美國智庫因素影響下的拜登政府對華政策走向

文/宋靜 司樂如

世界正經歷百年未有之大變局，大國博弈烈度加劇，國際秩序深度調整。特朗普執政四年來，中美關系在艱難動蕩中前景堪憂。2020年美國大選實現了兩黨更替，中美關系也迎來重新洗牌的時間節點。在美國政治生態中，智庫參政是白宮決策鏈上較為重要的組成部分。建制派拜登的上臺使智庫精英重返決策中心，為學界觀察分析美國對華戰略調整的新變化提供了重要窗口。

拜登新政府精英團隊及其對華政策傾向

圍繞各政府職能部門，拜登以原奧巴馬麾下的老臣和嫡系親隨、民主黨新生代精英為核心班底，反特朗普的共和黨和無黨派人士為補充，組建了多元化的政府內閣。其中，外交與國防團隊的智庫背景深厚，是確定中美關系的主體力量。團隊成員主要包括國務卿安東尼·布林肯、國家安全事務助理杰克·沙利文、“印太事務協調員”庫爾特·坎貝爾、國家安全顧問埃利·拉特納、高級顧問托馬斯·多尼隆等。其中，布林肯諳熟國際事務，審慎溫和，注重預防性威懾外交和價值觀外交，曾經主持中美戰略安全對話。沙利文、坎貝爾和拉特納組成的“鐵三角”是拜登政府給中美關系定基調的關鍵核心。沙利文曾創立反對特朗普政策的“國家安全行動組織”，囊括民主黨建制派外交和國家安全委員會重要成員。坎貝爾曾是奧巴馬“重返亞太”戰略的主要設計者，如今以“印太事務協調員”的身份，統籌策劃美國對華事務、南亞與東亞事務、大洋洲事務。拉特納對華相對強硬，富有攻擊性，也是拜登政府策劃“印太戰略”的主推手。拜登競選首席策略師多尼隆在協調中美高級別對話的溝通中扮演積極角色，他反對貿易保護主義，主張通過跨大西洋貿易和投資伙伴協議建立跨大西洋盟友關系。拜登還提名希拉里的外交顧問羅拉·羅森伯格擔任新設的“中國事務資深主任”，并將臺灣事務交由東亞暨大洋洲事務主任負責，在政治意義上有意制造臺灣的實體身份。國土安全部部長亞歷杭德羅·馬約卡斯在制定國家網絡安全戰略和保護方面發揮過重要作用，曾牽頭與以色列和中國展開網絡安全協議談判。新任中央情報局局長威廉·伯恩斯是美國老牌知名智庫卡內基國際和平基金會的主席，該智庫在研究核不擴散和軍控領域居權威地位，2010年設立卡內基—清華全球政策中心，在推動和平解決朝核、伊核議題上謀求加強與中國對話與合作。總統氣候問題特使約翰·克里曾任參議院外交委員會主席，曾主導《巴黎氣候協定》的談判，并推動了中美氣候合作議程。杰弗里·普雷斯科特是耶魯中國中心創始人，關注中國政治制度與人權政策。隨著印度國力和戰略地位的提升，阿斯彭研究所、布魯金斯學會和卡內基國際和平基金會陸續在印度設立辦事處，印裔學者在美國戰略界的話語權明顯上升，阿什利·泰利斯、拉賈·莫罕、希夫納·圖克拉爾、阿帕爾娜·潘德等不遺余力地推動印美合作與“印太戰略”。

拜登及其團隊對前兩任總統對華政策進行反思，提出對華政策的基本主張。第一，明確了現階段的中美關系定位，即“中國不是美國最大的威脅，而是最大的競爭者”。這一表態否定了特朗普將中國視為“對手”或“敵人”的論斷，也與奧巴馬的一般性“伙伴”有很大差別。布林肯視中國為“本世紀面臨的最大挑戰”，主張與中國展開“基于國家利益和價值觀的全面競爭”，在“強勢地位”上與中國對話，輔以軍事威懾，但支持高層接觸以避免誤判。拉特納主張中美關系應超越遏制范式，呈現“有限競爭”和“必要合作”的圖景，即根據事態和領域進行選擇性競合，定位更加長遠。坎貝爾主張納入“良性競爭”的元素，同時以預防性外交避免軍事對抗。第二，強調“不冷戰，不脫鉤”的戰略底線。同時，減少對中國商品的依賴，以多邊主義規制中國的發展模式和對外行為，在“設定條件”后與中國在氣候、衛生、防核擴散等方面進行合作，在科技領域以“小院高墻”策略來確保美國優勢。第三，回歸“以規則、制度為基礎的國際秩序”“多邊主義和自由貿易”，再塑民主聯盟體系和伙伴關系網絡。拜登團隊除了將戰略關注點轉移到“提升自身競爭力”，還強調以“意識形態競爭”制衡中國崛起，準備召開“世界民主峰會”，以“重振自由世界精神信仰和共同目標”，致力于對華發動價值觀外交的攻勢。

