負責任創新視角下央地人工智能政策異質性研究

費艷穎，劉彩薇

(1.大連理工大學人文與社會科學學部，遼寧 大連 116024;2.大連理工大學馬克思主義學院，遼寧 大連 116024)

0 引言

人工智能在改變傳統產業結構、創造新經濟發展模式、重塑人類生活方式的同時，隱私泄露、個人空間缺失、失業加劇、精神焦慮等問題也隨之而來。人工智能和生物基因技術在重塑世界的過程中，人類不可避免地正面臨著全新的議題[1]。人工智能帶給人類的未來已經從理想的烏托邦轉變為反烏托邦，為此，需要政府制定相應的政策來破解人工智能發展中面臨獨特而復雜的法律、倫理、社會及技術等難題。

負責任創新將負責任與創新相結合，將倫理道德和社會價值納入創新活動考量范疇，強調技術創新既反映社會需求和價值、又考慮倫理道德選擇，為科技創新提供了一種新政策和新理念，且已受到各國政府重視并被納入政策制定范圍。早在2003年，美國頒布納米技術研究與發展法令時就提出要實現 “責任式發展”，強調在提高納米技術推動社會進步的同時降低技術創新的負面影響；2013年，歐盟委員會啟動 “地平線2020框架計劃”，明確將 “負責任研究與創新”作為該計劃的重要目標；2016年，國務院發布 《 “十三五”國家科技創新規劃》，明確提出倡導負責任的研究與創新，強調在技術創新活動中，加強倫理建設、重視和承擔保障安全的社會責任。由此可見，在負責任創新視角下，研究人工智能政策具有重要的理論和現實意義。

1 文獻綜述

1.1 國內外負責任創新研究

負責任創新作為一種科技創新政策的新理念，最早出現于2002年Guston在哥本哈根螺旋會議上宣讀但尚未正式出版的文章中[2]，被德國學者Hellstrom[3]于2003年引用并公開發表后，受到國內外學者廣泛關注。Schomberg[4]將負責任創新概括為一個既包括科學家、工程師在內的設計研發者，又包括公眾參與的使用者以及行業組織及政府為代表的監管者等所有利益相關者在內的透明性、包容性、互動性的創新過程。Saille[5]認為，負責任創新要求創新產品及服務應考慮到社會公眾的認可性和倫理道德的可接受性，且符合社會價值觀、需求和期望。VAN等[6]認為，負責任創新評估檢驗標準不僅在于滿足經濟利益的功能性需求，更在于充分考慮尊重、責任、隱私等非功能性價值需求。Owen等[7]認為，負責任創新的目標是以尊重與維護人權、實現物質和精神的雙重進步、增進社會福祉為價值歸旨。

國內對負責任創新的研究尚處于起步階段，大體可概括為兩個方面。一是對負責任創新的學理研究，梅亮等[8]從 “責任與創新、研究聚焦-理論問題-時域、空間、層次”四個方面對負責任創新內涵做了詳細解釋；廖苗[9]從技術設計、中游調節、預期治理、科技評估、公眾參與、創新轉型六個方面梳理了負責任創新的學理脈絡；劉戰雄[10]從多手問題入手，探討了負責任創新的責任歸因及分配；薛桂波等[11]認為負責任創新研究代表著一種 “創新轉型”新方法，提出未來科技政策應在 “經濟驅動”的效率優先基礎上兼顧 “責任架構”的倫理價值。二是對負責任創新的實踐研究，劉戰雄[12]將負責任創新與農業發展相結合，提出以農業負責任創新構筑農業創新優勢，實現農業可持續發展；曹順仙等[13]將負責任創新嵌入生態文明示范區，推進生態文明可持續發展；于晶等[14]以負責任創新理論為指導，探討了大連高新技術園區的負責任創新模式。

綜上可見，與傳統創新相比，負責任創新的最大特點就是將倫理道德和社會價值等理性因素納入創新考量范疇，將創新理念從重視經濟利益忽視社會利益的傳統認知范式中拯救出來，強烈提出創新活動，特別是技術創新活動應既解決反映社會需求與社會意愿的重大問題，又考慮與關注可能對社會、環境與倫理造成的負面影響。

