大國在中亞地區的發展援助及其成效

一般情況下，只有大國才有能力和意愿為經濟落后國家提供國際發展援助。在中亞地區，美國、中國、俄羅斯、歐盟、日本、土耳其是六個最有影響力的援助主體。各援助主體在該地區的利益訴求不同，援助政策各不相同，所取得的效果也不盡相同。本文試圖分析這些差異。雖然中亞地區仍然處于大國發展援助的外圍，但對上述現象的觀察和分析，能夠幫助研究界認識和理解大國在發展援助方面競爭的特點和規律，得出一些有益啟示，進而進一步優化中國的對外援助模式。

援助動機的異同

大國在中亞地區所關注的共同利益首先為安全利益，通過促進這一地區的經濟和社會發展來抵制恐怖主義和伊斯蘭極端主義的蔓延，是各國對中亞五國開展發展援助的共同利益訴求。因此，在中亞地區，發展援助是安全援助的附屬，發達國家對中亞五國的發展援助明顯呈現隨著區域安全形勢變化而變化的特點。因此安全援助是發達國家在中亞地區最主要的投入，發展援助則是希望通過促進當地的社會經濟發展來保障當地安全形勢的工具。在中亞安全形勢趨于穩定的背景下，這一工具受到的關注度正在下降。

發展援助是歐美對中亞地區進行西方式民主改造的重要籌碼。通過發展援助來改變中亞國家的國家治理模式，形成西方式“公民社會”，是美西方國家開展對外援助的重要目標。在美國對中亞地區有限的發展援助中，增加較多的援助項目是支持國家治理改型和公民社會發展，奧巴馬執政時期用于國家管理和公民社會發展的資金占援助總額的45%。歐盟也希望建立歐洲價值觀基礎上的民主和人權至上的價值觀體系。歐盟對中亞國家的援助起初是在“塔西斯計劃”內進行，并出臺了《中亞援助戰略》，目的是增強這些新獨立國家生存和發展的能力，促進其按照西方標準進行政治體制和經濟體制改革，進入西方“民主”陣營，因此歐盟非常重視推動中亞國家的民主進程和所謂的“人權”保護狀況。

鑒于目前的國際形勢，俄羅斯認為重建自己在中亞地區的威信越來越具有緊迫性?，F在俄羅斯的政界和學界非常樂于宣傳自己為中亞五國提供的援助，并將之與西方國家的援助進行對比，表明自己的援助是“實在的”“不求回報”的，而美西方的援助“停留在口頭上”，并且“有所圖謀”，體現出俄羅斯對這一地區的民心所向的重視和重建威信的期望。目前俄羅斯的對外發展援助體系正在逐步完善，給予中亞國家的發展援助成為與西方爭奪勢力范圍的重要工具。俄羅斯希望通過提供發展援助在受援地區重建威信，并將這些伙伴國家對其重拾信任視為自身國家復興的重要特征之一。

日本是較早參與該地區開發援助的國家，從這些中亞國家獨立以來就開始了援助，援助已經成為日本對中亞地區的王牌政策之一。近些年來，日本高層對中亞的政策更加務實，“安倍政府從含糊的意識形態假設轉向了現實合作”，與過去試圖在中亞地區推行自以為是的民主觀念和人權價值觀相比，現在日本政府開始評估和考量自己在中亞地區的機遇和限制，更加關注經濟和人文聯系。日本在這一地區的援助訴求發生轉移與為日本商業活動創造良好的環境和與中國在中亞的競爭是分不開的?，F在日本與中國在基礎設施建設和經濟合作方面的競爭已經延伸到中亞地區，之前一直推行西方民主價值觀的做法在一定程度上會對其深入當地的商業和人文活動產生負面影響。

