深圳市第三次全國國土調查實踐

2021-11-14 10:03:46趙曉發

地理空間信息 2021年10期

趙曉發

（1.深圳市地籍測繪大隊，廣東深圳 518034）

土地調查是我國法定的一項重要制度，是全面查實查清土地資源和利用狀況的重要手段[1]。三調作為一項重大的國情國力調查，目的是在第二次全國土地調查（以下簡稱“二調”）成果基礎上，全面更新和完善土地利用基礎數據，掌握翔實準確的土地利用現狀和自然資源變化情況，為科學規劃、合理利用、有效保護土地及各類自然資源提供依據[2-3]。

1 目標及技術方法

1.1 工作目標

堅持“求真歸真保真”原則，全面查清深圳國土利用狀況，掌握翔實準確的國土基礎數據，進一步完善國土調查、監測和統計制度，實現成果信息化管理與共享，增強對生態文明建設、國土空間規劃編制、自然資源資產管理、全域用途管制、生態修復、宏觀調控等各項工作的支撐能力，滿足深圳經濟社會發展和相關管理工作需要。

1.2 技術路線

圍繞“三調”的目標任務，以國家下發的調查底圖為基礎，以“已有內容的細化、變化內容的更新、新增內容的補充”為原則，以“市級內業處理、檢查及建庫，區級外業調查核實”為主要工作模式，全面利用“互聯網+”核查技術[4]和內外業一體化技術為支撐，實地認定地類，確保地類不重不漏全覆蓋，全面查實查清深圳土地利用基礎數據。

1）建立城市內部調查初始庫。在深圳市2017年年底0.2 m分辨率航空影像、地形圖的基礎上，利用省下發初始庫的城鎮村范圍、2017年土地變更調查成果數據庫、土地利用框架數據，結合土地合同、登記發證、小區邊界、公園范圍等數據，勾繪城市內部調查初始庫圖斑，預判圖斑地類，提取城市內部不一致圖斑，標注圖斑核查類型。

2）外業調查及舉證。各區采用“政務網+”和內外業一體化調查技術，市級提供的“深圳市第三次全國國土調查外業調查舉證軟件”（以下簡稱外業調查舉證APP），依據已下發的省級初始庫本底圖斑層、市級勾繪的城市初始庫地類圖斑層、各類專項數據、國家級和省級核查問題圖斑，逐圖斑開展實地調查，核實圖斑地類，補充完善圖斑屬性，核實圖斑界線，如實記錄現場描述，拍攝現場帶定位坐標的照片。

3）建設區級國土調查數據庫。各區根據經省級檢查通過后的外業調查成果，使用省統一配發的縣級建庫軟件進行國土調查數據庫建設，區級國土調查數據庫經省級和國家級質量檢查通過后，進行統計匯總和成果整理，形成“三調”初始調查成果。

4）開展統一時點更新調查。按照省級統一標準，統籌利用現有資料，以國家下發正射影像圖為基礎，提取地類變化信息，開展實地調查舉證，全面掌握“三調”初始時點和統一時點間每一塊變化土地的地類、范圍、權屬和面積等實際情況，更新“三調”初始調查數據庫。

5）質量控制。調查單位對外業調查成果質量負責，對其實行二級檢查制度，即過程檢查和最終檢查。外業調查成果經二級檢查合格后，提交市地籍測繪大隊。外業調查成果經市地籍測繪大隊技術檢查、各管理局審核及市國土調查辦抽查，通過以上3個階段審核的圖斑方能上報省檢查組審核。每一階段審核不通過的圖斑，均將返回外業調查單位修改完善后再次提交，以保障市區兩級調查成果匯交和成果驗收。

1.3 工作流程

全市統一領導、市區分級負責、部門分工協作。市級負責整體統籌，按照國家和省要求確定全市統一的調查內容、技術方案、組織模式等，以區為基本單位開展調查。

根據“三調”工作開展時序，分兩個階段：初始調查階段和統一時點更新階段。具體的工作流程如圖1、2所示。

圖1 初始調查技術路線圖

圖2 統一時點更新調查技術路線圖

2 深圳市國土三調項目經驗

2.1 建立深圳工作分類與國家工作分類轉換銜接機制

細化標準，拓展內容。為保障深圳市第三次全國國土調查（以下簡稱“三調”）地類認定的準確性、科學性，提升調查成果質量，更好地服務于深圳市規劃和自然資源管理以及經濟社會發展，結合深圳實際，在國家規定基礎上細化調查標準，制定深圳市三調工作分類及使用說明。增加圖斑標注和單獨圖層，制定操作指引，同時滿足國家和地方精細化管理需求，實現一查多用。

