中非經濟特區合作進展及政策建議

尹博 王健

摘 要：進入21世紀后，非洲地區的經濟特區開始快速發展。從目前的成績看，經濟特區在促進產業現代化、推動工業化發展、吸引投資、創造就業和擴大出口等方面的積極作用得到了廣泛認可，越來越多的非洲國家開始重視經濟特區戰略。中非在經濟特區方面的合作起步早，并在2006年中非合作論壇北京峰會后步入快速發展階段，中非雙方開展經濟特區合作的互補優勢明顯，對推動非洲地區工業化和中非產能合作都具有重要意義。目前，雙方在經濟特區合作方面已經取得了顯著成績，經濟特區合作模式投資高效、帶動力強的優勢也在不斷凸顯。未來，非洲經濟特區發展勢頭還將延續，中國可以將開展經濟特區合作作為推動中非共建“一帶一路”的重要抓手。針對經濟特區發展面臨的挑戰，也需要中國政府和企業做出相應調整，確保經濟特區合作成效。

關鍵詞：經濟特區;集聚經濟;中非合作

本文索引：尹博，王健.<標題>[J].商展經濟，2021（21）：-061.

中圖分類號：F752 ?文獻標識碼：A

DOI：10.12245/j.issn.2096-6776.2021.21.17

政府設立經濟特區通常是為了吸引投資、創造就業、增加出口，或是將經濟特區作為推行更廣泛的經濟改革試驗區。經歷60多年的發展，經濟特區對東道國經濟增長的促進作用得到了大量理論和實證研究的證明。聯合國貿易和發展會議《全球投資報告2019》數據顯示，2018年全球經濟特區的數量達到5400個，擁有特區的國家數量達到147個。非洲地區對經濟特區的探索起步早，但大多數非洲國家在經濟特區建設方面屬于后來者。目前，非洲地區的經濟特區發展勢頭迅猛，各種形式的經濟特區不斷涌現，共建經濟特區也成為中非國際合作的重要方向。中非開展經濟特區合作契合非洲國家加快工業化進程的需求，也符合中國國際產能合作的方向。未來，在中非合作不斷深化的背景下，經濟特區合作還將快速發展，并成為引領產能合作的重要抓手。

1 非洲經濟特區建設的總體情況

20世紀70年代初期，毛里求斯、利比里亞和塞內加爾就分別創辦了經濟特區（主要為出口加工區），但大多數非洲國家直到20世紀90年代才開始大規模建設各種形式的經濟特區。截至2019年，已有38個非洲國家建立了237個經濟特區，約占全球經濟特區總數的4.4%（見表1）。其中，肯尼亞、尼日利亞和埃塞俄比亞分別擁有61、38和18個經濟特區，排名前三。非洲國家寄希望于將有限的行政資源、基礎設施集中到經濟特區內，帶動國內經濟增長和更廣泛的經濟結構改革，建立的經濟特區主要以多功能型為主（見表2），旨在促進制造業發展，具體形式包括出口加工區、工業園區、產業園區等。

1.1 經濟特區建設的主要模式

吸引外資參與經濟特區建設是常見的方式，因為外資參與建設既可以分擔建設成本，又能借鑒已有經濟特區成熟的開發、建設和運營經驗。此外，還能吸引外資所在國的企業入駐。根據外資參與方式的不同，非洲地區建設的經濟特區主要有以下三種模式。

一是由外資主導或是通過與當地企業合資的方式建立經濟特區。外資企業在海外建立經濟特區一般是為了開拓海外市場，或者是利用非洲等不發達國家的貿易優惠條件，還有一些跨國企業是為了供應鏈的全球布局。例如，中國民營企業在非洲主導建設了多個經濟特區（主要形式為工業園區和產業園區），2004年浙江越美集團在尼日利亞建設了紡織工業園，2013年海信集團與中非發展基金合作建設了海信南非家電產業園，2015年華堅集團在埃塞俄比亞投資建設了華堅輕工業城，2016年廣東新南方集團與肯尼亞非洲經濟區有限公司合作建設了肯尼亞珠江經濟特區。