影響拜登對華決策的代表性智庫與政策報告

各大智庫紛紛組織撰寫和發布報告，依照議題關注度高低依次為“印太戰略”、技術競爭、價值觀沖突、多邊規制、臺海問題。

布魯金斯學會組建了對華戰略計劃小組，建議新政府應從長遠角度看待中美關系，設計出對華政策的總框架。第一，肅清特朗普外交遺產，廢除聯邦調查局的“中國項目”；重新開放美駐成都總領事館和中國駐休斯頓總領事館；結束管制性貿易，就結構性問題與中國在第二階段協議降低美國關稅，淡化匯率和貿易失衡；與中國就其在國際經濟機構中的作用進行談判磋商；確保美國經濟的大部分領域對中國保持開放。第二，重啟中美在氣候、司法上的治理合作，探索與中國應對新冠疫情的合作形式，測試在朝核問題上合作的可能性。第三，優先考慮同盟關系，通過漸進方式恢復與華對話；制定與中國打交道的替代經濟戰略；制定多邊技術和網絡安全政策，解決數據安全問題。第四，恢復人權對話，要求中國改變對新疆、西藏和香港地區的“政治打壓”；恢復美國在中國內地、香港的和平隊和富布萊特項目；支持中國“國內改革者”就制定人權規范開展公共外交。

當前中美戰略競爭正呈現出新的特點，即在地緣競爭上從亞太區域向印太區域轉移，在領域競爭上從經貿領域向科技創新領域拓展，在博弈主體上從單打獨斗向多邊規鎖轉變。新美國安全中心緊扣上述關鍵性導向，提出制衡中國的三大具體思路。第一，加快“印太戰略”的實施，包括構建“微多邊”排華機制，探索美日印聯合防務，促使美日韓合作回到正軌，建立美法印財團，主辦美日澳安全對話；在東南亞塑造共同行動愿景，支持印度作為軍事平衡力量給中國制造安全困境，與歐洲加強在印太地區的合作；促成高標準多邊貿易和投資協定，加強與世界銀行、亞洲開發銀行的合作，支持印太地區的高質量基礎設施項目、援助計劃；主辦印太地區首腦會議，利用盟友、伙伴來影響美國未加入的上合組織、亞信會議、亞投行、區域全面經濟伙伴關系。第二，設計美國數字發展戰略，將戰略重點放在中國周邊地區和鄰國，優先與“搖擺國家”進行“巧接觸”，把印度、印尼、越南、新加坡等作為支點，結成廣泛聯盟；促使發展中國家放棄中國的數字服務和產品；組織關于人工智能倫理和云計算互操作性標準的盟友對話、智庫交流；組建美國“數字代表團”進行海外商務外交；在“數字監管體系不自由”的國家建立“開放、自由”的數字生態系統。第三，加強跨大西洋對話，推動北約組織應對北京的挑戰，通過投資審查、共享商業情報、多邊出口管制來限制關鍵技術流向中國；建立美歐日三方技術聯盟，開發新型軍事技術；聯合研發和部署5G接入網絡解決方案，開發數字基礎設施替代項目；重啟跨大西洋貿易談判，促進供應鏈環節多樣化，創設美歐投資資金，以應對“一帶一路”倡議；利用世界貿易組織（WTO）、反壟斷政策、工業標準制定、國家篩選機制來抵制中國的國企補貼、稅收減免、低成本貸款、貿易和投資壁壘；建立保護數據隱私的國際規范和標準，調整法規。

