勝利走向另一個勝利，離不開檔案工作。數字化背景下檔案工作邁上新臺階，信息安全隱患引發全民對科技進步的思考，同樣為檔案工作帶來了挑戰。電子檔案替代傳統紙質檔案，實現檔案信息化，是時代發展的必然，相比起紙質檔案對于保存時間和空間的要求，電子檔案具有便于保存、易于查找、能夠永久留痕的特點，但數字化時代的到來同樣對維護檔案安全提出了挑戰。檔案的信息開發利用依托于新的科學技術，可以靈活多變，但檔案的安全保密工作卻是絕對的、剛性的，對于維護國家長治久安、打贏意識形態領域斗爭具有重要意義。因此，在任何時期，在推動檔案工作創新發展的同時，都要嚴守保密安全的底線，必須要做到思想上高度重視、行動上高度自覺、措施上嚴格高效。這就要求檔案工作必須以法律法規為基本遵循，一以貫之堅持依法治理檔案，用法治理念推動新時代檔案事業發展。

二、數字化轉型背景下檔案法治建設存在的問題

(一)電子檔案法規建設體系不夠完整

IBM提出大數據具有“5V”特點，即Volume(大量)、Velocity(高速)、Variety(多樣)、Value(低價值密度)以及Veracity(真實性)。要在當前數字化轉型背景下，構建一個系統、公共、便捷的電子檔案系統，并實現精準分類、高效管理、方便調取，同時保證檔案的安全，對技術層面提出了更高要求。隨著時間的推移，關于電子文件使用規范的法律法規相繼出臺，但綜合分析現有的法規文件，還存在系統性不強等問題。這是科學進步發展所導致的必然結果，法律應當具有前瞻性，但表現在現實領域，有時必須要靠具體的現實問題來推動立法。電子文檔不可避免地具有可變性和虛擬性，對電子文檔的相關工作加以規范，必須通過實踐不斷驗證其科學性和合理性，形成完整的電子檔案法規體系，從而使得各個檔案業務部門依照明確詳細的工作辦法，盡快實現檔案雙軌制管理，使檔案工作與社會主義現代化建設相適應，與新時代新階段檔案工作階段性任務相適應。

(二)檔案從業人員專業素質、信息技術有待提高

檔案從業人員最先接觸到的是紙質檔案，在實現檔案電子化的過程中，在提高檔案從業人員對于電子檔案的認識的基礎上，更重要的是提高專業素養、解決技術難題。電子檔案具有紙質檔案所不具備的特點，通常儲存在計算機磁盤或其他設備上，其查閱和使用相對便捷，但在傳統紙質檔案向電子檔案的過渡過程中，對檔案從業人員的能力素質也提出了新要求，檔案工作從傳統依賴人力逐漸向依靠人力與技術發展轉變。已在崗的人員作為實現檔案電子化的生力軍，如何盡快適應新環境新需求，適應新修訂的《檔案法》的要求，加速實現檔案電子化；未來準備從事檔案工作、尚在接受培訓和教育的在校檔案學專業的學生，如何學習到最新最有效果的檔案知識和信息技術，成為當前背景下依法治理檔案面臨的又一難題。

(三)電子檔案的法律地位亟待明確

新修訂的《檔案法》第五章第三十七條規定了“電子檔案與傳統載體檔案具有同等效力，可以以電子形式作為使用憑證”。這就從法律層面對電子檔案的法律地位作出了規定，明確其與其他載體檔案完全一樣，不存在任何區別。但在實踐中不可回避的一個矛盾點是：即使法律地位相同，電子檔案與其他載體檔案還是在表現形式、規范程度等多方面都存在不同。雖然被明確為“可以作為使用憑證”，但電子檔案的證據效力、法律價值都有待于進一步明確。這也是信息技術飛速發展的必然結果，即電子檔案雖能在今后的實踐應用中更高效、便捷、快速發揮作用，但也不可避免地更加易于被偽造，這就要求電子檔案作為證據使用要證明其效力。同時，新修訂的《檔案法》首次以專章規范檔案信息化建設，但僅僅在宏觀層面提出了未來檔案信息化建設的方向和路徑，還需在檔案管理的各個領域進行研究立項，加以細化，確保其有效地被遵守。

