代表性官僚制中的性別平等：隔離障礙及影響因素

文/呂芳

問題的提出：代表性官僚制與性別平等

20世紀60年代以來，代表性官僚制成為西方公共行政學的研究熱點之一。最初的研究包括金斯萊的《代表性官僚制》和莫歇爾的《民主與公共服務》。前者提出，如果公務員的結構與整個社會的人口結構相契合，官僚代表各階層的利益，那么就更有可能對社會需求做出回應；后者則區分了官僚制的消極代表性和積極代表性之間的差別。消極代表性又謂“社會學上的代表”，以官僚體系是否客觀代表了人口的社會構成來衡量；積極代表性又謂“職能的代表”，是指公務員會被期望去代表他所歸屬的那個群體的利益。這一研究開啟了兩個研究主題：一是官僚消極代表性的程度及影響因素的研究，二是消極代表性導向積極代表性的可能性以及導向機制的研究。

代表性官僚制使“代表性”這一價值從政治領域向行政領域滲透。代表性官僚制區別于代議制民主，平等的衡量標準從立法機關成員的代表性擴展到執法機構成員的代表性，因此被視為矯正代議制民主弊病的重要舉措。行政領域的性別平等由此成為代表性官僚制的研究議題。20世紀90年代以后，大量的實證研究涌現，以驗證性別平等對政策效果的影響。相關研究包括，提高女警比例可以相應提高女性對性犯罪的報告率和對罪犯的拘捕率；提高非裔警察的比例會明顯改善社區治安；等等。2018年吉爾的研究則進一步對個體行為進行了驗證。在政府工作人員和服務對象“一對一”的公共服務中，當政府工作人員與服務對象的性別相同時，公共服務的效果就會得以改善。這些實證研究表明，如果官僚體系能夠反映社會中人口結構的性別、種族等的比例，公共政策的結果自然而然就能得到改善。

代表性官僚制把社會平等、性別平等從政策制定過程擴展到政策執行過程中。一些研究開始關注代表性官僚制如何影響政策效果等問題。“雙軌”理論提出：在自上而下的軌道上，如果官僚與所服務的群體性別、族裔相同，有相似的社會化過程，那么官僚就更愿意投入時間與精力影響行動，從而可以產生良好的政策效果；在自下而上的軌道上，如果公共服務的對象與執法者性別、族裔相同，那么就會對政府產生更多信任。如此，在服務供給和管理過程中，公民也能更好地合作，從而產生良好的政策效果。結論是，提高同性別、同族裔提供公共服務的比例，或者為公務員提供相應培訓，指導他們如何服務于異性或異族公民，會提高政策執行的效果。

學界對上述研究也有不同的聲音，依據社會人口構成的分類比例選拔公務員會與公務員制度的重要原則之一——功績制——形成沖突，因為兩種選拔標準之間具有內在張力。塞爾登認為，官僚對作為女性、少數族裔等少數派代表的角色認知，而非官僚自身的性別、族裔身份，影響著他們對少數派利益的維護與代表。換言之，官僚自身的性別、族裔身份固然重要，但是，非少數派官僚同樣可以產生代表者的角色認知，并進而代表少數派的利益，積極影響政策結果。

正是在這些研究的推動以及多方力量的共同影響下，自20世紀60年代平權運動以來，西方發達國家公務員錄用過程中的性別不平等現象漸漸得以改變。但是錄用以后的縱向層級隔離和橫向部門間隔離又成為代表性官僚制中性別不平等的關注熱點。

政府縱向層級中的性別隔離

自20世紀60年代起，女性管理者職業發展的縱向層級分布開始引起關注。“玻璃天花板”主要被用來描述無形地阻礙女性進入公司最高層的壁壘。

（一）理論上的演變：從“玻璃天花板”到“迷宮”