1.2 國內外人工智能政策研究

國外關于人工智能的政策研究相對較早，且研究主題較為集中，主要聚焦兩個方面：一是人工智能具體領域政策研究，Shin等[15]從日本自動化駕駛汽車產業出發，探討了現有人工智能政策在規避自動駕駛決策風險方面存在的不足，提出完善自動駕駛汽車產業的政策規劃路徑；Vermeulen等[16]等在研究近十年自動化產業宏觀層面政策后，指出人工智能政策流程旨在實現經濟增長和社會福利雙贏發展，部分失業現象只是暫時的結構性變化，并非是工作的終結。二是人工智能政策路徑研究，Allam等[17]將人工智能政策應用于智慧城市建設中，提出可利用智能技術集成的政策來彌補當前政府制定人工智能政策的不足；印度學者Marda[18]從印度實際出發，指出政策制定應著眼于印度背景下數據驅動的決策中產生的潛在風險及行業挑戰；Ozdemir等[19]從技術機會成本、倫理、倫理道德、認識論、獨立性等方面反思當前技術政策，提出以安全、創新的技術政策與負責任的態度來布局實施工業5.0；Anastassia[20]提出人工智能政策制定者需要考量社會和企業對人工智能期望以及人工智能系統自身的安全性，進而形成一個具有知情性、科學性和前瞻性的政策觀點。

國內對人工智能的政策研究主要集中于以下方面：一是人工智能政策量化研究，李良成等[21]從目標、工具與產業鏈視角構建人工智能產業政策的三維分析框架；袁野等[22]從供給、需求、環境三維視角分析當前人工智能產業在需求面政策上有待加強；呂文晶等[23]從政策工具和創新過程的二維分析視角，對當前中國人工智能產業政策制定的總體布局、議題結構等發展現狀進行計量與分析。二是人工智能政策應用領域研究，張濤等[24]將人工智能政策運用于社會治理領域，認為未來幾年人工智能政策將是實現國家治理、社會治理現代化的重要驅動力；章小童等[25]指出，人工智能政策對教育系統改革有重要影響，相應技術研發及場景運用等有力推動了教育現代化、智能化發展。三是基于不同國家、區域或層級政策比較研究，探索人工智能政策發展路徑。首先是不同國家間的比較研究，于漢超等[26]通過美、英、法、德、歐盟、日本和中國的人工智能政策研究，從人工智能基礎研究、應用場景部署、倫理和法律共識等方面提出建議；其次是不同區域間的比較研究，鄧子云等[27]對上海市、安徽省和廣州市等代表性區域人工智能產業政策進行分析，提出應健全適合區域自身特點的人工智能發展規劃；最后是不同層級間的比較研究，王兆祥等[28]比較了中央、各部委與北上深等典型創新區的人工智能政策，提出應加強跨區域的分工、協調、合作的頂層設計和地方發展規劃。

綜上，學界關于負責任創新和人工智能政策的研究皆取得相應成果，但鮮有研究將二者結合起來考量。為此，本研究從負責任創新理論出發，采用定量與定性相結合的研究方法，對中央政策及京津冀、長三角、珠三角等區域政策展開量化考察與質性研究。

2 研究設計

2.1 數據來源

中國自2015年發布 《中國制造2025》，智能化發展逐步成為產業升級的主攻方向，智能產業蓬勃興起，政策供給量劇增，因此本研究在遵循公開、權威及相關性原則基礎上，以2015—2020年為檢索年限，對中央政府、京津冀、長三角、珠三角區域各省市政府及各直屬機構官方網站、中國政策網等網站為來源的信息進行分析，以 “人工智能” “智能” “大數據” “互聯網+” “機器人”等為關鍵詞，檢索正式且公開發布的法律法規、戰略、規劃、綱要、指導意見、指南、行動計劃、方案、通知、公告、辦法、條例等政策文件。通過整理，遴選出38份中央層面政策文件和48份地方區域政策文件 (其中京津冀區域15份、長三角區域19份、珠三角區域14份)作為研究的相關政策文本 (見表1)。

表1 國內外人工智能政策列表

2.2 分析框架與方法

明確負責任創新的理論內涵，是在負責任創新視角下進行央地人工智能政策異質性研究的前提。根據荷蘭技術哲學家VAN對負責任創新的理解，負責任創新旨在實現創新的道德化，是內蘊尊嚴、安全、責任、可持續等多重價值理念，包含價值設計、應用倫理規范及技術創新等多元路徑或方法，涉及融通性、關聯性、協調性等多維度的全局性工程。基于此，本研究從負責任創新的政策主題、政策工具、政策力度三個維度搭建負責任創新視角下央地人工智能政策異質性研究的分析框架 (見圖1)。

