減稅降費政策對我國財政收入的影響效應分析

杜昭君

（武漢大學 政治與公共管理學院，武漢 430072）

0 引言

近年來，我國經濟發展進入新常態，由高速增長向高質量發展躍升，需要積極轉變經濟發展方式，貫徹創新驅動發展戰略，推進供給側結構性改革，尋求新的經濟增長點。在日益激烈的國際競爭環境下，我國經濟下行壓力不斷增大，制造業等實體經濟面臨巨大挑戰。為穩定市場信心，2018 年初中央制定了“穩就業、穩金融、穩外貿、穩外資、穩投資、穩預期”的經濟工作方向，明確提出“研究大規模減稅降費政策”；12 月召開的中央經濟工作會議進一步提出“實施更大規模的減稅降費政策”，將減稅規模提高到2 萬億元，激發市場主體活力，應對復雜經濟形勢。2020 年，為應對疫情沖擊，黨中央、國務院迅速出擊，繼續加大減稅降費力度，出臺實施了7 批28 項有針對性的減稅降費措施，為企業新增減負超過2.5 萬億元，服務于“六穩”“六保”大局。

減稅降費的實施一方面降低了企業的稅負，使企業釋放出更多資金進行投資和加大科研項目投入，增強市場競爭力；另一方面，大規模的減稅降費會影響財政收入，給財政收支平衡帶來較大挑戰。

1 減稅降費對財政收入短期影響效應分析

1.1 減稅降費對財政收入的影響

2017—2020 年財政收入情況如表1 所示。

表1 2017—2020 年財政收入數據統計

減稅降費政策“減”的是稅收收入，“降”的是行政事業性收費，對一般公共預算收入的影響較大。由表1 可以看出，2018—2020 年我國國內生產總值（Gross Domestic Product，GDP）不斷攀升，經濟發展保持平穩增長；2018—2019 年一般公共預算收入和稅收收入持續上漲，2020 年有所回落。從占GDP 的比重來看，一般公共預算收入的GDP 占比從2018 年的20.37%逐漸下降到2020 年的18.00%，稅收收入占GDP 的比重（即宏觀稅負）從2018 年的17.37%逐年下降到2020 年的15.19%。在增長速度上，一般公共預算收入的增長速度從2018 年的6.2%下降到2019 年的3.8%，下降了2.4 個百分點，下降明顯；稅收收入增長速度從2018 年的8.33%下降到2019 年的1.02%，下降了7.31 個百分點，這正好符合2019年實施更大規模減稅降費政策的背景。增長速度和占GDP 比重不斷下降，一方面說明減稅降費政策得到了有效落實，另一方面也反映出減稅降費對財政收入的減收效應。

從稅收收入來看，2018 年以來實施的減稅降費政策涉及的主體稅種包括增值稅、企業所得稅和個人所得稅等。表1 數據顯示，2018—2019 年稅收收入增速放緩，2020 年出現負增長。2018—2019 年增值稅稅率連續下調，小微企業普惠性優惠政策升級，使得增值稅和企業所得稅收入增長幅度減小，2020 年這兩大稅種稅收收入均呈下降趨勢；2019 年個人所得稅新政策正式施行，釋放改革紅利，個稅收入降低，2020 年有所上漲。

1.2 減稅降費對財政赤字的影響

2017—2020 年財政收支增速和赤字率變動趨勢如圖1所示。

圖1 2017—2020 年財政收支增速和赤字率變動趨勢

財政赤字是財政收入與財政支出的差值，赤字率是赤字規模占名義GDP 的比重。2018—2020 年公共財政賬戶的真實赤字率分別為4.17%、4.89%、6.17%，明顯超過政府公布的2.6%、2.8%、3.6%的預算目標，而且財政赤字規模和赤字率呈逐年上升的趨勢。從圖1 中可以看出，2018—2020 年一般公共預算收入增長速度始終小于一般公共預算支出的增長速度，且2018—2019 年一般公共預算收入增速呈斷崖式的下降趨勢，然而一般公共預算支出增速較穩定，維持在8%左右。特別是2020 年后，一般公共預算收入同比下降3.94%，一般公共預算支出卻同比增長2.82%。顯然，2018 年以來，為了推進供給側結構性改革，減稅降費力度加大，財政赤字規模明顯增加。

1.3 減稅降費對財政收入結構的影響

圖2 為2017—2020 年“三本預算”各因素占比變動情況。

從財政收入結構來看，在一般公共預算、國有資本經營預算、政府性基金預算這“三本預算”收入中，規模最大的是一般公共預算收入，其中又以稅收收入為主。如圖2 所示，實施更大規模的減稅降費措施以來，一般公共預算收入在“三本預算”中所占的比重逐年下降，從2018 年的70.07%降至2020 年的65.05%，其中稅收收入占比從59.77%減少到54.88%；全國政府性基金預算收入在“三本預算”中所占的比重逐年上升，從2018 年的28.82%升至2020 年的33.25%，在財政收入中的重要性持續提升；雖然國有資本經營預算收入在“三本預算”中所占的比重呈增長趨勢，但其每年所占比重較小，維持在1%左右。

圖2 2017—2020 年“三本預算”各因素占比變動情況

1.4 減稅降費對地方財政收入的影響

地方一般公共預算收入受減稅降費的影響，增速放緩，為了維持收支平衡，需要尋求其他收入來源，其中包括中央對地方稅收返還和轉移支付、政府性基金收入和國有資本經營收入。2018—2020 年，地方一般公共預算收入占“三本預算”的比重從57.30%一路下降到51.87%，地方政府性基金預算收入占“三本預算”的比重從41.77%持續上升到46.58%，地方國有資本經營預算收入比重盡管逐年升高，但所占比重較小，維持在1%左右（見圖3）。再加上中央對地方稅收返還和轉移支付有嚴格的制度，地方政府無法左右，因此地方政府可能會更加依賴政府性基金收入，特別是國有土地使用權出讓金收入。國家財政部官方數據顯示，該項收入占地方政府性基金預算收入的比重從2018 年的91.21%上升到2020 年的93.57%，占地方財政收入總額的比重從2018 年的38.10%持續上升到2020 年的43.59%。地方財政收入結構的這種變化格局表明地方財政面臨較大的收入壓力。

