生育政策包容性：理論基礎(chǔ)、基本意涵與行動策略

文/楊菊華

從1980年《中共中央致全國共產(chǎn)黨員共青團員的一封信》倡導(dǎo)一夫一妻生育一個孩子開始，到2020年11月《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》提出“增強生育政策包容性”“降低生育、養(yǎng)育、教育成本”為止，中國的生育政策在短短40年間經(jīng)歷了從嚴控、寬松到包容的近乎顛覆性的變化。本文試圖回應(yīng)以下問題：包容性生育政策的出臺有著怎樣理論背景？包容性生育政策主要包括哪些內(nèi)容？如何補齊包容性生育政策的短板，從而達成優(yōu)化生育政策、推動人口長期均衡發(fā)展的目標？

理論基礎(chǔ)

一項政策的出臺，往往有其理論支撐與邏輯基礎(chǔ)，社會包容論即是生育政策包容性的重要理論基石之一。21世紀以來，面對發(fā)展中國家經(jīng)濟增長與貧困擴大并存的“有增長無發(fā)展”這種“扭曲性發(fā)展”困境，亞洲開發(fā)銀行和世界銀行在“善待窮人”理念基礎(chǔ)上，提出包容性增長概念。當下，“包容性”已成為經(jīng)濟、政治、公共政策、文化和社會發(fā)展等諸多領(lǐng)域的熱詞，包容性管理、包容性治理、包容性社會政策等新概念不斷涌現(xiàn)，大有言必稱“包容”之勢。

包容性政策的理論前提是社會的公平正義，其核心價值取向是尊重多元選擇，目標價值取向是共享經(jīng)濟社會發(fā)展成果，故它特別注重政策的主體建設(shè)，通過對話與協(xié)商的政策建構(gòu)路徑，形成多元主體參與的行動規(guī)則，賦權(quán)底層群體及弱勢群體。早期的包容性政策依舊以經(jīng)濟增長為出發(fā)點，通過消除排斥、促進包容，促使每個公民公平分享發(fā)展成果。同時，無論是包容性這個初始概念，還是包容性增長與發(fā)展、包容性社會政策等延生性理念，都有一個明確且共同的指向，即對窮人、移民、兒童、長者、老年女性等弱勢群體的關(guān)切。

生育政策包容性則指向所有關(guān)涉生育的家庭（或個人），故不能簡單地把包容性生育政策等同于包容性社會政策，也不能簡單地把二者理解為一種從屬關(guān)系。具體而言，普遍意義上的包容性社會政策與包容性生育政策在目標取向、聚焦人群、覆蓋內(nèi)容和施策邏輯等方面都存在明顯差別。盡管如此，現(xiàn)存包容性相關(guān)研究對包容性政策的理論闡解和實踐探討，對理解“增強生育政策包容性”依舊具有重要的啟示和借鑒意義；廣義上的包容性社會政策與具體的包容性生育政策背后的基本邏輯依舊具有較強的共性，差異之中蘊含著共性。比如，包容性社會政策承認社會和人群的多樣性，終極目標是消除排斥，使社會得以良性運轉(zhuǎn)，而包容性生育政策同樣應(yīng)尊重生育理念與行為的多樣性，終極目標是實現(xiàn)作為社會主體的人口的合理繁衍，從而使社會得以良性運轉(zhuǎn)，二者異曲同工。具體而言，二者都聚焦于目標的發(fā)展性，都注重于發(fā)展的協(xié)調(diào)性，都依賴于參與主體的多元性，且都著眼于化解社會矛盾與風險。

基本意涵

生育政策的調(diào)整和完善是人口長期均衡發(fā)展國家戰(zhàn)略的重要組成部分。理解“生育政策包容性”，必須跳出就人口談人口的視域局限，回望過去、著眼未來、科學把握人口發(fā)展規(guī)律，充分認識人口新政的“五大內(nèi)核”。

（一）觀念的開放性

一是生育數(shù)量的自主化。包容性意味著未來生育政策的調(diào)整與完善將從當下的寬松性逐漸走向自主化，更加尊重生育主體的自我選擇，將生育決策權(quán)歸還生育主體（個人及其家庭），由他們自行決定生不生孩子、生幾個孩子。自主生育有助于部分有多孩生育意愿之人達成生育目標，由此或可帶動整個社會形成更加積極的“想生”環(huán)境，破解寬松政策背景下生育率持續(xù)低迷的困局。

二是生育形式的多樣化。雖然當前尚不倡導(dǎo)未備案登記生育或超過政策規(guī)定生育，也不鼓勵未婚生育或過度早婚，但這些情形（尤其是未婚生育）難以完全避免。生育政策的開放性，意味著對不同生育形式的接納。無論是從維護主體的生育權(quán)，還是從保障胎兒的生命權(quán)與生存權(quán)，抑或是從孩子的福祉出發(fā)，都應(yīng)承認未婚出生人口，給予其與婚內(nèi)生育子女同等待遇，不因生育者的生育行為尚未被社會主流意識認可而將孩子置于弱勢地位，消除政策本身給孩子帶來的排斥與歧視。