“臺灣牌”一直是美國制衡中國的重要籌碼。戰略與國際問題研究中心提出一系列助長“臺獨”的新路徑。第一，擴大美臺雙邊合作領域，如技術安全、全球供應鏈、網絡經濟間諜、勞動力市場和能源供應。啟動美臺貿易協定（BTA）談判，協助臺灣加入全面與進步跨太平洋伙伴關系協定（CPTPP）、區域全面經濟伙伴關系協定（RCEP）、“民主十國集團”（D10）及太平洋島嶼對話倡議，擴大與美國國際開發金融公司的合作，并將臺灣納入旨在取代“一帶一路”倡議的“藍點網絡”，加快其融入印太“民主治理”進程。第二，加強臺澳日聯盟，擴大美臺防務對話范圍，增加對臺軍售，與日澳情報共享，發起太平洋威懾計劃，以解決地區日益惡化的軍事平衡問題。第三，擴大臺灣對國際組織的參與，如世界衛生組織、國際民航組織和國際刑警組織。第四，加強與臺灣各政黨的接觸，調解島內政黨之爭，保證臺灣政治精英對美的忠誠度。第五，國會、州政府和地方政府應加強對臺接觸，向臺灣美國研究所（AIT）提供更多財政支持，增加富布萊特學術交流和博仁獎學金項目，培養從事美臺安全事務的人才。

相比而言，布魯金斯學會的報告多出自知華派之手，注重接觸合作和價值觀對話，提倡有序競爭、風險控制，集中釋放中美“競合共存”的政策導向。新美國安全中心的報告出自強硬派之手，體現出對華競爭、防范、制衡的一面，揭示了未來美對華戰略的總體布局、重點領域和制衡方式。戰略與國際問題研究中心在對臺報告中企圖將臺灣打造為“印太戰略”的代理人和重要支點，加快“切香腸”式的漸進侵蝕，暴露出有意以臺灣問題激化中美惡性競爭的戰略企圖。

美國戰略界對華政策大辯論

美國國內在對華政策上始終存在多種聲音。政策辯論具有導向精英輿論和凝聚政策共識的政治功能，直接影響華盛頓對華決策思維。2008年開始，美國戰略界展開大辯論，“臨界點”“注定一戰”“修昔底德陷阱”甚囂塵上，“新冷戰”氣氛一度籠罩美國社會。2015年3月，美國外交學會發表《修改美國對華大戰略》報告，強調“平衡中國崛起”，指出美中戰略競爭是未來常態。這成為特朗普上臺前美國戰略界的基本看法。2019年7月，美國戰略界再次掀起對華戰略調整的大辯論。按照立場和傾向，辯論方大致可分為兩派：一是以艾倫·弗里德伯格、阿什利·泰利斯為代表的強硬派，多來自意識形態濃厚的右翼保守派/共和黨智庫，主張放棄接觸、強化制衡；二是以史文、傅高義為首的溫和派，多來自走中間路線的自由派/民主黨智庫，主張接觸合作、緩解競爭。

強硬派認為，中美戰略競爭已經形成“新冷戰”的格局。弗里德伯格常年鼓吹“中國威脅論”，提出“中國不僅是經濟競爭對手，也是地緣政治和意識形態的競爭對手”，認為“德日沒有足夠的人力、資源或工業基礎，蘇聯則被災難性的低效政策所累。相比，中國的幅員、經濟規模、相對開放性和威權意識形態相結合，擁有抵御美國的戰略能力”。面對中美實力日益接近的現實，強硬派認為“中國威脅”來自物質實力和強勢政權的結合，質疑中國在金融危機爆發后，其長期戰略意圖已出現激進轉變。第一，“中國運用‘銳實力’擴大在發展中國家和國際組織中的影響力，根據非自由、專制的偏好，重塑國際規則、規范、標準和機構。長遠看，將分裂、詆毀和削弱民主政體的吸上力，是西方的‘系統性對手’”。為此，“美國必須以‘全政府’方式對華施壓”。第二，“‘命運共同體’是中共在外交領域構建‘統一戰線’、取代西方聯盟的策略。‘一帶一路’倡議改變了現有的國際機制，塑造了沿線國家的觀念和政策，侵蝕著美國全球領導力的根基”。第三，中方否認西方普世價值存在，重新定義現有國際規范，在“民主尚未扎根”的地方強化“威權主義”，因此建立“民主政體共同市場”才是解決之道。“部分脫鉤（partial disengagement）是戰略競爭的必要手段”，“美國須暫時放棄建立一體化的全球經濟夢想，重建自由貿易體系”，“把全球供應鏈從中國轉移到盟國手中”。印裔學者泰利斯強烈推銷印度作為平衡中國的戰略角色，不遺余力地打造針對中國的“印太戰略”，呼吁美國應幫助印度建造航母對抗中國。