在這一點上，土耳其與日本有相似之處。在中亞國家獨立初期，土耳其并未提出對中亞某國進行著重援助，而是試圖對所有國家進行援助，企圖借助歷史文化、語言、宗教等優勢，建立自己的勢力范圍，成為所謂“突厥共和國”列車的火車頭。現在土耳其對中亞地區的政策已經轉為務實、平等的互利合作，爭取當地市場和生產合作的機會，通過經濟合作來施展自己對中亞國家的影響，抵御西方國家和俄羅斯在該地區的勢力。土耳其在這一地區面臨著與其他大國的競爭，但在務實合作方面，土耳其擁有自己獨特的優勢。與俄羅斯一樣，土耳其也是一個歐亞大國，在本地區具有重要的政治意義。特別是土俄關系和與中亞五國的雙邊關系對于維護這一地區的安全穩定局勢和促進當地的社會經濟發展具有重要影響。

中國一向重視中亞地區的安全和發展問題，中國現在已經成為世界重要的發展援助國，中亞地區也是中國對外援助的重點地區之一。但中國的援助與西方有根本不同，不以援助為借口來干涉外國內政，不附帶政治條件，不要求任何特權，不參加中亞地區的利益角逐，堅持平等互利、互不干涉內政的基本原則，注重幫助受援國逐步走上自力更生、獨立發展的道路。“中亞國家正在以妥當的方式參與‘一帶一路’，能夠使之成為地區發展的工具?！?/p>

援助規模與方式的異同

中亞國家具備所有欠發達國家的發展難題，卻因為深居亞歐大陸內部以及特殊的地緣政治地位，使發展問題更加難以解決。大國對解決這些問題所投入的援助規模和主要援助方式也各有不同。

（一）援助規模

美國和土耳其的援助呈現下降趨勢。根據經合組織的數據，美國對中亞地區的發展援助并不多，即使是最高峰時期——“9·11”恐怖襲擊事件后的2002年也只有4.23億美元。近6年內美國給中亞地區的官方發展援助一直在1億—1.5億美元之間，2016年只有9970萬美元，僅2013年達到了1.62億美元。除在“9·11”事件發生后中亞地區在美國反恐戰略中發揮重要作用時出現了一個小高峰外，美國對中亞地區的發展援助規模始終有限，并呈現明顯遞減趨勢。根據2013年美國國務院的國會預算，美國削減了對中亞地區的13%的援助。

近些年來整體上土耳其對中亞地區的官方發展援助同樣呈減少趨勢。在全球范圍來看，土耳其的主要援助目標已經轉移到中東地區和北非，其中近5年來敘利亞所得到的土耳其官方發展援助是中亞五國的數倍。出于本國經濟實力和當前中亞地區復雜的國際環境，土耳其對于投入大、成效慢的發展援助越來越“心有余而力不足”。在對外援助力量有限的情況下，土耳其將自己的援助力量轉移到形勢更為迫切、能夠更快看到成效的中東地區和北非。

中俄的援助呈現加強趨勢。從援助規模上來看，中國與俄羅斯對中亞國家的發展援助規模較大，并保持持續穩定加強的趨勢。俄羅斯對中亞地區的援助，不應只看經合組織統計的俄羅斯提供的官方發展援助的數據，必須綜合考慮俄羅斯對中亞地區給予的實際援助情況。從2008年至2015年10月俄羅斯向中亞地區的援助總額達到56億美元，其中包括超過5億美元的雙邊援助、超過5.7億美元的通過聯合國提供的援助，通過世界銀行和其他組織（如集體安全組織等）提供的援助超過13億美元（包括通過歐亞經濟聯盟反危機基金落實的5.923億美元），以及大量的糧食、種子、器材和交通工具。

中國的發展援助在當地具有很高競爭力。中國的發展援助不僅規模大，而且能夠滿足當地對修復和新建交通、電力等基礎設施項目的迫切需求。在過去的10年當中，中國對外援助的20%—50%用于中亞地區，2011年中國對中亞地區累計援助金額已經達到了75億美元。這既有賴于中國經濟實力不斷增強所提供的經濟基礎，也與雙邊經濟關系持續密切、周邊國際環境日益復雜分不開。