圖3 2017—2020 年地方財政“三本預算”各預算收入占比

2 供給派理論視角下減稅降費對財政收入的長期影響

2.1 減稅降費促進經濟增長

供給派理論認為，減稅降費短期內雖減少了財政收入，但降低了企業的稅費成本，激發了企業和市場活力，為穩定增長提供了動力，其最終的實施效果會拉動經濟增長。2018 年以來，在大規模實施減稅降費政策的情況下，我國經濟發展繼續保持穩中有進的良好態勢，GDP 從2018 年的900 309.50 億元逐年增長，2020 年達到1 015 986 億元。詹姆斯·P.齊利亞克（James P.Ziliak）、慕克吉（Mukherjee）、冉曉榮、楊朝合、李慜劼、劉永祿、白景明等學者認為，減稅降費促進經濟發展主要體現在以下幾方面：一是幫助居民提高收入，從而促進居民消費、擴大內需［1-2］；二是引導企業進行科技創新，加快轉型升級，優化產業結構［3-4］；三是降低企業資金壓力，進而擴大規模、拉動投資，促進高質量發展［5-7］；四是促進就業，鞏固民生之本［2］。從長遠來看，減稅降費實際上是用政府收入的“減法”來換取企業效益的“加法”和市場活力的“乘法”。

2.2 經濟增長助力財政收入增長

財政收入保持平穩較快增長，離不開經濟運行穩中向好的基本面支撐，以及企業盈利能力增強、新動能新產業快速發展帶來的稅源基礎拓寬。黃浩通過建立向量自回歸模型對1994—2013 年數據進行實證研究，發現經濟總量的穩步增加有利于財政收入增長［8］。張曉清運用Granger（格蘭杰）因果關系檢驗等方法分析了1978—2010 年的統計數據，發現GDP 每增長1%，財政收入相應增長0.215%，說明經濟增長有助于財政收入［9］。高勁、吳晨鴿通過對1978—2019 年的數據進行建模分析，得出我國財政收入與經濟增長呈高度顯著的正向關系的結論［10］。

3 地方政府保持財政可持續性的建議

減稅降費背景下，政府部門財政收支缺口會有所增加，根據“用腳投票”的理論，如果政府選擇削減公共產品的投入，人才、投資等會轉向其他地區，那么該如何應對減稅降費帶來的短期影響？筆者認為可以從以下幾方面入手。

3.1 加強財政資金管理

減稅降費有助于節省企業資金，擴大固定資產投資，加大研發經費投入，大大激發市場主體活力，改善企業的盈利能力，而企業的創收有利于財政增收，這是“放水養魚、做大蛋糕”的舉措。鑒于此，政府應落實減稅降費政策，加強財政資金管理，優化支出結構。一是完善預算管理制度，將各部門的財政資金收支情況納入信息管理系統，增強預算審批、支付等各流程環節的透明性，健全財政支出績效評審制度，讓有限的資金發揮最大的效用，進一步完善財政資金直達機制，使資金管得嚴、放得活、用得準，力求“精準滴灌”到需求終端。二是調整資金支出結構，大力扶持國家重點項目和高尖端領域，發展戰略性新興產業集群，增強地方實體經濟實力，促進經濟轉型升級，形成新的稅收增長點。三是開源節流控制支出，降低政府行政支出和公共管理成本，壓縮不必要的支出。

3.2 合理組織財政收入

一是依法依規組織收入。政府部門應壓實征收部門責任，嚴格遵守政策邊界，應征不漏、應免不征，不能隨意“搭車”，充分運用綜合治稅，形成各部門齊抓共管的格局，強化征收管理和稅源監控，嚴厲打擊逃稅違法行為。二是招商引資擴稅基。要強化對各政府部門的收入預期管理，分解目標任務，持續督導管理，落實獎懲措施，激勵各相關部門挖掘潛在稅源，促進地方經濟發展。三是合理發行地方債券，可以按照風險可控的原則適度提高地方政府債務限額，在一定程度上緩解更大規模減稅降費帶來的財政壓力。四是優化營商環境，對轄區內的市場主體情況進行摸底，分析研判企業困境和發展點，宣傳相關優惠政策，主動上門服務，做好企業發展的顧問和貼心人，用店小二精神助力企業發展。

3.3 調整中央和地方收入劃分比例

公共財政賬戶劃分為中央和地方，其中屬于中央的收入包括關稅、進口貨物增值稅、出口退稅、消費稅、車輛購置稅、船舶噸稅等，屬于地方的收入包括房產稅、城鎮土地使用稅、土地增值稅、車船稅、耕地占用稅、契稅等，國內增值稅在中央和地方之間五五分成，納入共享范圍的企業所得稅和個人所得稅由中央和地方六四分成。近年來，在一般公共預算收入中，中央與地方占比穩定在47%與53%，在減稅降費后，地方財政收支平衡壓力加大，可探索推動中央和地方收入劃分改革的路徑，合理增加地方分成比例。另外，研究財稅制度改革，使其與經濟發展要求相適應。例如，加快推進消費稅改革，可試行將部分消費稅品目的征收環節由生產端后移至批發或零售端，將消費稅增量部分下劃地方，拓展地方收入來源，引導地方改善服務水平，促進商業繁榮。