美國州立公園規劃探析
——以北卡羅來納州州立公園為例

鄧 銳

李超骕*

2013年中國首次提出了“建立國家公園體制”這一理念[1]。國家公園體制是生態文明體制改革的重要組成部分，是構建國土空間開發保護體系的主要制度設計。目前，我國正大力建設以國家公園為主體的自然保護地體系。然而，自然保護地體系的構建僅憑國家公園層面的體制建設仍顯得單薄[2]：國家公園數量有限且保護地的生態級別較高，尺度較小或代表地方生態文化的區域一般不會被納入國家公園保護地的范疇。因此，有必要在構建國家公園與自然保護地體系的同時，完善省域及區域層次的公園體系，從而滿足地區的資源保護、休閑娛樂和環境教育需求，促進國土空間可持續發展。

美國國家公園歷史悠久，其長期發展建立起一套較為完善的規劃體系。國內外學者對美國公園的研究主要集中在國家公園層面，評析與探討美國國家公園體系建立的歷史演變[3]、美國國家公園的資源保護理念、規劃體系[4]等領域，研究視角較為宏觀；在州立公園的研究領域，劉海龍研究了美國州立公園體系的發展、特征與評估[5]，桂玲莉等研究了美國州立公園系統規劃的整體結構[6]，對美國州立公園規劃的具體內涵與政策意涵缺乏深入細致的案例探究。

與國家公園相比，美國州立公園在補充國家公園中保護自然生態的前提下，強調滿足州內居民戶外休閑游憩的需求。由于審批難度較國家公園低很多，并且由州政府和其他資本共同運營，州立公園數量和規模得到快速增長，并在美國公園體制中有著非常重要的位置。國家公園是從國家層面建立自然或文化遺產區域；而州立公園是從州的層面上建立起來的休憩娛樂場所和保護地，在分工上互相明確但又有相互補充的作用[7]。州立公園的出現拉動了地方經濟，緩解了區域級別的旅游休閑壓力，也促進了教育與科研。

北卡羅來納州州立公園系統發展歷史悠久，分類體系伴隨著州立公園法案的建立而逐步完善，成為美國最早一批有著完善規劃體系的州立公園系統，而州內的米切爾公園亦是美國東南部第一個州立公園。雖然美國每個州可以根據自身的資源特色建立有針對性的州立公園規劃方案，但主要規劃方法和規劃管理框架是基本一致的。北卡羅來納州州立公園系統作為美國最早一批完善的州立公園規劃體系，其規劃內容與框架極具代表性與研究價值。因此，研究北卡羅來納州州立公園規劃管理有助于進一步深入探究美國州立公園從宏觀規劃到具體布局與綜合管理狀況。而北卡羅來納州公園系統涵蓋豐富，包括州立公園、州立自然保護地、州立娛樂區、州立步道、州立河流和州立湖泊等多種州立公園系統類別[8]，其規劃體系涵蓋全州綜合戶外休閑規劃、系統規劃、戰略規劃、總體規劃和管理規劃，體系層次清晰內容完善。基于此，本文以美國北卡羅來納州州立公園為例，探析美國州立公園的規劃層級和規劃內容，并簡析美國公園規劃的特征與要點，提出與健全我國公園規劃體系、改善規劃實施和管理相關的具體政策建議。

1 美國州立公園的定位

美國國家公園和州立公園分別有獨立的規劃與管理系統。從功能來講，國家公園的保護功能更加突出，是在保護的前提下為國民提供生態游憩服務。而州立公園則側重滿足本地居民的休閑、游憩需求；同時，州立公園對于廣大城市居民的可達性通常高于國家公園，在國家公園資源普遍不足的美國東海岸及廣袤的中部地區，州立公園是國家公園的重要補充。不同于城市公園，州立公園常會設立在本州歷史文化生態具有優勢的區域，一般在郊區居多，能提供更多樣化的游憩活動，是一種融合了城市休閑和保護地特征的公園類型。由此可見，州立公園的定位是承擔服務美國國民游憩活動的主體，亦有補充保護本州重要的自然和文化遺產的職能[5]。