二是外資通過公私合營（Public-Private Partnership，PPP）模式參與經濟特區建設。外資企業可以與當地公共部門或者私人企業合資建設經濟特區，一般情況下，外資企業負責經濟特區的日常運營和管理。例如，尼日利亞萊基自貿區是由中非萊基投資有限公司與拉各斯州政府和萊基全球投資有限公司共同投資和建設的經濟特區。2010年成立的加蓬經濟特區由加蓬政府與新加坡世界500強企業奧蘭國際集團合作開發，奧蘭國際集團負責管理運營。

三是通過官方合作建設的經濟特區。該類經濟特區一般通過簽訂雙邊合作協議來確定合作框架、責任劃分、特區建設運營機制等內容。例如，日本早在2000年初就通過建設工業園區的方式對中東和非洲地區進行工業發展援助。2018年，俄羅斯和埃及簽署雙方合作協議，將在埃及蘇伊士運河區域建立一個俄羅斯工業園區。中非合作建設的境外經貿合作區也屬于這一類型，例如，中國埃及蘇伊士經貿合作區、贊比亞中國經濟貿易合作區等。

1.2 非洲經濟特區的發展成績

吸引外資、創造就業和擴大出口是經濟特區最直接的貢獻。由于經濟特區內的基礎設施條件往往優于當地平均水平，入駐經濟特區成為很多企業投資非洲的首選項。企業的集聚為當地創造了大量的就業崗位，那些以出口為導向的企業也大幅擴大了當地的出口規模。此外，通過加強外資企業與本地供應商的聯系，還能提升當地的技術、經驗和人力資本水平。非洲經濟特區發展取得的成績可以總結為以下幾點。

一是吸引外資、促進就業。由于經濟特區內的基礎設施相對較好，一般會提供財政、稅收、外匯等相關優惠條件，因此往往成為區域外資本進入非洲的窗口。2018年，埃塞俄比亞共吸引外資33億美元，吸引外資流量保持東非第一，吸引的外資主要流向了制造業，特別是本國快速發展的工業園區。根據非洲經濟特區組織發布的《經濟特區展望2019》，很多非洲國家的外國直接投資（FDI）主要集中在經濟特區，以流向經濟特區的FDI占國家總體FDI流入的比例計算，埃及達到80%，尼日利亞約為60%，南非和肯尼亞分別為21%和10%。就業方面，過去5年，非洲經濟特區累計創造超過6000萬個就業崗位，并且吸納就業的水平顯著高于國家整體水平。以摩洛哥和尼日利亞為例，兩國分別有22個和10個經濟特區，累計創造就業崗位分別為50萬和30萬個，但兩國整體的就業趨勢在過去10年間一直為負增長或者持平狀態。

二是擴大出口規模、促進出口產品多樣化。一些非洲國家在引入經濟特區項目后出口規模迅速擴大。例如，2014年加蓬建立恩科經濟特區，2015年國家出口規模增長了8倍，肯尼亞的第二個經濟特區開始運營后國家出口規模增長了將近10倍。對于一些高度依賴油氣出口的國家，經濟特區也有效促進了出口產品的多樣化。例如，2019年，埃及經濟特區非石油類產品出口占總出口的比例達到25%，摩洛哥達到60%。非洲國家早期創建的經濟特區主要以農產品加工、紡織、服裝等輕工業為主，近年來逐漸向高技術水平、高附加值產業延伸。例如，摩洛哥丹吉爾（TangerMed）臨港工業園區吸引了從事汽車、航空、電器等高附加值行業的企業入駐。