細化地類認定原則。①實地現狀原則：堅持按實地現狀認定地類的基本原則，確保調查成果客觀真實。實地調查能確認地類的，不得使用用地管理信息認定地類。②綜合判斷原則：實地調查不能確認地類的，若現狀未實質性建設，參考土地變更調查、地理國情監測、歷年遙感影像認定地類；若現狀實質性建設或已建成，參考地籍調查、不動產登記、用地審批等認定地類。③重要性原則：線狀地物垂直空間上存在交叉的，按照重要性原則認定地類。不同類型線狀地物交叉，重要性按照鐵路用地、軌道交通用地、公路用地、城鎮村道路用地、農村道路、管道運輸用地、河流水面、溝渠、過街天橋等排序，保持鐵路、公路貫通。線狀地物平面交互時，保持高等級的線狀地物貫通。其他情況，保持地面的線狀地物貫通。④主要性原則：實地現狀為多用途復合用地的，按主要用地類型認定地類并標注次要地類；實地無法區分主要地類的，參考用地審批、權屬等管理信息認定主要地類及次要地類。⑤歷史追溯原則：現狀推土區但未實質性建設的用地按2016年土地變更調查數據庫地類認定地類，拆除未盡區按拆除前原建（構）筑物認定地類。

編制地類認定指引。為便于調查作業人員開展地類認定工作，在梳理和總結國家和省地類認定相關技術規范的基礎上，研究制定《深圳工作分類》地類認定指引表、指引圖。地類認定指引表共計梳理形成地類認定規則95條，其中根據國家和省相關規范梳理規則45條，根據《深圳工作分類》細分地類制定細化認定規則 50條。地類認定指引表將地類認定為分兩個階段，外業調查舉證階段，主要按實地現狀情況認定地類；數據庫建設階段，以外業調查認定的地類為基礎，結合相關用地管理信息、相關部門意見綜合認定地類。同時，對地類認定中的重點難點問題進行補充說明，增強可操作性。

增加圖斑標注和單獨圖層。三調在地類調查的基礎上，采用圖斑標注、單獨圖層等方法采集和表達多重信息，豐富調查成果內容。

國家規定的圖斑標注：耕地種植屬性、耕地位置和立地條件、種植園用地、草地、城鎮村及工礦用地、工業用地、廢棄地塊等圖斑標注具體要求按照《第三次全國國土調查技術規程》執行。深圳市補充的圖斑標注：為支撐相關業務精細化管理，深圳市補充幼兒園、多用途復合用地標注。住宅用地、教育用地等圖斑中，涉及附屬幼兒園或獨立占地幼兒園的，標注“幼兒園”。商業服務業用地、工礦用地、住宅用地、公共管理與公共服務用地、特殊用地、交通運輸用地等建設用地多用途復合利用的，以建筑面積（難以判斷建筑面積的按樓層數）最多的認定為主要地類，并按從多到少的順序標注次要地類。實地無法判斷主次順序的，參考用地審批、權屬、規劃等管理信息中的土地用途順序認定主要地類并標注次要地類。

國家規定的單獨圖層：國家規定城鎮村范圍、臨時用地、光伏板區、推土區、拆除未盡區、各類自然資源保護區等以單獨圖層的方式存儲在三調數據庫中。其中，臨時用地（1301）、光伏板區（1302）、推土區（1303）、拆除未盡區（1304）必須進行外業調查舉證。深圳市補充的單獨圖層：為便于調查后對相關用地進行研判和處理，支撐相關管理工作，深圳市補充 5個單獨圖層，外業調查時采集相關信息。①簡易棚房（1321），是指以居住為主要功能的，達不到臨時用地、設施農用地認定要求的簡易板房、棚房、集裝箱等臨時簡易建（構）筑物。②硬化護坡（1322），是指為防治地質災害、保障安全，對道路兩側、山體或工程不穩定處形成的高陡邊坡采取人工硬化防護措施形成的無植被覆蓋地表。③未硬化護坡（1323），為防治地質災害、保障安全，對道路兩側、山體或工程不穩定處形成的高陡邊坡采取人工防護措施形成的有植被或裸土裸巖未完全硬化的覆蓋地表。④互通綠地（1324），是指道路、鐵路、軌道交通互通內被完全封閉的綠地。⑤工廠大棚（1325），是指建設大型鋼結構、玻璃或PC板聯排溫室用于工廠化種植、養殖及作物栽培的大型溫室。