日本和歐盟在當地的發展援助均具有一定規模，但同時具有一定的分散性。日本根據自己在中亞地區的長期戰略，有針對性、有規劃地開展重點援助項目，與中亞國家建立長久穩定的援助關系，形成了自己的特色。歐盟是最大的發展援助國。2007—2013年歐盟向中亞地區提供了7.19億歐元援助，這一數字比2002—2006年增加了一倍，其中2.06億歐元基于地區層面，4億歐元基于雙邊層面。但是歐盟在當地的發展援助需要避免與歐盟成員國向中亞國家開展的雙邊援助出現重復或沖突，僅依靠單個項目驅動，影響了整體規模和影響力的施展，這種發展援助是碎片化和項目驅動性質的，而非戰略性的。

（二）援助的重點領域和方式

2015年以后，在更加互聯互通的世界中官方發展援助所發揮的核心作用越來越少，而且從聚焦減貧擴展到發展公共產品的層面。這一特點在大國對中亞地區的發展援助上表現得很明顯。

歐盟對中亞地區發展援助的主要方向，除改善能源和交通基礎設施、促進中小企業發展和就業外，還包括提高教育和衛健等社會福利，關注環境保護和氣候變化等。美國也關注當地的農業發展、教育、衛生以及食品等問題。這些“軟實力”領域對于樹立良好的國家形象、促進民心相通具有重要作用。

日本在這方面也做得很成功，并且針對不同國家開發了不同的重點援助工具。針對烏茲別克斯坦的人口和農業問題，日本的發展援助項目主要集中于基礎設施項目現代化改造、人力資源開發、農業發展和改善衛健條件等。日本在中亞地區開展發展援助還有一個特點就是注重與其他域外大國的合作。日本和土耳其在中亞地區的合作不只限于商業合作項目，同時土耳其也是日本拓展教育項目的合作伙伴。

現在土耳其與中亞國家的務實、平等的互利合作主要體現在經濟合作和人文合作“兩手抓”上。土耳其一方面通過經濟合作爭取當地市場和生產合作的機會，另一方面將發展援助的重點放在教育和衛健領域，這非常有助于樹立良好國家形象，促進民心相通，深耕其影響力。

中國和俄羅斯在中亞地區的發展援助一直具有全面性特點，既包括優惠貸款等促進經濟發展層面，也包括用于提高社會福利和公民教育水平等社會發展層面。俄羅斯向中亞國家不僅提供無償援助、優惠貸款、免除債務和提供免稅產品（包括糧食等民生物資），而且經濟投資和人文合作持續推進，全面推動當地社會經濟發展，形成全面的影響力。中國在中亞地區的大量援助項目與石油、天然氣開采和伴隨的生態項目以及交通走廊的基礎設施建設項目有關。

援助成效的異同

中亞的獨立與發展經常取決于周邊大國力量是否“平衡”，如果某個大國在該地區占有絕對優勢，中亞國家就會失去獨立地位。因此，近些年來，中亞地區在面對域外大國的援助時，也追求實現援助來源的多元化，避免“一家獨大”，在多元平衡外交中謀求最大利益。這導致在這一地區不僅域外大國與中亞五國的雙邊關系復雜，而且域外大國之間的關系更加復雜。

日本和土耳其是當地比較受歡迎的援助者?，F在正面的國家形象是日本在中亞地區最重要的“資產”之一。由于日本沒有將金融外交與自我宣傳進行捆綁，加之兩國在地理上不毗鄰，以及開展了良好文化、教育和人道援助等“軟實力”外交，當地居民接受了現在日本的形象和存在。另外，在雙方政府的支持下，土耳其企業和產品現在中亞市場上也占有重要比例；土耳其還積極為中亞國家出海提供便利條件，并注重與當地政府和企業的互動，受到了當地民眾的歡迎。