圖1 負責任創新政策的三維分析框架

(1)負責任創新的政策主題。本研究借鑒黃魯成等[29]的觀點，將創新、安全、社會、責任、質量、治理、監管、評估、協調、保障這10個最能表征負責任創新理念的關鍵詞作為研究央地人工智能政策的參考詞，通過分析負責任創新加權占比情況，了解負責任創新理念在央地政策中的落實情況。高頻主題詞反映特定時期政策本文關注的重點或熱點，本研究運用質性數據分析方法對38份國家文件和48份地方文件進行高頻詞查詢，選取頻數排名前15的關鍵詞作為研究對象，探析央地政策在負責任創新主題上的差異。最后運用質性分析軟件對反映負責任創新的高頻主題詞進行共詞聚類，得出能夠反映負責任創新的具體措施，以探究負責任創新政策的著力點，并分析其內部結構。

(2)負責任創新的政策工具。本研究借鑒VAN等[6]的觀點，將價值設計、技術創新、倫理規范作為實現負責任創新的政策工具。價值設計類政策工具體現人工智能產業負責任發展的倫理價值傾向性和社會期許性，包括指導思想、基本原則、戰略目標、總體部署等；技術創新類政策工具是推動人工智能產業安全可控發展的根本途徑，具體指通過一系列技術創新、技術突破、技術改造等創造性活動實現負責任創新的發展目標；倫理規范類政策工具則是從制度體系建設層面為人工智能產業負責任發展提供高效的治理體系和法治保障，可細分為安全管理制度、法律法規、倫理審查、監督管理等。三種政策工具各有側重，相互聯系、相互補充，形成人工智能產業負責任發展合力。

(3)負責任創新的政策力度。政策力度是衡量政府重視程度的直接指標，并通過政策發文數量的趨勢、政策發文機構的層級、政策文本類型等政策外部結構反映出來。因此，本研究以央地負責任創新政策措施為參考點，對政策的發文數量、發文機構及政策類型展開矩陣編碼和交叉分析，在解構其外部要素的基礎上，探究央地政府對負責任創新的重視程度及在政策制定上的差異。

3 研究結果

3.1 央地人工智能負責任創新政策主題分析

(1)負責任創新主題詞加權占比分析。將創新、安全、社會、責任、質量、治理、監管、評估、協調、保障等詞作為考察央地人工智能政策中負責任創新的主題詞，繪制央地人工智能政策中負責任創新主題詞的加權占比情況圖 (見圖2)，得出如下結論：

第一，央地政策文本對創新的重視超過其他主題詞，特別是地方政策表現尤為明顯。智能時代，傳統資源型創新發展路徑已然不能適應新時代新需要，技術創新成為社會經濟發展的有效途徑，表明央地政府意識到負責任創新以創新為第一要義，重視創新能力提升。第二，對安全、社會、保障的重視程度也較高。可以看出央地政府認識到人工智能發展中存在風險與安全等問題，意識到人工智能負責任發展不僅要求人工智能創新過程及創新產品的安全可靠，更要求其反映社會需求與意愿，以增進社會福祉為宗旨，而這一切的有序運行離不開各類保障制度體系。第三，對責任、質量、治理、監管、評估、協調等主題詞的關注略顯不足。創新活動中各利益相關者承擔的社會責任和倫理道德責任、創新服務與產品的質量保證、多元主體協同治理、人工智能的監管及評估等均是人工智能負責任發展的重要保障。而上述責任缺失、監管與評估投入不足以及治理等欠缺，不僅影響技術創新能力提升，也可能成為制約人工智能負責任發展的瓶頸。

圖2 負責任創新主題詞加權占比情況

(2)高頻詞分析。采用質性研究軟件對38份中央政策文件、15份京津冀區域政策文件、19份長三角區域政策文件、14份珠三角區域政策文件分別進行高頻詞查詢，選取排名前15的關鍵詞作為分析對象 (見表2)，得出如下結論：