建立深圳工作分類與國家工作分類轉換銜接機制。《深圳工作分類》適用于深圳市三調外業調查、數據庫建設、數據成果應用服務。外業調查采用《深圳工作分類》，成果上報國家時將《深圳工作分類》歸并轉換為《國家工作分類》；應用于深圳市規劃編制與管理相關業務時，將《深圳工作分類》對照轉換為《深圳市城市規劃標準與準則》（2013版）規定的城市用地分類，實現一查多用，對照關系見表1所示。

表1 《深圳市第三次全國國土調查工作分類》及其與相關分類對照表

2.2 建立三調成果信息化市級審核平臺

利用信息化手段提質增速。堅持將信息化手段貫穿到調查的整個鏈條、全部環節，定制開發三調軟件和系統平臺，實現各環節一體化作業，提高工作質量和效率。

外業調查舉證及審核工作是深圳市三調的主體性工作，直接影響最終調查成果的準確性、真實性。為滿足深圳市三調工作要求，基于“政務網+”及內外業一體化調查技術，制定外業調查及舉證工作標準規范，開發外業調查及舉證應用系統，服務全市三調初始調查、統一時點更新調查的外業調查、圖斑舉證、市級審核工作。系統包括外業調查舉證APP、數據處理軟件、市級審核系統、綜合監管平臺、后臺運維服務系統，各模塊功能描述詳見表2所示。

表2 舉證成果審核體系功能明細表

1）外業調查舉證APP。外業調查舉證APP用于對調查圖斑進行定性定量調查，對須舉證圖斑開展調查舉證。

2）數據處理軟件。數據處理軟件運行在PC桌面端，用于對外業調查數據集作數據領取、任務分發、任務整合、圖斑編輯、數據檢查等操作。

3）市級審核系統。市級審核系統面向市級用戶用于對外業調查及舉證信息開展審核工作，全程記錄每個圖斑的審核過程[5]，保證過程真實且可溯源。界面展示見圖3、4。

圖3 市級審核平臺登錄界面

圖4 市級審核平臺圖斑審核界面

4）綜合監管平臺。綜合監管平臺是以B/S模式運行的網站系統，面向市、區級管理員，用于對外業調查、舉證、審核進行全流程監管，可通過系統匯總統計各區、各階段工作進度，從而實現把控進度、合理調度、從嚴監管。

5）后臺運維服務系統。后臺運維服務系統提供給市級管理員使用，用于對外業調查及舉證系統的用戶賬號、狀態日志、后臺服務等提供管理維護，是各子系統正常運行的基礎。

2.3 實施“三檢一審一抽查”質量控制制度

為了保證調查成果的真實性和準確性，按照三調有關技術標準的要求，深圳市三調采用分階段成果檢查制度和全過程監督檢查，即每一階段成果需經過檢查合格后方可轉入下一階段，避免將錯誤帶入下階段工作。

1）質量控制工序。調查單位開展外業調查成果過程檢查工序和最終檢查工序，全數檢查；市地籍測繪大隊開展外業調查成果技術檢查工序，全數檢查；各區管理局開展外業調查成果審核工序，全數檢查；市國土調查辦開展外業調查成果抽查工序，比例不低于10%。

2）檢查流轉過程。外業調查成果經各外業調查單位二級檢查合格后，采用數據處理軟件形成加密數據包，上報市級審核系統，流轉至市地籍測繪大隊，逐圖斑技術檢查。通過后流轉至區管理局逐一審核，通過后流轉至市國土調查辦抽查。抽查合格的成果通過市級審核系統輸出符合國家工作分類成果加密包，對接省三調審核系統上報至省三調辦。每一階段審核不通過的圖斑，均返回外業調查單位修改完善后再提交。

3）檢查工作量。外業調查成果檢查的比例是100%，各階段上傳審核平臺的圖斑共計201 015個，單個圖斑平均上傳次數為1.40次，重復審核率較高。具體情況如表3、4所示。