女性晉升的“玻璃天花板”似乎無法用教育和工作經歷來解釋，女性在職業生涯中缺乏可以模仿的榜樣，男性決策者更愿意錄用和晉升在年齡、性別、種族、背景等方面與自己相近或相似的人，這就是所謂的“同性復制”。“男性至上”的文化通過在職業群體中建立基于性別的等級制度，使男性占據最權威的職位，而女性占據次要的職位，從而產生垂直隔離。然而，“玻璃天花板”的隱喻只是反映女性和少數族群晉升結果的不平等，并沒有反映女性和少數族群在工作場所遭受歧視的過程。此后，學界提出了各種各樣類似的隱喻來強調女性職業晉升中所遭遇的不同障礙，如“粘地板”“防火墻”和“玻璃峭壁”等。“粘地板”理論指的是一個群體初入職場時面臨的嚴苛的工作條件；“防火墻”理論更關注工作過程中具體的障礙；“玻璃峭壁”則是指，女性領導者在沖破“玻璃天花板”并且獲得領導職位之后，更容易被安排在充滿危險和不確定的職位上。

伊格利和卡莉在《穿越迷宮：指引女性領導者登上事業之巔》中把美國女性職業晉升經歷的三個階段的不同障礙分別命名為“水泥墻”“玻璃天花板”“迷宮”。第一階段的“水泥墻”，喻指公開的、絕對無法跨越的障礙，其基礎是“男主外、女主內”的勞動分工模式；第二階段的“玻璃天花板”不再將女性徹底排除在領導職位之外，而只是阻礙女性擔任高層領導職位；而第三階段的“迷宮”象征著女性在獲取高層領導職位時的“迂回曲折道路”。“迷宮”的隱喻引導人們全面思考影響女性發展的社會文化和權力結構因素，而不再拘泥于個人偏見的影響。

（二）現實中政府的縱向層級隔離

自20世紀60年代以來，美國女性和少數族裔在私營和公營部門的比例一直在增長。美國聯邦政府女性公務員的數量占總量的將近一半，但是，女性和少數族裔主要從事文書、藍領工作以及中低層職位的工作，而不是專業類、管理類的工作，女性高級公務員僅占13%。美國的公務員分為15級，在11級以下的低、中級公務員中女性的比例超過了男性，而在11級以上的高級公務員中，女性比例遠遠低于男性。具體到聯邦政府的各個部門，在能源部、國防部、國土安全部、司法部、退伍兵事務部等，女性高級公務員的比例要遠遠低于男性，而在教育部、健康和人力資源部，女性高級公務員的比例接近男性，但是仍然低于男性。由于高層公務員掌握公共權力，在公共決策過程中發揮重要作用，因此，縱向性別隔離更可能導致公共領域的性別不平等。

政府橫向部門間的性別隔離

橫向的性別隔離一般是指雇傭上的藩籬而引起的性別隔離。橫向性別隔離限制女性進入某些工作或機構，或導致女性局限于某些工作或機構。

（一）政府不同類型部門的性別隔離

在公共部門中，政府部門類型與性別隔離密切相關。不同的政策類型在官僚體制中呈現出完全不同的結構、程序和關系，這些結構、程序和關系會影響部門中的人事制度。洛伊的研究依據“強制的可能性”和“強制發生作用的途徑”把政策分為四個類型：分配政策、再分配政策、監管政策和構成性政策。分配政策對公民的權利進行分配，政府與公民的關系更多的是庇護與被庇護的關系；再分配政策關注糾正歧視不同人群如階級等的規則和行為，為此進行資源分配、滿足服務需求；監管政策通過授權、懲罰和禁止來控制生產；構成性政策關注的是主權的維持。大體上，不同部門可以歸入不同的政策領域。在此基礎上，政策類型與性別平等的相關性得到深入探討。一般而言，分配、監管政策領域的女性比例明顯偏低，而再分配政策領域的女性比例較高，因為組織使命中的平等導向會影響性別隔離。例如再分配部門旨在通過分配財富、資源與權利，糾正歧視少數派的規則和行為，滿足少數派的利益表達與服務需求，其部門的使命與女性和少數族群更為契合。因此，這些領域會聚集較大比例的女性和少數族裔。安妮·紐曼對佛羅里達州政府的研究提出，大多數女性工作于再分配部門和監管部門，而女性在分配部門入職和晉升時受到的歧視最為嚴重。劉易斯和尼斯對美國州和地方政府公務員的分析也證實了這一規律，女性更多地在社會福利、住房和衛生健康等部門工作，而男性更多地在街道、高速公路、消防和治安領域工作。

