協商民主驅動基層群眾自治

徐學通 李陽

[摘要]中國特色社會主義進入新時代后，協商民主在基層社會治理中得到了廣泛而充分的運用。基層治理主體可以通過搭建協商平臺，挖掘協商議題、創新協商機制等做法來形成協商閉環，推動基層群眾自治，提升基層群眾的獲得感和滿意度。

[關鍵詞]協商民主;群眾自治;自治議題;資源整合

作為一種社會治理的重要方式，協商民主在破解基層社會治理難題、尋求廣泛共識、促進社會和諧穩定方面具有重要價值。黨的十九屆四中全會首次將“民主協商”納入社會治理體系中。習近平總書記也深刻指出，“涉及人民群眾利益的大量決策和工作，主要發生在基層。要按照協商于民、協商為民的要求，大力發展基層協商民主，重點在基層群眾中開展協商”。①在此背景下，通過分析協商民主在基層群眾自治中的實踐案例，提煉典型經驗，對進一步推動協商民主在基層治理中的應用和發展具有重要意義。

一、華院居民區的協商自治背景

城鄉社區協商是基層協商民主的主體部分，也是整個協商民主體系的微觀基礎。中共中央在2015年印發的《關于加強社會主義協商民主建設的意見》是指導我國社會主義協商民主建設的綱領性文件，對新形勢下開展基層協商作出了全面部署。該《意見》明確，要按照協商于民、協商為民的要求，建立健全基層協商民主建設協調聯動機制，穩步開展基層協商，更好解決人民群眾的實際困難和問題，及時化解矛盾糾紛，促進社會和諧穩定。②

在全面深化改革的新形勢下，為了發展基層民主，暢通民主渠道，開展形式多樣的基層協商，推進城鄉社區協商制度化、規范化和程序化，民政部根據有關法律和中共中央《關于加強社會主義協商民主建設的意見》精神進一步制定出臺了《關于加強城鄉社區協商的意見》。該《意見》對明確協商內容、確定協商主體、拓展協商形式、規范協商程序、運用協商成果等作了系統規定。③其鮮明特點是把城鄉社區協商與基層民主自治緊密地結合起來，指出城鄉社區協商是基層群眾自治的生動實踐，是社會主義協商民主建設的重要組成部分和有效實現形式。

上海市長寧區華院居民區位于長寧區華陽路街道西北角，東鄰華東政法大學，南靠中山公園，北依蘇州河，因轄區只有一個自然小區，且原為華東政法大學的教職工住宅區，得名“華院”。華院小區于1985年建成，共有8幢多層和2幢高層建筑，屬于“商品房+售后公房”的混合型住宅小區。小區共有居民392戶，實有人口1015人，約80%的居民為學校教職工，60周歲以上的老年人占居民區人口總數的40.5%，小區居民呈現文化層次高、老齡化程度高、自治意識強的鮮明特征。設施設備陳舊、機動車停車位不足、物業管理不到位等情況成為小區的治理難點。居民素質高和治理難點多構成了華院居民區運用協商民主開展居民自治的現實背景。

二、華院居民區的協商自治實踐

與傳統的以政府為中心的社會管理模式相比，協商民主可以使各社會主體通過平等對話溝通共同參與到公共事務的管理過程中。④協商對話如何實現，共識如何形成，協商成果怎么落實，這是各基層治理主體在運用民主協商時必須回答的三個問題。華院居民區通過建立協商平臺、尋找協商議題和創新協商機制等實踐，有效回應了基層民主協商的重點問題，形成協商民主在基層群眾自治中的應用閉環。

1.建立協商自治工作平臺

建立協商自治工作平臺是華院居民區實施協商自治的首要工作。在黨建引領指導下，華院居民區建立了“‘緣圓園家園議事會”，為居委會、業委會、居民代表、團隊骨干、社區單位搭建協商議事平臺，建立“每月一集中，專項隨時議，半年一評議”的運作機制。議事會通過討論房屋修繕、機動車管理、生活垃圾分類減量等小區熱點事務，提出小區建設的一系列意見建議，助力居委會協調對接政府部門、社區單位、社區能人等多方資源，為政府決策、方案設計提供參考。