三是經濟特區溢出效應顯著，提升了當地的技術、人才和管理水平。經濟特區內的企業不僅帶來了資本，還帶來了先進的技術和管理經驗。例如，埃塞俄比亞東方工業園內的企業積極開展職工培訓，使越來越多的當地員工掌握了紡織、鞋業、塑料加工、建筑施工等專業技能。園區內三圣藥業的投產不僅解決了埃塞俄比亞當地和周邊國家藥品緊缺的問題，還將制藥行業相關的人才、技術和裝備推廣到當地，為當地的制藥行業升級發展奠定了良好的基礎。

2 中非開展經濟特區合作的優勢及挑戰

中非經濟特區合作始于2000年前后，2006年中非合作論壇北京峰會為中非共建工業園區提供了系統化保障，進一步加速了中國企業投資非洲、建設工業園區的步伐。截至2017年，中國企業在非洲建設與投入運營的產業園已達100多個，幾乎遍布所有與中國建交的非洲國家。中國同非洲國家開展經濟特區合作不僅符合非洲各國的發展需求，還符合中國企業在非洲國家開展更大規模、更加安全高效的投資需求。隨著非洲地區工業化的穩步推進，以及中非共建“一帶一路”的持續深化，經濟特區仍將是對非投資的重要形式，特區數量將會快速增長。

2.1 合作優勢

非洲具備發展經濟特區的條件，并且有發展經濟特區的強烈愿望。第一，非洲擁有豐富的自然資源和勞動力資源。非洲的油氣、清潔能源、礦產資源非常豐富，石油、天然氣探明儲量分別占全球的6.9%和7.4%，水能、風能、太陽能理論蘊藏量分別占全球的11%、32%和40%，金礦、鋁土礦、錳礦、鈾礦多種礦產資源儲量居世界首位，油氣開采與冶煉、清潔能源開發、礦產加工冶煉等產業都是吸引外資的重要領域，資源優勢轉換為經濟優勢的潛力非常大。非洲地區的人口紅利十分顯著，不但勞動力成本低，而且適齡勞動人口眾多。根據聯合國預測，2050年非洲人口將達到25億，其中適齡勞動人口超過15億。第二，非洲大陸市場前景廣闊，并且享有多種貿易優惠條件。非洲擁有超過12億人口的大市場，并且市場需求仍處于較低水平，隨著該地區工業化和城鎮化的推進，食品、服裝、家電、建筑材料、汽車等產品需求快速增長。另外，作為全球最不發達的地區，非洲目前仍享有世界發達國家和新興經濟體的免關稅、免配額多項貿易優惠條件，具備發展出口導向型產業的優勢。第三，非洲國家迫切希望借助經濟特區推動本國工業化發展，并制定了特區發展規劃與相關法案。非洲國家希望復制中國、東南亞等地區發展經濟特區的成功經驗，將有限的資源投入到經濟特區建設中，推動工業化和經濟高速增長。例如，南非2000年開始實施工業開發區計劃，南非貿工部認為實施經濟特區項目是實現南非《新增長路線計劃》《工業政策行動計劃》和《國家發展計劃》中有關經濟增長和發展目標的適當手段，并于2014年出臺了《南非經濟特區法案》，明確了經濟特區享有的各項優惠政策。埃塞俄比亞將建設工業園區、推動中國和埃塞俄比亞產能合作作為實現工業化的重要依托，并成立了工業園區發展公司，出臺了工業園區法案。

中國發展經濟特區具有豐富的經驗，并且有開展國際經濟特區合作的意愿。中國經濟特區建設始于1978年，第一批經濟特區主要設立在深圳、珠海、汕頭、廈門等沿海城市，隨后經濟技術開發區、高新技術產業開發區、保稅區各種類型的經濟特區在中國遍地開花。2019年，中國218個國家級經濟技術開發區實現稅收收入1.9萬億美元，占全國稅收收入的11.7%。實際使用外資和外商投資企業再投資金額532億美元，占全國吸收外資的1/5，實現進出口總額6.3萬億美元，占全國進出口總額的19.9%。中國發展經濟特區取得了十分顯著的成績，被認為是發展經濟特區最成功的國家。為了鼓勵中國企業抱團到境外建設經濟貿易合作區，2005年底，中國商務部提出建立境外經貿合作區的對外投資合作舉措，相繼出臺多項配套政策措施。中國政府對境外經貿合作區的支持政策包括提供經貿合作區發展資金、提供必要的授信支持和配套金融服務，通過雙邊途徑就合作區的土地、稅收、勞動等政策與駐在國政府磋商保障中國企業的合法權益等。截至2019年，非洲地區經中國商務部備案的經貿合作區達到25個，累計投資超過66億美元，雇傭外籍員工4萬人，累計上繳東道國各種稅費近10億美元。