2 美國州立公園規劃層次

美國州立公園規劃體系通常是基于本州資源環境特點建立，州內的多種類型公園與保護地系統都包含該規劃體系中。在規劃前期，通過GIS地理信息系統對全州公園進行系統性評估，對州內現有公園分布狀態進行調查與分析并建立數據庫[9]，評估人口、土地與財政支出的關系；通過公眾參與過程確定公園規劃的優先事項，并作為規劃各環節的重要參考。

州立公園規劃系統層級從總體到個體，由目標提出到實施管理，有著完整的規劃層次和全面的法律保障。規劃體系依據聯邦層面的法律、法規以及州政府層面的法規進行制定。州政府通過立法獲得財政支持并用于支出公園體系建設。

通過調研評估以及法律依托，使規劃的制定具有科學和法律的保障。如：全州綜合戶外休閑規劃(SCORP)作為州在城鄉社區、城市和地區中所有公共戶外休閑的指南，須每5年報備和更新一次SCORP，才有資格獲得水土保持基金的資助。

規劃的每一個層次是一定時期公園系統的優化。具體而言，州立公園的規劃包括了規劃對象為整個州的全州綜合戶外休閑規劃、州立公園系統規劃和州立公園戰略規劃，以及針對個體公園的州立公園總體規劃和州立公園管理規劃(圖1)，形成了從近期到遠期、從宏觀到微觀的動態規劃體系。

圖1 美國州立公園規劃層次(作者繪)

3 北卡羅來納州州立公園概述

北卡羅來納州州立公園系統創建于1916年，以米切爾山的保護和利用為目的建立了北卡羅來納州的第一個州立公園。“二戰”后州立公園得到快速發展，建立了自然保護區域和自然遺產計劃。之后，隨著國家公園法案的落地，州立公園在政策、資金和土地利用上得到保障，在娛樂設施、歷史文化和環境教育方面發展迅速[10](圖2)。可見，州立公園的發展是伴隨著法制的健全、資金的流通、土地使用擴展、環境教育發展而進行的。

圖2 北卡羅來納州州立公園歷史發展(作者根據北卡羅來納州公園系統歷史文件繪制)

隨著公園的發展，公園的主要任務除了保護資源和環境外，更多的要為當地居民提供就近的娛樂場所，同時也承擔著一部分教育研究的功能。州立公園體系的建立既緩解了美國國家公園面臨的巨大旅游壓力，又滿足了地方政府發展旅游、增加財政收入的需要[11]。

隨著人口規模的擴大以及政府和其他資金的支持，北卡羅來納州州立公園迅速發展，從狹義的以“州立公園”為名的自然區域擴展到廣義的州立公園系統(圖3)。至2017年12月31日，北卡羅來納州州立公園系統由79個單位組成。包括了六大類別：州立公園、州立自然保護地、州立娛樂區、州立步道、州立河流和州立湖泊。由北卡羅來納州的公園管理局(DPR)統籌規劃。具體管理方式有直屬管理類型和合作管理類型。多方合作是州立公園進行組織管理的重要方式，目的在于更好地籌措資金與人員來保護自然資源。合作管理條款(co-management provisions)是多方合作參與治理的法律保障。

圖3 北卡羅來納州公園系統(作者根據北卡羅來納州公園系統規劃文件繪制)

公園管理局與土地信托組織合作幫助公園管理部門確定重要資源并聯系土地所有者，與基金組織的合作獲取項目資金資助，這可以在較短的期限內獲得土地所有權或租售權并有了資金保障；公園管理局與科研組織或相關保護組織機構合作進行自然資源修復與管理。科研機構或相關組織通過向公園管理局進行申請，得到調研的授權，所得資料用于后續資源庫的補充或自然資源修復管理；公園管理局與專業的商業經銷商供應商合作進行商業項目的運營，這個合作主要依靠特許經營合同和商業使用授權來實現。目前有41個公園在北卡羅來納州公園管理局的直接管理下運行，其余單位通過合作方式進行管理運營。