（二）政府部門不同崗位的性別隔離

在政府部門內，如果把職位分為專業技術崗、管理崗、科學技術崗三類，那么，女性在專業技術崗的比例偏高，而在管理崗和科學技術崗的比例偏低。如果再進一步，把職位細分為管理崗、專業技術崗、辦公室文員、專業技術崗的輔助人員四類，那么女性從事辦公室文員和專業技術崗的輔助人員的比例較高，而在管理崗和專業技術崗的比例偏低。

（三）政府部門的規模、地位等與性別隔離

女性的雇用率與機構規模的大小成反比，機構越大，女性的比例越低。其中的原因在于機構人員規模越大，基數越大，每額外雇用一個女性對機構的多元性或融合性影響越小。因此，人員眾多的政府部門晉升競爭更加激烈，更易于通過專業、能力等標準來選拔人才，而更少考慮性別等方面的多元性。

女性的雇用率與部門在政府體系中的地位也密切相關。政府部門的情況與私營部門有所差異，政府部門不存在經營業績的問題，卻存在核心部門與邊緣部門的區別，在核心部門如國防外交、工業交通、財政金融、政法監管等部門，性別隔離就要比再分配部門更為嚴重。

女性的雇用率與政府部門所處的城市規模也緊密相關。金崇坤依據2000年美國密歇根州和賓夕法尼亞州政府部門的數據提出，女性公務員在再分配部門與大城市的比例較高。一般情況下，大城市擁有完備的勞動力市場，可以提供大量的工作崗位，而且大城市的公眾更為開放，大城市的行政部門比農村的行政部門更可能雇用女性和少數族裔。然而各州政府的歷史、文化、政治、經濟、地理情況等存在差異，因此，這項研究無法判斷這兩個州的情況是否可以推論到其他區域。

在商業領域，企業領袖的性別與企業業績緊密相關。在企業業績持續不佳、面臨艱難決策的時刻，女性因為擁有更敏感的情感和更高超的人際交往能力而更可能成為力挽狂瀾的英雄；而在企業發展繁榮時期，男性則更容易成為企業的領袖。研究表明，政府部門也存在類似情況。但真正原因不在于女性具有特殊的創新力和高超的人際交往能力，而在于女性缺乏施展才能的機會。當危機使女性可能成為領袖時，不管前景如何，女性都會認為這是一個機會，而且，帶領部門走出困境也是發展并展示領導能力的一個絕佳時機。因此，女性更可能在危機時擔任部門領袖。

（四）決策者的多元性與性別隔離

性別隔離也與組織決策者的多元性有關。針對組織中的性別隔離，決策者的性別多元性可以克服招聘與晉升過程中的性別偏見與群體偏見。女性進入決策層既可以減少群體偏見的產生，也可以促進決策視野的多元化。科爾等人對美國23個城市管理層的研究表明，如果女性占據城市的主要行政管理職位，就能改善部分領域的性別隔離現象。如女性管理者可以提高女性專業人員和社會保障服務的職位比例。從職能角度講，當選女市長并沒有改變女性的工作比例，只是提高了財務管理部門的女性職位的比例。組織多元性，尤其是最高決策層的多元性對于女性進入最高領導層具有重要意義。