溫和派否認“中美地緣政治競爭論”。他們認為，雖然中國的軍事力量在廣度和規模上給美國帶來巨大挑戰，但不具備全球投射的能力。“對抗性競爭”，“重建在中國邊界上的軍事主導權”，必然會導致地區穩定的破壞和代價高昂的軍備競賽。而可行之策是“確保任何一方都不能控制中國沿海地區的領空和水域”，“確保能夠在海上對中國空、海力量造成不可接受的損害”，以此威懾中國，而不是領土攻擊。在南中國海問題上，與其與亞洲大陸國家建立脆弱的聯盟關系，不如以“合作式螺旋”進行創造性外交，促其回歸國際法、規則和克制。由于中美在空海、網絡和太空領域危機升級的風險越來越大，溫和派呼吁華盛頓應與北京接觸，糾正地緣政治競爭的做法，特別是要建立和加強嚴重不足的危機管理機制，增加對話溝通的機會，最高領導層要參與維護“運作信任”。同時，溫和派強調要尊重中國，放棄顛覆中國政權的企圖。改革開放使中國社會日益多元化，并與外界接軌，執政黨有執政的合法性。雖然現階段中國尚面臨環境、社會、人口老齡化和公共衛生問題，但美國不應低估中國政府通過反腐運動、軍隊改革和扶貧攻堅戰等贏得公眾的能力。最后，溫和派建議美國政府制定對華政策時須謹慎、務實，承認中美經貿往來與全球性問題合作的現實價值，同時與“志同道合的國家”合作，以軍事力量為后盾，建立“力量均衡”的亞洲。

總體上，這場大辯論就對華戰略調整必要性形成基本共識：未來五至十年是中美戰略競爭的關鍵期，“全面競爭”已成為美國對華政策制定的基本出發點。

結論

中美關系在短期將有所緩解，但利弊皆有。樂觀而言，拜登新政在精英政治邏輯運作下還是有極大的確定性，部分糾偏特朗普極端激進的對華外交遺產。中美戰略訴求在不同層次上，美國希望維護全球領導地位，中國要維護發展權，雙方都有回旋余地。悲觀而言，中美關系從“自由落體”到“止跌回升”的轉變是不現實的，其對華戰略調整也是自身調整，面臨諸多內外困境。相反，拜登政府不會輕易放棄特朗普對華極限施壓的既得成果，在維持現狀的情況下對中國是否愿意在未來談判中作出實質性讓步進行耐心觀望和戰略試探，并在修復同盟關系的基礎上，將“印太戰略”、數字戰略、跨大西洋關系、臺海問題作為主要抓手，對中國進行組合式制衡，同時伴隨著“經濟有限脫鉤”與“技術加速脫鉤”的趨勢演化。總體看，拜登政府的對華政策脫胎于奧巴馬的“接觸政策”和特朗普的“冷戰對抗”，戰略語境從“新冷戰”轉向“競爭性共存”，形成“選擇性接觸、選擇性競爭、選擇性對抗”的基本模式。由于民主黨善于組合拳的套路，對華政策調整有“全方位”“多議題”聯動的特點，中國須建立內外聯動的機制，一方面正視在結構性矛盾下中美競爭的客觀事實，做好“二次改革”與“國內國際雙循環”的功課，控制好競爭與合作的動態平衡，防止“過度競爭”演化為“進攻性對抗”；另一方面要在國際社會推動多邊合作與文明對話，避免競爭導向“泛多邊化”“泛安全化”“泛意識形態化”。修復中美關系需要時間，更需要智慧。如何確保戰略互信是中美外交長期面臨的困境，中方應抓住美國政治鐘擺帶來的換擋期，及時作出必要、全面的戰略回應，推動中美對話機制早日恢復，主動參與議程設置，爭取促成中美新的戰略穩定，創造性地錨定中美大局，實現“軟著陸”。