三是生育時間的自決化。生育主體有權(quán)自行決定什么時候生孩子。從優(yōu)生優(yōu)育的角度出發(fā)，應(yīng)營造良好的社會氛圍，推動女性在黃金生育期開始生育，放開對初育年齡的直接或間接制約，將生育時間的選擇歸還生育主體，由其自主決定生育時間和生育間隔。一方面，對于既成事實的早育孩子，必須予以平等對待；另一方面，從提高人口素質(zhì)的角度，不應(yīng)鼓勵過晚生育，但也不提倡過早生育。

（二）時間的全程性

包容性生育政策必須具有全程性，即涵蓋孕育（圍產(chǎn)期保健）、生產(chǎn)、養(yǎng)育、教育的全過程。理解“生育”應(yīng)突破僅從一個時點出發(fā)、將之視為孤立或獨立事件（即“分娩”）的狹義視角，必須秉持生命歷程的廣義視角，歷時、縱向來看，將生育視為生命歷程中的一個連續(xù)時間流。“生”只是一個時間節(jié)點，是“生育”這個完整過程的中間環(huán)節(jié)；以分娩為時間節(jié)點，可將生育劃分為前后兩個階段。分娩及之前的計劃、備孕和懷胎過程為第一階段；繼而，懷胎十月、一朝分娩，新的家庭成員誕生，由此進入生命歷程的新階段。第一階段較單純且具有明確的時點屬性；第二個階段更復(fù)雜，時間更漫長，包括孩子出生后到獨立生活前的各種撫育和教育。基于孩子的生長發(fā)育或成長周期，“育”的過程可細分為3歲以下的哺乳期和幼兒期、學前期、教育期等階段。包容性支持政策的具體內(nèi)涵，因生育時點事件和歷時行為的兩種不同理解角度而具有不同的理論意義和政策取向。

（三）內(nèi)容的全局性

包容性生育政策必須具有全域性，覆蓋孕育、生育、養(yǎng)育、教育等方面。在孕育階段，應(yīng)借助各種手段，保證母親和胎兒健康，突出提升出生人口素質(zhì)的導(dǎo)向。同時，對于錯過黃金生育期卻有（繼續(xù)）生育意愿或不能孕育卻想懷孕、生育之人，在生育倫理應(yīng)允的范圍內(nèi)，為其提供相應(yīng)的生殖輔助技術(shù)服務(wù)支持。

生產(chǎn)（生育）是一個時間節(jié)點，既是孕的結(jié)束，也是養(yǎng)的開始。保證母親順利生產(chǎn)，保障胎兒平安落地是這個節(jié)點的重中之重。促進母乳喂養(yǎng)、加強產(chǎn)后訪視、提供預(yù)防產(chǎn)后抑郁等不良情緒滋生等方面的服務(wù)，也是有效保障母嬰健康、改善人口質(zhì)量的重要舉措。

“養(yǎng)”是一套系統(tǒng)工程，牽及對不同年齡段孩子的照護、撫育等。健全幼有所育的政策體系，擴大多元主體多種方式的服務(wù)供給，是實現(xiàn)“有所養(yǎng)”“能善養(yǎng)”的重要憑依。

“教育”是眾多家庭難以承受之重。對孩子全素質(zhì)、高素質(zhì)的期待，成為當下育兒焦慮、影響生育意愿、制約生育意愿轉(zhuǎn)化為生育行為的主要原因。必須提升優(yōu)質(zhì)教育資源的可及性，切實降低教育成本，從而緩解生育主體的后顧之憂，釋放生育潛能。

孕、生、養(yǎng)、教育都涉及時間、金錢、服務(wù)、生育主體的勞動就業(yè)和良好的生育氛圍營造。全局性意味著，包容性生育政策不可能是單一的部門政策，而是涉及衛(wèi)生健康、教育、勞動就業(yè)與社會保障、老齡化等諸多問題，必須加強相關(guān)政策之間的統(tǒng)協(xié)性。