在中央政策中，排名前五的高頻詞中雖未出現表征負責任創新的主題詞，但應用、服務、民生等詞語無不體現出政策文本圍繞人工智能服務民生、服務社會等負責任舉措展開。同時，排名前15的高頻詞中，創新、服務、安全、社會、協同等均有出現，占負責任創新主題詞的一半以上，可見中央政府對負責任創新理念的高度重視。在地方區域政策中，高頻詞呈現區域異質性特征。京津冀區域詞語云中心詞為創新、應用、服務、平臺等；長三角區域詞語云重點為服務、安全、監管、責任等；珠三角區域詞語云集中于創新、服務、醫療、生物醫療、保障等。上述產業、服務、民生、醫療、生態等詞語云雖未在表征負責任創新主題詞中出現，但也蘊含著負責任創新理念，是負責任創新的廣義表達。比對央地政策高頻詞可以得出，安全、服務、民生的發展道路是今后人工智能產業履行社會責任的必然選擇，同時也應進一步豐富負責任創新的文化價值內涵，完善民主、透明、包容、責任的規則體系。

表2 央地人工智能政策排名前15的高頻詞

(3)共詞聚類分析。剔除與負責任創新無明顯關系的詞語后進行共詞聚類，總結出可以表征負責任創新主題的政策措施 (見表3)，得出如下結論：

中央層面表征負責任創新主題的政策措施主要集中于民生場景應用、傳統產業智能升級、安全監管與責任、增進社會福祉、技術安全風險評估、數據共享與隱私保護六個方面。六方面政策措施并非相互獨立與排斥，而應組合應用與協調配合，發揮政策合力作用。中央宏觀部署人工智能負責任發展規劃，內容豐富且全面，既涵蓋負責任創新的政策領域、政策對象，也涉及政策手段、政策目標等。具體講人工智能政策涉及教育、醫療、交通、就業等多領域，作用于傳統產業轉型升級、服務平臺和體系建設、新興產業等諸多對象，通過責任承擔、制度保障、協同治理等政策手段，實現增進社會福祉、造福民生的人工智能負責任政策目標。

地方層面表征負責任創新主題的政策措施主要聚焦于數據中心建設、基礎設施建設、產業發展布局等各類專項行動。京津冀區域政策側重于通過技術研發與應用、工業機器人應用、基礎設施建設、醫療場景應用等大力發展人工智能產業；長三角區域政策側重于通過建立大數據中心、建立管理系統和服務體系，加快智能制造等打造人工智能創新高地；珠三角區域政策側重于通過產業布局、傳統產業智能化轉型，以及重點領域應用等促進創新型區域建設。總之，地方各區域立足地方優勢打造具有區域特色的人工智能負責任創新生態鏈，推進人工智能產業發展。

比對央地政府負責任創新政策措施及參考值與中心度可以看出：一方面，中央政府對負責任創新的注意力配置較為平衡，不僅涉及人工智能技術創新與應用、產業轉型與升級、數據共享與隱私保護，更覆蓋民生場景應用、社會福祉增進、安全監管保障等方面；另一方面，地方政府是在 《新一代人工智能發展規劃》指導下立足所在區域優勢，結合當地具體情況靈活制定負責任創新政策，因而既表現出與中央政策趨同性，又體現了對發展區域特色的政策安排。

表3 央地人工智能政策共詞聚類分布情況

3.2 央地人工智能負責任創新政策工具分析

借鑒VAN等[6]的觀點，將價值設計、技術創新、倫理規范作為實現負責任創新的政策工具，這與根據央地政策文本的一級標題編碼分析后得到的 “指導思想與基本原則” “建設目標與建設任務” “組織實施與保障措施”政策相似性聚類高度契合。據此本研究根據負責任創新政策工具分類，對中央政策及京津冀區域、長三角區域、珠三角區域政策內容中所使用的政策工具進行統計，具體頻數及占比情況如表4所示，得出如下結論：

中央政策使用政策工具數量為439次，京津冀區域為121次，長三角區域為139次，珠三角區域為113次。可見，央地人工智能政策的負責任發展規劃布局總體上兼顧了價值設計類、技術創新類、倫理規范類政策工具的運用，表明央地政府已初步建立起人工智能負責任發展的基本政策框架，并提供了多元化的政策發展路徑。從三類政策工具的使用分布來看，央地人工智能負責任創新政策工具解構中以價值設計、技術創新為主，倫理規范類政策工具占比較小。表明當前央地政府傾向于采用價值引導和技術突破，以明確人工智能負責任發展的原則及方向，并為人工智能安全可靠可控發展提供技術支撐，但缺乏對人工智能統一詳盡的制度體系安排，可能造成人工智能發展因無倫理道德規范可依而引發社會倫理問題。