4 北卡羅來納州州立公園規劃內容

美國國家公園體系的法律制度完善，規劃內容和具體實施管理都在法律體系的準則下進行構建。具體而言，美國國家公園的管理立法由多個層級構成：1)國家公園基本法，適用于全國的國家公園系統，如《國家公園管理局組織法》；2)針對某個國家公園的專項立法；3)適用于所有公共土地和管理機構的單行法，如《荒野法案》(The Wilderness Act)、《瀕危物種法案》(Endangered Species Act)[12]。這類全國性的國家公園立法一般不做新建設施的限制或禁止性規定，各州根據州情設置其他法律法規。北卡羅來納州根據《北卡羅來納州憲法》制定了《州立公園法》《北卡羅來納州道路規劃法》等。這些法規明確了州立公園系統的資源及其當前用途，州立公園系統資源的使用預計趨勢，因此各項規劃內容都應在這些法律法規的基礎上進行。

4.1 北卡羅來納州全州綜合戶外休閑規劃

自1965年聯邦土地和水利保護基金(LWCF)法通過以來，為了使各州有資格獲得水利保護基金的援助，需要制定一項全州范圍的綜合戶外休閑規劃(SCORP)，以解決與改善公共戶外休閑需求[13]。

州戶外休閑規劃的內容由LWCF法案的計劃指南決定。主要包括評估該州戶外休閑資源和設施的需求和供應；評估生態保護優先事項；保障公眾參與執行計劃；確定規劃過程和實施方法等。北卡羅來納州的戶外休閑規劃根據公眾調查結果確定該州未來需要重點規劃的戶外場所類型：線性公園、自然公園、文化歷史公園、社區公園以及野生動物園和各類小徑和野餐場所，并制定發展目標。同時，北卡羅來納州綜合戶外休閑規劃對州立公園的土地利用亦給出了明確的定位與發展指引：州立公園范圍內80%以上的土地均須進行嚴格的保護，另外少于20%的土地應被高效地用于居民的戶外自然學習、野餐與露營、游泳與徒步等多元化的休閑與游憩活動。

全州綜合戶外休閑規劃是州立公園規劃的綱領，是作為全州范圍內游憩資源保護、規劃和發展的總體指導文件[14]。戶外休閑規劃的制定為其他規劃做出了基本的目標導向，也提供了基礎的公眾調查信息。規劃的內容和目標指導其他規劃的開展和執行。

4.2 北卡羅來納州州立公園系統規劃

州立公園系統規劃關注全州范圍內公園各個要素之間的相互關系與作用，強調州立公園作為一個系統的整體性和協同性。北卡羅來納州根據該州的州立公園法案要求，州立公園系統規劃于每5年編寫一次，其任務有：評估現有公園在全州范圍內的作用；確定當前州立公園系統中的不足并提出糾正建議；評價現有州立公園系統的資源及用途，識別由這些用途造成的沖突并提出解決方案；評估資源使用趨勢，詳細說明這些趨勢可能對州立公園系統產生的影響，并提出應對方法[15]。

北卡羅來納州州立公園系統規劃在規劃內容上主要有3個板塊的內容：保護自然和文化資源；評價現有州立公園的主題并加以利用；完善自然教育體系。

自然資源保護管理的主要目標是對自然進化的生態系統進行長期保護[16]；文化資源管理的主要目標是保護和保留具有歷史意義的特征。在自然資源保護管理中有以下幾類措施：生態燃燒措施、入侵物種管理、生態恢復策略、自然資源清單和檢測以及科學研究等(圖4)。

圖4 北卡羅來納州州立公園自然資源保護管理措施(作者根據北卡羅來納州州立公園系統規劃文件繪制)

為了讓每個州立公園的自然和文化資源能夠被充分保護和利用，北卡羅來納州成立了專門的委員會對本州的考古、地質、風景、娛樂和生物資源進行評價，并根據公眾需求和評價結果對各個公園進行主題劃分，這使每個公園能提供獨特的自然資源和公共娛樂項目。

自然教育體系規劃是美國州立公園系統規劃中不可缺少的一部分。大多數州立公園都有自己獨特的課程指南，稱為環境教育學習體驗(EELEs)。EELEs與北卡羅來納州標準學習課程相互配合，針對北卡羅來納州小學及初高中分年級及主題制定了相關課程，旨在提高學生探索科學、社會研究、生物和語言藝術方面的能力。