性別隔離的影響因素及改革路徑

綜合以上討論，關于政府部門性別隔離的影響因素可以從個體、組織、制度環境三個層面切入分析，而三個層面的分析對性別隔離的應對之策也各有差異。

從個體層面看，一些研究把公共部門的性別隔離歸因于男女在人力資本、社會資本上的差異。個體人力資本的投入、支出因素都影響著女性的職業晉升。例如教育程度、專業培訓等投入不足，或在家庭中支出太多，例如結婚、生育更多子女等造成工作時間減少。從個體的社會資本角度看，女性無法進入“男性俱樂部”、受到以男性為主的社會網絡的排斥、缺乏高層次的引領者等，導致女性的職業發展受限。如果承認個體因素是造成性別隔離的根本原因，那么為了促進性別平等，女性需要接受更多的教育、培訓，花費更多時間在工作上，建立起廣泛的社會網絡，等等。

從組織層面看，性別既是個體特征，更是反映群體的一個類別特征。人力資本的差異無法解釋為什么具有相似個體特征的女性在不同政府部門的錄入、晉升等方面存在差異。一些理論認為，性別隔離與個體所處的組織相關。組織的特點如組織使命、組織業績、組織決策者的結構、組織在經濟社會結構中所處的位置都會影響性別隔離的狀況。從組織層面出發，則應立足于改變組織文化、促進組織決策者的多元化、在特定類型的組織中設定性別配額等消除性別隔離的方法。

從更為宏大的制度環境看，性別或種族隔離的罪魁禍首不是雇主偏好或組織特征，而是工業化過程中的勞動力市場。勞動力市場的性別不平等植根于工業化、現代化的深層背景中。勞動力與其生活手段的分離是新的工業秩序形成的起點。個體受市場力量的影響日益從原來“扎根”的集體如家庭、親屬群體等社會關系中脫離出來。而家庭中的性別等級制度與市場中的勞動力平等密不可分，男女在雇傭勞動與家務勞動中的分工是工業社會發展的前提之一。然而，進入后工業社會，在迅速分化和全球化的世界里，社會結構愈益呈現“個體化”的趨勢。短期雇傭取代了工業化時代的長期雇傭，分化出來的個體被迫成為獨立、自主的人，對自己的問題負起全責，但是個體建構的不確定性又使個體不得不努力尋求維系身之保障和心之安穩的避難所。隨著女性教育程度和就業率的提高，“雙薪型”家庭日趨增多，性別隔離的制度環境正經歷急劇的變遷。如果國家不制定相應的家庭政策給予支持，在家庭、工作兩個領域不可兼顧的情況下，許多擁有良好教育背景、追求生活自主權的女性將選擇不進入家庭或減少生育子女的數量，以此來減少對家庭的人力資本投入，獨身比例漸趨升高，生育率漸趨走低。因此，從社會發展的長遠視角看，家庭、就業、社會諸領域的政策需要經過整體性的審視。

回到代表性官僚制的理論，公共部門的性別平等和其他社會平等問題大相徑庭，在分析其影響因素時不能割裂家庭、社會兩個范疇，因為性別不平等植根于深層次的社會結構之中，又被迅速變化的時代命題不斷重塑。當我們加入整體性的視角重新審視性別平等問題時，強調破除政府縱向層級、橫向部門間的性別隔離的重重障礙，在本質上就不會與公務員的功績制構成沖突，因為功績制并沒有考慮整體的社會結構性問題。因此，代表性官僚制的性別平等研究不應止步于對消極代表性簡單的陳述，而應該深入剖析其制度環境的原因，并通過制度建構導向真正的性別平等。

具體到政策建議上，從宏觀政策看，公共部門的性別平等應成為考核政府的績效指標，由此促進公務員招錄渠道、隊伍構成的多元化。在政府部門內部，一些打破性別隔離的人事政策和程序需要推行，如利用配額制保證女性在一定政府部門、一定政府層級中的比例。在社會領域，制定承認時間權利的家庭政策、以保護核心家庭為目標的勞動力政策、養老撫幼的社會保障政策等。國家應為個體化社會中的個體提供安全保障。只有這些政策相輔相成，相互支撐，才能促進女性更好地平衡家庭、職場的角色。