價值引導類政策工具應用最多。中央價值引導類政策數量占比達到42.2%，京津冀區域、長三角區域、珠三角區域政策數量占比也分別達到42.1%、42.4%、41.6%。其中，央地政府對指導思想的使用頻率較高，指導思想是指央地政府為推進人工智能負責任發展提供的價值引領和精神動力，旨在通過價值理念或觀念引導人工智能產業發展符合人民意愿、滿足社會需求、體現社會價值。具體包括將以人民為中心的發展思想作為人工智能發展的價值引領，將改善民生福祉放在人工智能發展的首要位置，推動安全便捷的智能社會建設、發展便捷高效的智能服務等價值設計。細讀政策發現，央地政策在指導思想、宏觀戰略、價值目標等政策工具方面趨于一致，各區域間價值設計類政策工具差異不大。這是因為地方政府是在遵守中央政府 《新一代人工智能發展規劃》指導下，結合區域優勢制定的人工智能政策，本質上是對中央人工智能政策和負責任創新政策的貫徹與落實。中央政策在基本原則和發展目標政策工具上則更加注重，如提出人工智能發展應堅持 “三步走”的戰略規劃和堅持造福民生、造福人類的價值目標。京津冀、長三角區域均重視總體部署規劃，如均提到要建設國家新一代人工智能創新發展試驗區，為人工智能負責任發展規劃長遠路線圖。

表4 負責任創新政策工具在央地政策中的占比分布情況

技術創新類政策工具應用較多。央地技術創新類政策占比均達到30%以上。其中對創新能力提升的應用力度較為突出，在央地政策中均對技術創新的重點發展領域有詳細解釋和任務分解。可見，技術創新、技術改造、技術評估是實現推動人工智能產業安全可控發展的根本途徑，是負責任創新的新動能。此外，中央政策還重視關鍵共性技術，旨在通過創造性的突破知識服務、語言處理、智能建模等核心技術，推動人工智能技術的責任式研發，為預測、研判及防范人工智能風險提供技術條件支撐。京津冀區域強調基礎設施，倡導在提升傳統技術設施智能化水平基礎上，加強網絡基礎設施、大數據基礎設施、計算基礎設施以及人工智能研發基地和開放創新平臺等建設，為推動公共數據安全有序開放，人工智能負責任創新提供基礎條件支撐。長三角區域重視數據中心，嘗試通過長三角區域科技數據中心建設實現科技資源開放共享+支撐科技決策咨詢+服務社會、民生一體化的智能服務共享。珠三角區域則關注產業鏈建設較多，通過珠三角智能機器人集群發展優勢，打造人工智能產業負責任發展創新高地。

倫理規范類政策工具應用稍顯不足。京津冀、長三角、珠三角區域倫理規范類政策數量占比均在30%以下，可見該政策工具在各區域政策中均未得到有效體現。具體而言，法律法規作為最強有力的政策工具，本應明確創新利益相關者的責任權限，對人工智能創新活動失責、失范或違法行為予以懲戒，但在央地政策中幾乎處于缺失狀態，占比都比較低，導致人工智能發展中隱私泄露、算法歧視等不負責任發展現象缺乏嚴密的硬性制度保障，使其失責行為難以得到有效遏制。倫理道德作為軟約束，在央地政策中均有提及，但細讀政策，卻發現均未明確其道德主體、責任范圍及其運行機制等，僅在宏觀角度規定一些遵循原則，這容易導致道德倫理規范形同虛設。在安全監管與評估方面，央地政府旨在通過健全安全防護體系、監測體系、安全監測預警機制及評估評價機制等，為人工智能安全發展提供可靠制度保障。在知識產權保護方面，中央提及率較低，而地方區域提及率普遍較高，特別是長三角、珠三角區域對知識產權保護更加重視，通過人工智能技術標準制定及知識產權保護，加強對創新成果的保護。