4.3 北卡羅來納州州立公園戰略規劃

州立公園戰略規劃的對象為全州州立公園，一般以5年為一個規劃周期對全州公園進行戰略指引和宏觀方向把控。戰略規劃會提出州立公園的總體發展目標，并提出相應的行動策略以及如何評價這些行動實施的績效標準。

北卡羅來納州州立公園的戰略圍繞規劃與休閑娛樂、自然資源保護與利用以及教育科研進行目標制定，并包含了內部運營和管理的相關內容。具體有：增加公園游樂設施可用性；優化娛樂和休閑設施；改善自然和文化資源保護利用；培養高績效員工以及志愿者及資本運營管理(圖5)。為了計劃的落實，戰略規劃還為以上目標制定了評價方法，以年度為單位進行評估和總結。

圖5 北卡羅來納州州立公園戰略規劃目標及策略(作者根據北卡羅來納州州立公園戰略規劃文件繪制)

可以看出，北卡羅來納州州立公園的戰略規劃從目標的制定到目標的實施和評價有很強的可操作性。在內容上除了結合系統規劃內容外還增加了管理方面的內容，資本的介入讓州立公園土地利用最大化，培養高績效的員工和志愿者使公園內部長久穩定的發展。這樣從內部和外部有效解決了公園運營與管理的問題。

4.4 北卡羅來納州州立公園總體規劃和管理規劃

總體規劃和管理規劃的對象都為州立公園個體。總體規劃本質上是公園發展的藍圖，會隨著公園自然資源和娛樂需求的發展而發展。管理規劃則更偏向于公園日常管理和運營的指導手冊，為公園資源環境管理的優先事項和特定管理方向提供概念管理框架，并與總體規劃的目標相一致[17]。

總體規劃一般5年進行一次調整，規劃內容會根據每個公園自身開發情況而有所不同，但主要內容都會包括如土地開發的評估、生態資源的評估、周邊社區與環境開發的評估、游憩場所的評估和擴建以及公園基礎設施的完善等[18]。涉及的部門包括國家公園和娛樂管理部門、設計團隊、公園工作人員、國家公園咨詢委員會、社區、區域研討會負責部門以及項目網站負責部等。

管理規劃(General Management Plan，GMP)的主要目標仍是圍繞著州立公園自然資源保護；推動休閑娛樂系統；增加環境教育機會幾個方面進行。北卡羅來納州的州立公園法案要求，每個屬于北卡羅來納州公園系統的單位都需設有單獨的管理規劃，每5年進行修訂。在管理規劃修訂之前，會有管理規劃GMP會議，會議主要目的是了解游客和公園咨詢委員會(PAC)的意見，并結合公眾調查意見和其他公共會議數據最終生成管理規劃方案。管理規劃會根據系統規劃將公園進行主題分類，對公園的現有資源和設施進行分析，同時附上管理運營說明[19]。

5 北卡羅來納州州立公園的規劃特點評析

5.1 多層次的規劃體系

北卡羅來納州州立公園點狀分布在全州各個區域，使其對于不同地區的居民均有較好的可達性，是對國家公園的重要補充。其同時具備重要的游憩娛樂價值，亦對區域生態環境和歷史文化有一定的保護作用。

1)全州綜合戶外休閑規劃是對不同綠地系統功能和娛樂活動的平衡，對土地資源保護和娛樂活動劃分進行總體定位，屬于綜合性的框架規劃。其受到法律文件保護，全州需首先報備州立公園系統規劃才能獲得水土保持基金的資金資助，以此來確定全州休閑游憩類用地的土地利用方式，以便后續規劃。

2)州立公園系統規劃比戶外休閑規劃更加具體，內容上偏重于全州范圍資源清單的梳理。它將全州范圍內州立公園進行資源整合，制定特色主題，以便更好地對資源進行利用，達到休閑娛樂和生態文化保護的目的。