譬如，在蘇州河慢行步道東延伸段改造過程中，華院居民區就成功運用協商自治方法凝聚了居民共識，為改造項目的順利實施提供了保障。由于改造項目涉及小區開放，而小區開放則可能帶來小區安全問題，在這個過程中， “緣圓園”議事會組織各團隊和志愿者隊伍利用自身工作平臺征求居民意見，居民針對圍墻開不開、怎么開以及小區治安如何保障等細節提出諸多寶貴建議。之后，業委會按照法規流程召開業主大會，由業主一人一票對方案進行表決，近九成的居民在方案上達成一致意見。這份體現全體居民需求和智慧的表決結果被建交委采納，形成了步道貫通的最終方案。同時，議事會設立“項目回頭看”環節，邀請居委會、團隊骨干、自治項目負責人分享交流，成為居民骨干對社區事務開展監督評議的重要陣地。

2.借助協商方法挖掘自治議題

議題是協商民主有效開展的基本前提。華院居民區在組織開展協商自治過程中，主要是依靠居民力量提出議題，因此議題的實質性、代表性和廣泛性程度較高。居民區定期組織以樓組長、居民代表為主的熱心居民參加小區談心組、老干部讀書會等活動，就社區事務和小區建設進行“頭腦風暴”。居民提出的停車管理方案、物業服務監督辦法、合理安排垃圾分類投放時間等金點子，都在日后具體事務中得到采納和體現。當然，在日常工作中，難免會遇到居民不認可、個人主張或“小集體”意見同小區主流意見有沖突的情況。針對該類情況，華院居民區采取了主動出擊、逐個擊破的應對方法。譬如，在精品小區建設中，有小部分居民以個人喜好堅持保留部分老舊設施。華院居委會組織“意見領袖”參加每周二例行召開的“工程例會”，通過與專業人士、設計單位、居民代表的坦誠溝通，既讓這些居民充分表達意見，釋放不滿情緒，也依靠群眾力量和專業知識，化解不協調聲音。

3.創新協商自治工作機制

協商民主雖然能夠有效提升治理的回應性和共識水平，但是在實施過程中需要付出相當多的時間成本。為此，華院居民區在推進過程中根據參與者的具體隋況積極創新協商自治工作機制，讓各參與者的參與成本更低，協商議事更可持續。具體來說，一是建立了以黨員、居民代表、樓組長為核心力量的“樓組議事廳”，倡導“小區事務樓組議，樓組事務不出門”的議事理念。為方便雙職工家庭，“樓組議事廳”利用夜晚、周末時間開展樓組討論。針對專業度和復雜度較高的事務，由樓組長出面約請居委會或社會組織進行說明，形成社區事務人人議、自治理念全覆蓋的良好自治氛圍。二是完善“討論協商、公示公告、表決決策、民主監督”等各個議事環節，做實以業主大會為主的居民區民主決策機構，引導居民依法有序表達合理訴求，形成共同遵守的行動準則。華院居民區在開展精品小區建設中，通過“察民情、集民力、解民惑、重民主、聚民心”的“五民”工作法，積極探索黨建引領基層民主協商。在耗時近一年的精品小區建設中，華院居民區共組織召開十余場業主代表大會，運用紅、黃、藍、白“四色征詢單”，對小區近400戶業主進行了“地毯式”征詢，對小區整體提升方案的同意率達90%，對各單項工程方案的同意率也都超過85%，精品小區建設工作由此也成為撬動華院全體居民參與社區建設的支點。三是通過建立一系列公約和規范將民主協商的各類機制和成果固化。經居委會、業委會、物業等各方參與，居民反復協商討論，華院居民區先后形成了《華院居民公約》《華院住宅區住戶守則》《愛護電梯七不公約》《小區停車規則》《華院小區基層協商自治手冊》，進一步推進了基層民主協商的制度化建設和可持續發展。

三、華院居民區協商自治實踐的借鑒價值

1.協商民主能夠有效培育自治共識

協商民主驅動自治的一個功能是能夠有效凝聚自治過程中的共識。可以看到，華院居民區在實施協商民主驅動居民自治后，凝聚了黨員、黨外代表人士、群眾團隊帶頭人、業委會負責人、社區能人等社區骨干，理順了居委會、業委會和物業公司“三駕馬車”的關系，充分發揮了業委會作為自治組織的作用。在凝聚共識的基礎上，促成了11號樓更換電梯、垃圾箱房移位改建等事務。在共識凝聚的基礎上，小區居民主動參與治理的積極性也得到了顯著提升。