三、數字化背景下檔案法治建設的對策

(一)加強電子法規建設，構建全面系統的電子法規框架

隨著大數據時代的到來，法律法規的建設也處在動態中，適應時代發展的法律法規不斷出臺，體現在檔案領域，新修訂的《檔案法》已對電子檔案的角色和功能加以體現，賦予電子檔案相應的法律效力。但想要實現電子檔案的全覆蓋、多領域發展，尚需進一步制定更明確更詳細的法律規范，以保證立法的系統性和完整性。比如，各地區應當結合自身實際特點，在重點單位、行業領域開展試點工作，在實踐中檢驗現有法律規定，以便于下一步制定出更詳細、規范，可操作性強的制度規定。各行業領域也應在自己的職責范圍內，在符合社會主義法治理念和我國信息技術發展的前提之下，結合自身工作實際，制定科學合理的運行規范。

從我國法治建設長遠來看，加強電子檔案方面的相關制度建設，能夠更好體現電子檔案的價值，發揮電子檔案在社會主義現代化建設中應有的作用。同時，加強行業領域的制度設計，例如出臺《圖書館電子檔案法》《高等學校電子檔案管理規定》等，能進一步規范工作，使制度的執行者有法可依。

(二)建立健全檔案法治執行監督機制

制度運行的關鍵環節在于執行，而保證制度運行的重要環節在于對制度執行的監督。監督不應當作為檔案法規運行的最后環節，因為電子檔案的建設過程中，每一個環節都至關重要，因為某個環節的錯漏而導致重要檔案的丟失，可能會給某個行業領域的發展帶來巨大影響，因此，對檔案法規運行的監督應當是融入日常的、方方面面的、精準細致的。

首先，要實行有效監督必須明確監督主體。《檔案法》第二章“檔案機構和職責”中對于各級檔案主管部門作出了規定:“國家檔案主管部門主管全國檔案工作……縣級以上地方檔案主管部門主管本行政區域內的檔案工作……機關、團體、企業事業單位和其他組織應當確定檔案機構或者檔案工作人員負責管理本單位的檔案，并對所屬單位的檔案工作實行監督和指導。”這就對實行監督的主體作出了大致規定，但在實踐中往往本單位的檔案工作人員，受到各種因素的限制，并不能很好地發揮監督作用。因此，應當進一步明確檔案建設中的監督主體，使其真正在檔案治理各環節發揮作用，可以采用上級檢查指導、同級交叉監督、不同單位交換經驗做法等方式開展檔案監督工作，使監督職能落到實處。

其次，在檔案系統內部，要形成上下聯動、系統完善的執法監督機制。上級檔案行政管理部門對下級檔案行政部門必須加強指導和監督，通過規范的方式方法形成監督的長效機制。各單位內部的檔案執法監督人員與檔案管理人員應當區別開來，因為就目前實踐來看，大多數單位還是采取業務負責人作為監督人的做法，沒有單設監督專員，這就不利于將監督作為日常開展業務的一個環節加以規范。而業務負責人和專門監督人的監督職能也并不沖突，應當是相輔相成的。

最后，要加強檔案監督執法人員的隊伍建設。執法者必須先熟悉法律，深刻吃透法律法規的精神要義，才能在實踐中準確判斷、形成決策，不規范的執法行為不僅不能產生應有的效果，還會造成更惡劣的影響，因此，更需要加強執法人員的隊伍建設，形成對監督者的“再監督”，對執法不規范的，同樣要追究其責任。這也對檔案從業人員的“再轉型”提出了要求，必須從過去的重業務能力過渡到既重業務能力素養、又重依法治理檔案，更好地適應依法治國對檔案工作提出的要求。

(三)持續加強檔案法規宣貫教育，形成自覺守法的良好氛圍

當前檔案工作必須適應信息化建設，在數字化轉型背景下，檔案工作的方方面面都發生了或大或小的變化，為進一步推動檔案建設、檔案管理與電子政務、電子商務的發展相適應，必須持續加強檔案各項工作。但科技的進步與發展也對檔案專業從業者提出了專業技能、能力素養以外的要求，因此，檔案從業人員在提供檔案服務的同時，也要加強檔案法規的宣傳力度，要通過開通專線、專題講座、檔案館開放日等活動，將檔案行政管理與社會服務結合起來，通過多樣的形式將檔案法規宣傳活動融入日常，不僅在檔案從業人員內部形成良好的依法依規辦事的風氣，而且通過開展法律咨詢、法律服務、講解相關政策依據，增強社會對檔案相關立法和執法的認可，形成風清氣正、全民知法守法的良好社會風氣，從更深層的角度促進檔案法規建設。

總之，《檔案法》出臺，對于檔案法規建設具有里程碑式的意義，體現出與習近平新時代中國特色社會主義思想、與數字化轉型相適應的時代特色，但在具體實踐之中，尚需進一步細化和完善，以保證在其動態運行的各個環節更加暢通、高效，在新的時代背景下發揮其獨特作用。