中非開展經濟特區合作能實現優勢互補、合作共贏。第一，開展經濟特區合作有助于中國企業“抱團出海”，帶動中方裝備、技術、標準、品牌等體系成套出口，加快中國優勢產能向非洲轉移的進程。以經濟特區為依托的對非投資，可以實現企業組團出海，橫向有產業配套，縱向有產業鏈延伸。相比單獨投資，經濟特區的影響力更大，企業入駐經濟特區可以有效降低政治風險。此外，經濟特區運營商一般會提供從前期考察到入駐的“一站式”投資服務，解決了企業投資面臨的信息不對稱問題。第二，相比單一投資，經濟特區帶動能力更強，有助于當地上下游產業鏈和配套服務產業鏈的整體發展。經濟特區建設不僅包括廠房、機械設備，還包括交通、電力、通信等基礎設施建設，以及下游產業和配套服務業的建設。經濟特區合作有助于推動中國對非產業鏈整體投資快速增長，形成設計、建設和運營等為一體的一攬子投資合作。圍繞經濟特區的發展可以帶動周邊人口集中和服務業的配套發展，形成促進工業化和城鎮化發展的完整產業鏈條、消費鏈條和建設開發鏈條。例如，剛果（布）政府擬將黑角經濟特區打造成資源加工基地、非洲區域性工業中心和中剛合作示范平臺。經濟特區將包括工業制造、自由貿易、物流服務、生活居住、公用事業5大功能的綜合性經濟特區，黑角經濟特區將成為帶動當地乃至整個國家經濟發展的重要引擎。

2.2 主要挑戰

第一，非洲國家的政策執行力不足和政策連續性不夠。經濟特區往往涉及多個政府部門，為保障高效運營，需要高效的執行能力和多部門協同的合作機制。雖然部分非洲國家為經濟特區提供了一站式服務，但效果較差，部門之間相互推諉、拒絕履行義務等現象時有發生。例如，尼日利亞出口加工區管理局（NEPZA）是控制經濟特區發展的主要管理機構，宗旨是協調和簡化不同聯邦機構，保障經濟特區的正常運行。但實際上，NEPZA仍然無法協調海關、港口管理局、中央銀行等政府機構，港口裝卸延誤、免稅申報遺漏、資本管制等事件嚴重影響了投資者的信心，導致部分企業撤回投資。埃塞俄比亞政府承諾承擔東方工業園30%的基礎設施成本，但在對園區管理方訪談中發現，由于未能獲得政府對園區基礎設施的預期支持，園區開發遭遇重大延遲。

第二，非洲國家關于經濟特區相關的法律法規還不完善。經濟特區法律規定了政府、管理機構、園區企業等利益相關方的責任和義務，是建設和運營的基礎。在全球經濟特區建設的浪潮中，非洲地區屬于后來者，經濟特區建設和管理的經驗相對匱乏，導致經濟特區在建設和運營過程中出現法律、法規上的真空。例如，一項對埃塞俄比亞工業發展園公司（EIDZC）和經濟特區內企業的訪談顯示，政府與經濟特區內企業之間缺乏合作是EIDZC和入駐企業共同面臨的挑戰，EIDZC和企業代表希望政府能出臺為經濟特區建設提供全面法律依據的法律法規，解決經濟特區建設和運營中存在的各方協調難題。在對尼日利亞萊基自由區的調研中發現，由于土地征收和賠償缺乏相關法律依據，地方政府與開發公司在該問題上存在分歧。開發公司認為土地征收和賠償應該是州政府與當地社區之間的問題，地方社區代表卻頻繁向開發公司直接提出賠償要求，導致開發進程因當地社區反復索賠而遭遇挫敗。