3.3 央地人工智能負責任創新政策力度分析

(1)發文數量。央地人工智能負責任創新政策發文量呈階段性波動、整體性上升態勢 (見圖3)。中央層面，2015—2017年政策數量維持平穩，2018—2020年政策數量出現井噴期，這與我國人工智能發展狀況及中央綱領性政策發布有關。2017年國務院發布 《新一代人工智能發展規劃》后，中央各直屬部門及地方政府積極響應國家政策號召和回應產業發展現實需求，陸續出臺系列政策以加強對人工智能行業發展的規劃指導。2018年政策數量呈現激增趨勢，形成強大政策供給。地方區域間政策發文情況存在差異，如長三角區域較早展開人工智能政策規劃，且政策數量也明顯多于京津冀及珠三角區域。2019年及以后，地方區域的發文數量區域平緩，但中央層面的發文量明顯增加，也體現了在中央帶動下，全國各個區域對人工智能負責任創新政策發文量均有一定增長。

圖3 2015—2020年央地人工智能負責任創新政策發文量

(2)發文機構。中央人工智能負責任創新政策的發文機構主要集中于發改委、科技部、工信部、國務院、教育部、財政部等。負責任政策主要分布在以促進傳統產業智能化轉型升級、促進人工智能民生場景應用、促進人工智能安全監管管理責任三個方面。地方政策主體主要包括省 (市)人民政府、發改委、工信局、科技局等。具體來看，京津冀區域以人民政府、經濟和信息化局、發展和改革委員會、科學技術委員會等發文機構為主，珠三角區域發文主體較少，以省人民政府辦公廳、各級人民政府辦公室為主；長三角區域發文主體較多，涵蓋了省級政府部門和杭州、蘇州、合肥及寧波等市級政府部門，以及中共蘇州工業園區工作委員會、蘇州工業園區管理委員會、杭州市經濟和信息化委員會和杭州市發展和改革委員會等。

從聯合發文的情況來看，中央聯合發文占比39.5%，地方聯合發文占比12%，國家層面聯合發文比例大于地方層面。例如， 《國家新一代人工智能標準體系建設指南》由國家標準化管理委員會、中央網信辦、國家發展改革委、科技部、工業和信息化部五部委聯合發布，從人力、資金、土地、稅務多方面多管齊下，能夠更有效地促進政策的組織實施，可見政策重視程度高；而地方政策多以省 (市)人民政府出臺政策為主，最多聯合部門不超過兩個，說明部門間協調程度有待提高。此外，長三角和珠三角地區合作發文量明顯高于京津冀地區，但就聯合發文的整體比例來看，占比仍有待提高。

(3)政策類型。本研究結合央地政策文本的標題對負責任創新政策類型進行統計，人工智能負責任創新政策類型包括綱要、通知、方案、辦法、報告、意見、規劃、計劃8大類，各類政策的詳細占比情況見表5。

首先，通知類政策文本數量最多，占比最大，其中京津冀區域采用通知類政策本文較多。通知作為一種轉發上級機關或不相隸屬機關的公文，雖具有原則性強、執行率高等優點，但其政策實施和執行力度較弱。其次，計劃類政策平均占比達到20.9%，位居第二，以京津冀區域最為突出。意見作為一種可調整的短期內可指導性規范，其政策力度弱于規劃、綱要、戰略等。綱要類、報告類、辦法類政策多在中央政策中有體現，地方政策涉及不多，且中央關于人工智能負責任創新的綱要、報告、辦法類文件多不是以人工智能為題名，而是在政策文本內容中有涉及人工智能負責任創新發展。

表5 央地人工智能負責任創新政策類型分布情況 單位：個/%

綜上可以看出：一方面，央地負責任創新政策力度整體相對較弱，部分政策類型文件缺位，如缺乏法律、條例等政策力度較強的政策文件；另一方面，地方政策整體力度弱于中央政策，如珠三角區域多以計劃類政策為主，政策力度相對較低，運行時間不長，在廣度與力度方面均存在不足，且對人工智能負責任發展的長期規劃較為缺乏，容易陷入靈活性過強而長遠戰略性規劃不足的泥淖，不利于對區域內人工智能負責任發展形成全局性、全方位政策謀劃。