3)州立公園的戰略規劃是對全州綜合戶外休閑規劃和系統規劃的實施提出戰略行動方法和具體的績效評價指標，這樣便能更好地將規劃方案進行落地。

4)州立公園的總體規劃是針對每個公園具體的規劃方案，為了確保方案的實施和后續公園運營中的具體問題，每個州立公園亦有單獨的管理規劃。

5)總體而言，州立公園規劃體系以全州綜合戶外休閑規劃作為全州土地功能利用和管理休閑娛樂活動的綱領文件，是州立公園系統利用國家財政基金的基礎，是先導性的規劃文件。州立公園系統規劃是以全州州立公園為對象的，圍繞資源系統進行展開的規劃，與綜合戶外休閑規劃在對州立公園功能規劃上有著平行關系。在此基礎上，戰略規劃對上述規劃的行動方案進行制定，對方案實施后如何評價進行說明，在層次關系上有著自上而下的邏輯關系。在規劃層次的末端，是針對每個州立公園的總體規劃和管理規劃，其內容是按照上層規劃提出的目標和要求對每個州立公園的具體項目和運營管理進行規劃。

6)州立公園的規劃擁有完善的規劃層級，從宏觀到具體，從總體戶外活動規劃到每個公園的管理規劃界限清晰，有著自上而下的規劃體系，同時在規劃內容上也有平行的關系。多角度保證了州立公園規劃體系的正常運行，且通過立法作為保障。每項規劃目標具有關聯性和及時性，當自然和文化資源情況變化時，各項規劃能及時調整，具有靈活性。規劃內容上涵蓋了從規劃前調研到后期實施管理，這對項目的落實和運營有重要意義。

5.2 獨立的綜合管理規劃

GMP是州立公園的每個具體單元都需要具備的獨立規劃。它的價值在于明確每個州立公園系統單位的功能、運營方式以及向立法者和公眾明確公園具體計劃。GMP的設置使得每一個公園可以根據自己的資源特色和開發現狀進行針對性管理，是美國州立公園從規劃到管理方式的重要體現。管理規劃分析每個公園的外部及內部威脅并處理資本運營需求，因此各公園管理部門可對管理規劃流程進行修改，以便更加靈活地應對突發情況。此外，GMP還承擔了每個公園在運營管理中與游客溝通的重要職能，游客可以通過每個公園獨立的GMP的具體管理運營內容了解各公園的開發過程和運營實施計劃，并將意見或建議反饋到公園管理部門以便制定新一輪的GMP，形成管理到規劃的聯動。

在全州層面上，州立公園的管理規劃會延續系統規劃的主要目標，承接具體項目任務；并結合每個公園單位的具體情況將自身發展目標反饋給全州的系統規劃，形成一個獨立個體到全州整體的協作規劃關系。

5.3 多方合作與協調

在保護當地資源方面，北卡羅來納州與當地各類型保護組織有著密切合作。建立自然資源庫，讓公園管理局及時掌握州立公園的資源變化、生態變化、環境承載力等動態信息，也為科學研究提供了基礎數據，實現監測、研究、評估、管理的綜合體系。在州立保護地的管理上，與多機構進行合作，如林業部門、漁業部門等，進行合作管理。在土地開發管理上，地方土地信托基金可以幫助州立公園確定土地關系①，便于后期開發與管理。在娛樂休閑功能利用方面，商業機構和各類私人組織與州立公園合作，進行場地的租賃、設備的提供或者共同管理。在環境教育方面，設置多個環境教育中心，并與社區進行合作，延續國家公園應行使的教育職能，使得環境教育更貼近社區，為全州各地兒童提供方便；在科研方面，州立公園與大學等科研機構的合作，注重公園服務于科學，科學服務于公園的準則[20]。

可見，在美國州立公園的規劃中，不僅有各級別的政府參與，還涉及社會商業機構、社會非營利組織、教育和科研機構以及廣大群眾。這樣的多組織參與可以實現資金保障、人員保障、科研保障等，是推進社會共同進步的共贏措施。