（四）視角的前瞻性

人口是經(jīng)濟、社會發(fā)展的基礎(chǔ)。人口變動與發(fā)展具有長期性、慣性和周期性等特點。人口政策不像經(jīng)濟政策那樣，會帶來立竿見影的效果；人口變化漸進且漫長，基期一個指標的波動會傳導(dǎo)至30年甚至半世紀后的另一個指標，往往需要經(jīng)歷一代人甚至幾代人之后，其結(jié)果方能全面展現(xiàn)。比如，1980年后出生性別比的失衡，致使欠發(fā)達地區(qū)進入21世紀后出現(xiàn)大量非意愿性未婚男性，影響家庭的形成及穩(wěn)定。又如，20世紀60年代的人口出生高峰，使得中國將在“十四五”時期見證最快速的老齡人口增加和老齡化進程。再如，人口慣性使得在生育率低于更替水平的條件下，曾經(jīng)擁有年輕人口結(jié)構(gòu)的總?cè)丝谝琅f增長，但因人口增長的內(nèi)在驅(qū)動機制已完全不同，當這種隱藏在人口總量增長下的負慣性積累到一定程度而集中釋放時，將引起人口迅速而長期且不可遏制的縮減。

等到一些人口現(xiàn)象的變化顯性可察時再采取措施加以應(yīng)對，可能就錯過了解決問題的最佳時期。因此，旨在推進“人口長期發(fā)展戰(zhàn)略”的包容性生育政策，既要著眼于未來15年和30年，亦要有長遠的戰(zhàn)略視域和更高的站位。

（五）目標的均衡性

“人口均衡”是個綜合性概念，既意指適度的人口規(guī)模、合理的人口年齡與性別結(jié)構(gòu)和分布、較高的人口素質(zhì)等內(nèi)在的人口要素，也涉及這些內(nèi)在要素與經(jīng)濟社會發(fā)展、環(huán)境資源等外部因素之間的匹配。“十四五”時期或是中國最后一個人口增長期，即便人口繼續(xù)增長，也或多是壽命延長所致，而這也將進一步突顯出人口年齡結(jié)構(gòu)的嚴重失衡。

生育政策的包容性，須同時關(guān)照總量、結(jié)構(gòu)、分布與素質(zhì)等方面的均衡，實現(xiàn)從數(shù)量控制優(yōu)先轉(zhuǎn)化為對人口多要素的通盤考慮、綜合兼顧。生育數(shù)量的進一步開放和育兒成本的有效降低，可適度提高生育水平，緩解老齡化進程，使人口年齡結(jié)構(gòu)更趨均衡；數(shù)量的寬松或自主生育也會降低生育主體對子女性別的選擇，達成更為平衡的性別結(jié)構(gòu)。應(yīng)關(guān)注流入地和流出地的養(yǎng)育和教育資源的重新分配，注重優(yōu)質(zhì)的生育、養(yǎng)育、教育資源向農(nóng)村和欠發(fā)達地區(qū)傾斜，提升全民族人口素質(zhì)。應(yīng)關(guān)照孕育、生育、養(yǎng)育和教育全過程，改善新生兒和低齡人口的健康水平、受教育程度、精神文明素養(yǎng)等，提升人口的各類資本稟賦與整體人口素養(yǎng)，推動中國從人力資源大國向人力資源強國過渡。

增強生育政策包容性的對策建議

如何讓因生育成本過高而對生育猶豫彷徨之人消除疑慮，讓有生育意愿之人“敢生”，并讓敢生之人最后能把孩子平安、健康地生下來，養(yǎng)育好和教育好，是政策包容性的發(fā)力點。

（一）以環(huán)環(huán)緊扣的“四大階段”覆蓋包容性生育政策的全程性

從廣義上理解“生育”已成為當下社會的普遍共識，關(guān)照從孕育到教育的連續(xù)過程。孕育期的重點在于保障孕婦和胎兒健康，為提高人口健康素養(yǎng)奠定基礎(chǔ)。相關(guān)政策必須關(guān)注婚前醫(yī)學檢查、婚孕健康教育、孕前優(yōu)生健康檢查、增補葉酸等婚前孕前保健及生育全程服務(wù)的重要內(nèi)容。在分娩生產(chǎn)過程中，應(yīng)給予產(chǎn)婦及家屬正確的生產(chǎn)指導(dǎo)，做好準備工作，選擇適當?shù)纳a(chǎn)方式，保證產(chǎn)婦和嬰兒的健康。

子女出生后，生育主體將面臨更為繁重的撫育、教育責任，即當前廣泛討論的幼有所育問題。從嬰幼兒撫育到教育各環(huán)節(jié)，均需適宜的政策支持，即下文所講的“四大支柱”。

（二）以多措并舉的“四大支柱”支撐包容性生育政策的全局性

包容性生育政策的全局性，必須從婚育假期、育兒津貼、照料服務(wù)、生育主體的勞動權(quán)益保障等多個維度著手，提供全方位的支持。

完善圍產(chǎn)期保健假、法制化陪產(chǎn)假、建立強調(diào)父母親共同使用的育兒假和家庭照護假制度，保證父母有時間照顧嬰幼兒。企業(yè)須根據(jù)育兒母親的照料需求，有條件地開展彈性工作、職位共享、遠程辦公等項目；對于雙胞胎、多胞胎家庭，相應(yīng)延長其育兒假時長。