第三，非洲國家的基礎設施建設相對滯后。電力、通信、供水等基礎設施是企業正常運營的基本條件，也是吸引企業入駐的前提條件。但是，非洲地區基礎設施條件普遍落后，斷電、供水不足等現象在很多經濟特區都有發生。世界銀行企業調查數據顯示，撒哈拉以南非洲66.2%的企業遭遇過停電事件，平均月停電次數達到25.4次，平均每次停電時長超過5小時（見表3）。如埃塞俄比亞博萊工業區和尼日利亞萊基自由區，電力供應是目前面臨的最大挑戰，已成為吸引企業投資的嚴重阻礙。一些園區依靠移動發電設備解決電力短缺問題，但移動發電成本高且電力供應能力相對有限，不利于企業擴大產能。停電可能會給制造業企業帶來巨大損失，世界銀行企業調查數據顯示，撒哈拉以南地區由于停電事件給企業造成的平均經濟損失占該地區企業年銷售額的7.8%，約為世界平均水平的2倍。

3 中非經濟特區合作的建議

當前，中非經濟特區合作的規模不斷擴大，形式和功能豐富多樣，產業定位涵蓋食品加工、紡織等輕工業，電氣設備、交通等高附加值制造業，參與建設、運營和投資的主體也逐漸多元化。為了適應中非經濟特區合作今后的發展需求，確保合作成效，中國政府可以繼續完善中非經濟特區合作的頂層規劃，加強政策溝通，避免出現重復建設和同質化競爭，同時保障中國企業的合法權益。企業可以加強經濟特區的規劃、運營水平，最大化經濟特區的集聚效益和規模效益。

3.1 政府層面：用頂層設計引領經濟特區合作發展

（1）頂層設計是關鍵。通過對擬開展合作的重點國家、重點領域進行統一規劃，使經濟特區合作既符合非洲國家經濟和產業發展規劃，又符合中國產能轉移和產業升級的戰略方向。例如，對于非洲國家具有比較優勢的產業，可以發揮該行業內中國龍頭企業的示范作用，整合上下游企業共同投資，形成產業鏈條的對接合作。再如，在中國提出的12個產能合作重點行業中，鋼鐵、有色、建材、鐵路、電力等行業與幾內亞、剛果（金）、加納等非洲國家的資源優勢相符合。中國企業可以立足于國內優勢，推動鋼鐵、有色行業產能合作，同時結合非洲地區工業化和城鎮化建設，推動建材產能國際合作。

（2）加強政策溝通是保障。積極構建多層次政府間宏觀溝通交流機制，共同制定推進經濟特區合作的規劃和措施，協商解決合作中面臨的問題。針對經濟特區的土地、稅收、勞動、基礎設施配套以及貿易投資便利化措施等加強同駐在國政府的磋商，切實維護中國企業和人員的合法權益。

（3）提升精準服務水平是重點。目前，中國政府按照國際通行規則，為企業到境外建設經濟特區提供了一系列的支持政策，包括資金、稅收、行政審批、員工培訓等。今后，隨著經濟特區和入駐企業數量的持續增加，還需要進一步完善服務保障體系。例如，在所有中國企業參與建設的經濟特區中，通過商務部考核的僅占極少部分。相比于通過確認、考核的經濟特區，其他經濟特區能夠獲得的資金、政策支持相對有限，關于這些經濟特區的信息披露也非常少。未來，相關部門可以適當擴大服務范圍，加強同中國企業參與的經濟特區的聯系，發布有關經濟特區發展規模、主導產業、運營現狀等信息的專項報告等。