4 結論與建議

4.1 主要結論

在負責任創新政策主題方面，央地人工智能政策中均蘊含著負責任創新理念。在中央層面，人工智能負責任創新理念導向清晰，負責任創新措施內容全面，但結構不平衡，體現在對治理、質量、評估的關注略顯不足。在地方層面，各區域政策對利用區域優勢開展人工智能負責任創新專項行動的關注度較高，但鮮有涉及對責任的逐級落實、監管評價的嚴格執行、技術評估的前瞻考慮等。此外，各區域間負責任創新主題的分布存在差異，長三角區域負責任創新理念明顯，呈現重視程度較高的特點。

在負責任創新政策工具方面，價值設計類政策工具幾乎貫穿央地人工智能政策文本之始終，但政策工具結構呈現不均衡特征，表現為價值設計與技術創新類政策應用較多、倫理規范類政策應用不足。中央政策已形成 “價值+技術+制度”三輪驅動為導向的負責任創新體系；地方政策在價值設計上與中央政策具有趨同性，在倫理規范政策上存在嚴重不足，使人工智能負責任發展缺乏高效的治理體系和法治保障。

在負責任創新政策力度方面，央地人工智能政策整體較弱。央地發文數量雖呈現劇增趨勢，但就政策類型而言，不同政策文種 “缺位”較為明顯，尤其是政策力度較高的政策文本缺乏，如法律、條例等尚顯空白。就政策發文情況而言，部門間協同不足，聯合發布不多，導致政策措施效力不足，且央地間聯合發文更是鮮有。

4.2 對策建議

(1)豐富創新政策主題內涵，強化對負責任創新理念的貫徹落實。應將服務、民生、醫療、利益等主題納入人工智能負責任發展考量范疇，豐富負責任創新政策內容。各負責任創新主題并非相互獨立，而是相互協同、協調配合、組合應用，最大程度發揮政策合力。針對地方政府在負責任創新主題上關注創新、社會等較多，關注質量、治理、評估、保障等不足的現象，地方政策制定時，應適當增加對創新產品質量及創新活動安全等的關注；增加對人工智能發展中各利益相關者的關注，協調其中有分歧甚至是沖突的價值觀，強化各利益相關者群體共同參與治理的責任導向，構建責任共享與共擔機制；增加對安全管理與責任、風險評估等政策扶持和專項投入，對已經出現或未來可能出現的風險加以防范，加強對政策實施情況的實時評估與監測，做好政策實施績效的評價及反饋,為后續政策的制定提供科學的指導意見。

(2)優化政策工具內部結構，提升倫理規范類政策的實效性。針對當前央地人工智能政策中存在應用價值設計類政策和技術創新類較多，應用倫理規范類政策較少的結構失衡問題，應優化三類政策工具結構，加強倫理規范政策在實現負責任創新發展中的應用。因此，應加強人工智能負責任創新的制度建設與政策設計，發揮政策制度化、倫理道德法律化在落實負責任創新理念中的作用。中央政策應注重法律法規和倫理道德框架等制度建設，地方政策制定則需考慮以下方面：第一，構建人工智能安全監管和評估體系，人工智能風險評估是政府應對技術風險挑戰和承擔社會責任，實現人工智能安全可控的有效政策手段；第二，建立公開透明的人工智能監管體系，實行設計問責和應用監管并重的雙層監管結構，實現對人工智能設計、研發、應用等全過程監管；第三，引導地方政府、社會機構以及銀行等探索設立人工智能行業自律體系，切實加強管理，加大對數據濫用、侵犯個人隱私、違背道德倫理等行為的懲戒力度。

(3)注重政策外部環境體系，加大央地政府的政策制定力度。政策發文數量、發文機構、發文類型等外部結構直接反映出央地政府對負責任創新的關注度、權威度及實施效度。就發文數量及趨勢而言，央地政府應根據人工智能產業發展需要，適度增加制度供給。就發文機構而言，應適當采用聯合發文形式，實現孤立型政策向協調型政策的轉變，不僅能加強不同部門在政策制定和實施方面的協同合作力度，更能減少因不同政府部門間缺乏溝通交流而造成不必要的政策矛盾。就政策類型而言，中央政策制定上應考慮適當增加力度較強的政策類型，如針對數據隱私安全等問題，可適當增加法律法規等政策文件，強化負責任創新政策措施的硬性規定，不僅彌補了人工智能負責任創新政策體系的空白與不足，也有助于提升負責任創新政策的執行力度和實施效果。地方政策制定方面應考慮增加核心主導部門職權，增加長期發展規劃類政策。