俄羅斯依然是地區事務的重要參與者。俄羅斯在中亞地區的影響力，不應只看雙方的經貿數據和外交聲明，必須綜合考慮俄羅斯的綜合影響力。俄羅斯對中亞五國的影響力與二者的地緣鄰近、曾長期在一個國家內共同生活的歷史和文化聯系是分不開的，俄羅斯對于中亞地區的影響力是深遠的?，F在俄羅斯在當地提供的豐富全面的發展援助對于重建在當地的威信、鞏固傳統勢力范圍非常有益。因此，俄羅斯仍然是這一地區的最重要“玩家”之一，在發展援助領域也是重要參與者，對這一地區的事務具有重要影響力，俄羅斯在中亞地區國家發展援助中的作用是關鍵的。

美國在這一地區的意義依舊重大。盡管現在美國在中亞地區最有經濟影響力的國家排名中沒有進入前三位，但是美國對這一地區的意義依舊重大。目前對中亞援助的規模和重點與其現在在當地的戰略目標是高度契合的。中亞各國都需要保持與美國的良好關系以平衡中國和俄羅斯在這一地區的影響力。同時，中亞五國之間在爭取美國的安全和發展援助時也形成了一種競爭關系，這樣美國在處理與這些國家的關系和確定發展援助的條件時，就擁有了更大的議價權。

歐盟在中亞地區的發展援助面臨著尷尬的局面，這主要體現在其面臨三重困境。首先，歐盟在中亞地區的主要利益訴求是確保大中亞地區的安全、保障能源利益和建立歐洲價值觀基礎上的民主和人權至上的價值觀體系，但實際上這三個利益訴求是相互沖突的，歐盟并沒有足夠的工具來同時平衡這三個目標。其次，關于對中亞發展援助的優先方向，歐盟內部的意見并不統一，英國和北歐國家更加傾向于價值觀的輸出，而德國、意大利以及法國更加務實。因此，歐盟在實施對中亞地區的援助影響力時，還需要照顧到內部成員國在中亞地區的利益和雙邊援助。再次，目前一些歐盟國家的經濟和金融危機、英國脫歐問題、持續不斷的難民問題等，使歐盟并沒有較多的精力投入到中亞問題的解決中來。戰略目標的相互抵觸和內部矛盾使歐盟在中亞地區并沒有發揮出其作為地緣政治參與者的潛力，歐盟在過去的20年中一直在中亞地區持續投入大量資金開展發展援助，但是其對當地的影響力卻是有限的。

中國援助的積極影響與問題是相伴而生的。中國對當地的發展援助產生了“可觸摸到”的影響，但是中國發展援助所產生的積極影響，包括通過改善交通和電力基礎設施來提高當地生活水平等一系列卓有成效的援助措施，卻遭遇了許多歪曲解讀，甚至其帶來的積極影響被“日益加深的經濟和金融依賴和滲透”等這些負面輿論所抵消了。

結論

對于援助國來說，特別是對積極向其周邊國家提供發展援助的新興援助國來說，不僅需要探索高效、可持續發展的援助模式，同時還要處理好與受援國精英階層和普通民眾以及與區域內其他援助國的關系。通過探討和比較其他大國在該地區發展援助動機、方式和成效的異同，在操作層面有以下經驗值得借鑒，以進一步優化和拓展中國對外發展援助的模式，使中國成為更加受歡迎的發展合作伙伴，進而塑造良好的國家形象以及推動民心相通。

一是要注意所選擇的援助項目應該是當地政府確實迫切需要援助的，最好應該是納入該國國家發展規劃之中，與當地政府其他發展項目配套實施，這樣既保證項目在國家發展規劃內有序地持續推進，也增強當地政府的參與感和責任感；二是需要妥當處理援助項目與本國企業的投資項目、工商業服務之間的關系，關注對受援國相關產業鏈的帶動效應和可持續發展；三是增加教育、醫療衛生、生態環境的保護和改善等民生領域的援助，深耕細作，吸納人文、經濟等多種國際合作力量參與國家形象建設，提供更多貼近普通民眾的公共產品，注重民心相通和文化融通；四是加強與其他域外大國援外力量的合作。