5.4 基于線上線下的多元公眾參與

1969年通過的全國性的《環境政策法》明確要求將公眾參與機制納入規劃決策，因此不管是國家公園還是州立公園都充分保證了公眾參與性。

美國州立公園的公共參與作為規劃的重要部分，體現在規劃前期的公眾投入調查、規劃過程中公眾游憩意愿調查以及規劃管理實施中對招商的決策參與。公眾可以通過網絡、會議和演講等多種途徑參與，參與范圍廣泛，參與度高。同時，從前期信息公開到咨詢結果的反饋和溝通都有固定程序和模式。在北卡羅來納州立公園的規劃中公眾參與主要有4個階段(圖6)。首先是宣傳，通過項目網站、新聞稿和網絡進行；之后的階段為信息交流以及反饋咨詢，主要通過開放日、聽課、公眾評論、社區小組等形式，過程中需與市民隨時溝通，讓市民了解項目的多種方案并提供咨詢，同時及時吸收市民的意見反饋；最后選擇最優方案與公眾達成共識[21]。

圖6 北卡羅來納州州立公園公眾參與的4個階段(作者繪)

通過線上線下多元的參與方式讓信息途徑最大化，參與公民多元化。通過信息宣傳交流，到咨詢反饋，最后達成共識這樣的過程，讓公眾參與的有效性大大增加。這樣廣泛多元有效的參與，既可以讓民眾了解規劃的全過程，提升市民的責任感和支持度，也有助于形成對國家資源管理的廣泛投資[22]。

6 討論與啟示

美國州立公園系統建立歷史悠久，規劃系統完善。本文以美國北卡羅來納州州立公園為例，針對其規劃的內容層級、特征與要點進行了系統研議。值得注意的是，美國州立公園的規劃管理相對獨立，大多由州公園管理局主導，因此在管理和運營中也面臨以下問題與挑戰。1)由于州政府和公園管理局在公園管理職權上有所交叉，如土地管理權限、自然資源保護與開發權限等，這會導致在土地開發管理中出現一些隱患。如州立公園立法中雖然禁止州政府為發展州立公園的休閑娛樂功能而損害生態環境，但沒有明確州政府參與自然資源管理的權力邊界，因此在面對部分資源敏感型的土地開發，政府和公園管理局會面臨保護與開發的矛盾。2)運營維護資金不足亦是州立公園的常見問題，由于州立公園的資金一部分依靠土地信托組織與基金扶持，存在不確定性和不穩定性。每年州政府的財政撥款一部分來源于聯邦，形成聯邦-州合作制的關系，因此州政府的財政來源也存在政治不穩定的因素，這就造成州立公園運營維護資金的問題。

雖然中美兩國公園系統在空間類型、與人居要素的相互關系、土地產權及利用等方面存在較大差異，但在生態保護、休憩與環境教育的主體目標上是一致的，因此可考慮借鑒其經驗。目前我國在進行公園體制改革中，省級層面體制建設仍有待完善，并亟須解決規劃體系和政策法規較為缺失、自然資源的保護歸屬不清以及開發和保護間的矛盾。須改變當前省級公園重疊多牌設置、多頭管理的現象，建立統一的規劃框架及體系以保障和規范省級自然保護地。在這一過程中，應打造完整的規劃體系、精準定位規劃層次與對象，健全自上而下規劃體系的同時亦應重視公園綜合管理規劃的編制；落實從國家層面到地方層面的相關法規和政策，并進行責權細分。下放部分職權到地方政府，健全有省級特色的地方制度。協同各利益相關方綜合處理土地、資金、環境保護等多維度的問題，促成多元合作方案。此外，應結合多種手段將公眾參與過程融入公園規劃的編制與決策。擴展公眾參與渠道，通過網絡與社交媒體、公共咨詢等多種途徑豐富公眾參與途徑；同時建立完整的信息溝通和雙向反饋機制，促使公眾主動有效地參與公園的規劃與管理。

注釋：

① 美國土地信托模式是開發者(委托人)購買一塊生地(raw land)，再將該土地所有權信托給受托人，簽訂信托契約，受托人發行土地信托受益憑證，而由委托人銷售該受益憑證給市場上的投資人，受益憑證代表對信托財產(土地所有權)的受益權，銷售受益憑證所得資金用來改良土地，然后將土地出租給由該開發者組成的公司。受托人收取租金，負有給受益憑證持有人固定報酬的義務，并將剩余租金用來買回受益憑證。