2.協商民主能夠有效促進資源整合

協商民主除了能夠提高居民自治的共識水平，還可以提高小區資源的整合度。因為，多主體參與居民區治理本身就是一個信息互通和資源整合的過程。華院居民區在日常工作中形成黨組織領導、居委會指導、議事會牽頭、居民廣泛參與、依法有序運作的自治運作模式，助推了各項惠民工程的落地。精品小區、蘇河慢行步道、垃圾分類等一批政府實事項目進入小區的同時，帶來了一批政府專業資源，吸引了一批社會力量資源，也讓社區能人有了一展身手的舞臺。

3.協商民主能夠有效生成社區社會資本

在共識凝聚和資源整合的基礎上，居民區自治網絡開始形成，由此能夠對居民區社會資本形成正向推動作用。這種社會資本的形成往往以居民組織化的方式呈現出來。居民區黨組織從社區黨員和居民中發掘、培育文化服務團隊骨干，通過提升“團隊領軍人”能力，建立完善群眾團隊關心機制、聯誼機制。打造棋類組、書畫組、攝影組、時裝隊、戲曲隊、晨練隊等18支“優、精、專”文化服務團隊。文化團隊在家門口為獨居老人、離休干部、困難群眾送上“文化大餐”，營造“社區搭平臺，團隊自運作，文化聚民心”的文化氛圍。

四、華院居民區協商自治實踐的政策啟示

首先，協商自治需要議題支撐。協商民主驅動自治的一個基本條件是需要充分參與，只有建立在充分參與的基礎上形成的共識才具有代表性和廣泛性。而廣泛有效參與協商自治就需要有吸引力的協商議題作為支撐。從華院居民區的實踐看，其在推進協商自治過程中，選擇的協商議題主要有兩個特征。一是利益相連。這些議題均與居民的日常生活息息相關，居民的關注度非常高。二是操作難度較小。這些議題都可以經過協商尋找辦法，從而得到有效解決。因此，可以說議題選擇的合理性對順利開展協商自治至關重要。

其次，協商自治需要靈活實踐。由于協商民主在開展中需要有充分的多元主體參與，這就意味著協商民主的運作會耗費較多的時間。由此給組織者帶來的時間協調壓力非常明顯。在這個背景下，運用協商民主驅動居民自治就需要在堅持規范協商流程的基礎上，開展靈活實踐。華院居民區的做法主要是縮小協商單元，把協商的主體放在樓組，建立樓組議事廳，這樣就有效降低了協調參與者時間成本。不過，這種做法的前提是協商的議題只能僅僅局限在本樓組，超過樓組范圍之外的議題仍然需要啟動規模較大的協商。

最后，協商自治需要有效執行。協商民主實現了從個人理性到公共理性的轉換以及個人利益到公共利益的聚合。⑤但由于協商本身僅僅是一種機制和方法，因此，用協商民主驅動自治的關鍵是提高參與者的獲得感。換言之，經過協商形成的共識方案必須被有效執行。這是確保協商可持續進行的前提條件。這一規定性要求組織者在選擇協商議題時需要堅持可操作性原則，根據資源的整合難度進行議題選擇和排序。

“有事好商量，眾人的事情由眾人商量。”⑥華院居民區的協商自治實踐充分證明，協商民主在化解基層矛盾、凝聚治理共識、保障人民群眾的利益最大化等方面可以發揮獨特的價值和作用。隨著中國特色社會主義進入新時代，各基層治理主體需要更加廣泛和深入地運用協商民主，以最大限度地把人民群眾的聰明才智凝聚起來，有效化解改革發展中的矛盾，充分踐行“人民城市人民建，人民城市為人民”理念。

基金項目：上海市哲社規劃課題青年項目“政府引導公眾參與城市生活垃圾治理的運作機制與優化路徑研究”，編號：2018EGL007

注釋：

①習近平：《在慶祝中國人民政治協商會議成立65周年大會上的講話》，《人民日報》，第2版。

②《中共中央關于加強社會主義協商民主建設的意見》，2015年2月9日，http：//www.xinhuanet.com//politics/2015-02/09/c_1114310670.htm.

③《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于加強城鄉社區協商的意見》，2015年7月22日，http：//www.xinhuanet.com/p olitics/2015-07/22/c_1116010168.htm.

④謝飛：《發揮民主協商在基層社會治理中的作用》，《學習時報》2020年3月18日，第7版。

⑤廖清成、羅家為：《協商民主是我國基層治理的重要方式》，《理論探索》2020年第2期。

⑥習近平：《決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》，《人民日報》2017年10月28日，第1版。

徐學通系中共上海市委黨校副教授;李陽系上海東方公益事業規范與測評中心主任

（責任編輯 王玉）