提供從備孕、產(chǎn)檢、分娩、育兒等階段的一攬子的經(jīng)濟支持，提供父母休假期間的收入補貼、全程性的育兒補貼或兒童福利收入免稅、家庭稅收減免或政策優(yōu)惠、兒童醫(yī)保、住房補貼等多個維度的支持，切實減輕家庭育兒的經(jīng)濟負擔，保證父母在經(jīng)濟上有能力照顧好嬰幼兒，讓家庭不僅“生得起”而且“養(yǎng)得起”。

盡快建立并不斷完善托育服務(wù)體系、政策法規(guī)體系和標準規(guī)范體系，針對不同年齡段嬰幼兒，提供有質(zhì)量的正規(guī)機構(gòu)照顧或上門照護與家庭支持服務(wù)，盡快將“家庭鄰?fù)小狈?wù)納入托育服務(wù)體系中。通過多元主體提供的多維度服務(wù)，使得孩子出生后“有人養(yǎng)”且能“善養(yǎng)”、“育得起”且能“善育”和“優(yōu)育”。

保障育兒主體的平等就業(yè)權(quán)益是其重點，實現(xiàn)女性在休假、育兒、返回職場或再就業(yè)各個階段的權(quán)益得到切實保護，消減女性職場發(fā)展劣勢，減少女性受迫性職場中斷的發(fā)生。對因生育而發(fā)生職業(yè)中斷、但有職場回歸意愿之人，積極為她（他）們提供就業(yè)崗位，建立兩性平等的補貼機制。有一定規(guī)模，尤其是有較多女性員工的企業(yè)，須有計劃地向職工提供再就業(yè)信息，建立職業(yè)中斷支持中心，開拓再就業(yè)服務(wù)支持計劃，健全產(chǎn)后婦女再就業(yè)培訓(xùn)的體制機制。同時，政府應(yīng)基于企業(yè)的責任履行情況對企業(yè)實施稅收優(yōu)惠等獎懲措施。

（三）以健全友好的社會氛圍助力包容性生育政策的均衡與前瞻性

完善與生育相關(guān)的體制機制和各類環(huán)境氛圍，形成育兒放心型、安全型、友好型社會，破解“能生”但“不想生”、“想生”但“不敢生”、“敢生”卻“養(yǎng)不起”等困局。育兒環(huán)境包括制度、物質(zhì)、服務(wù)和社會等多個方面。制度環(huán)境主要指推動生育意愿落地，保障生育主體能有效兼顧工作、育兒、促進兒童健康成長的政策條文、法規(guī)規(guī)章等。友好開放的物理空間、內(nèi)容契合的服務(wù)設(shè)施（如托幼場所和設(shè)施）、便利可及的公共空間、兒童教育與發(fā)展的設(shè)施等，都是養(yǎng)育的物質(zhì)環(huán)境。在一個良好的社會環(huán)境中，生育主體及其生育意愿與行為得到充分的理解與尊重，育兒焦慮得到緩解，子女養(yǎng)育的氣氛安然并從容、輕松且愉快，回歸子女生養(yǎng)的自然樂趣。由此，個體情感得到滿足，家庭的福祉受到社會的關(guān)切，家庭長期發(fā)展能力得以提升。

在社會和家庭發(fā)生巨變的情境下，提振生育意愿、提高意愿與行為的一致性，必須不斷增強、完善生育政策的包容性。1980年以來，中國的總和生育率雖起伏波動，但總體呈下降趨勢。OECD國家的經(jīng)驗表明，只要有合適的生育支持政策，便可在一定程度上扭轉(zhuǎn)生育水平的頹勢，表明一攬子的家庭育兒友好政策不僅在一定程度上提升了育齡婦女的生育意愿，推動了意愿的落地，而且促進了女性就業(yè)的同步發(fā)展。

總之，年齡結(jié)構(gòu)的變化是史上未有之大變局，也是當下中國社會最重大、最深刻的人口變化，必然引發(fā)經(jīng)濟、社會、政治、文化等領(lǐng)域的變遷。從政策層面積極回應(yīng)這一人口變局，就需要有更為開放包容、具有全程性和全局性、前瞻性與均衡性的生育支持政策，從時間、金錢、服務(wù)、工作—家庭平衡等方面對孕育、生育、養(yǎng)育和教育全過程予以包容與支持，提升人們的生育意愿，助力有二孩生育意愿之人實現(xiàn)理想的生育意愿，支持有多孩生育意愿之人實現(xiàn)理想的子女數(shù)量，獲得維持人口替代水平的生育率。但是，包容性生育政策意涵豐富、體系龐大，具有情境依賴性，需基于實情而調(diào)整。因此，必須進一步加強理論研究與經(jīng)驗研究，不斷豐富和完善生育政策的包容性。