3.2 企業層面：提高運營服務能力發揮經濟特區集聚優勢

對經濟特區的投資運營企業而言，首先，要提高科學規劃水平。在經濟特區規劃和建設前，需要加強同當地政府和社區的溝通，了解開發運營相關的外資準入、稅收、土地、勞動力等相關政策，科學評估經濟特區開發面臨的風險與收益。產業定位方面，經濟特區的產業規劃需要符合當地的經濟發展戰略和產業發展規劃，充分利用當地的基礎設施和產業基礎。其次，加強企業合作、打造產業集群。經濟特區的目的是要形成生產要素和企業的集聚，既有助于入駐企業形成完整的生產、銷售鏈條，又有利于經濟特區的招商引資。因此，經濟特區的運營商可以整合能源電力企業、制造業企業、投資商等共同參與規劃、建設和運營，形成“基礎設施+園區+企業”的投資聯合體和利益聯合體。最后，強化服務意識。對擬入駐企業提供信息咨詢、運營管理等相關服務，及時了解企業發展面臨的困難，幫助企業解決資金、勞動力等問題。對于擬赴非洲投資的企業，需要對擬投資的行業進行市場調研，避免出現重復投資和盲目投資。另外，積極履行企業社會責任，加強同當地社區、居民的社會文化交流。將企業發展同當地經濟、社區發展緊密結合起來，贏得當地政府和民眾的認可，提高企業品牌和產品在當地市場的影響力和競爭力。

4 結語

非洲國家正致力于實現《2063年議程》繪制的非洲夢，期待加快推進工業化和現代進程。從非洲國家發展經濟特區的經驗來看，盡管各國取得的成績各不相同，但總體上經濟特區戰略在促進產業集聚、提升產業現代化水平，以及吸引外資、促進就業、擴大出口等方面的積極作用已經得到了廣泛認可。越來越多的非洲國家開始重視經濟特區的戰略地位，對經濟特區的政策傾斜力度不斷加大，迫切希望吸引國外成熟的技術、經驗和資金共建經濟特區。中國在經濟特區建設方面具有豐富的經驗和雄厚的實力，中非開展經濟特區合作符合雙方的發展需求，能夠實現合作共贏。

目前，中非在經濟特區合作方面已經取得了顯著成果，經濟特區合作投資效率高、帶動能力強的優勢不斷凸顯。展望未來，經濟特區合作將成為中非共建“一帶一路”的重要抓手，針對特區合作目前面臨的挑戰，需要中國政府和企業在經濟特區規劃、建設和運營方面做出相應的調整，最大化經濟特區合作成效。

參考文獻

Warr P G， “Export processing zones： The economics of enclave manufacturing，”The World Bank Research Observer， 1989， 4（1）： 65-88; Johansson H， “The economics of export processing zones revisited，”Development Policy Review， 1994， 12（4）： 387-402.

UNCTAD， “World Investment Report：Special Economic Zones，” 2019， https：//unctad.org/en/pages/PublicationWebflyer.aspx？publicationid=2460

埃塞吸引外商投資流量保持東非第一[EB/OL].駐埃塞俄比亞使館經商處，2019-7-5，http：//et.mofcom.gov.cn/article/jmxw/201907/20190702879006.shtml

Africa Economic Zones Organization， ECONOMIC ZONES OUTLOOK 2019， http：//www.africaeconomiczones.com/wp-content/uploads/2020/01/African-Economic-Zones-Outlook-2.pdf.

《中非共建產業園代表中非經濟合作發展新趨勢[EB/OL].中國新聞網，2017-8-29，https：//world.huanqiu.com/article/9CaKrnK4XHF？w=280.

全球能源互聯網發展合作組織.非洲能源互聯網研究與展望[M].北京：中國電力出版社，2019：6.

2019年國家級經濟技術開發區主要經濟指標情況[EB/OL].外資開發司，2020-7-28，http：//ezone.mofcom.gov.cn/article/n/202007/20200702987161.shtml

曾智華.經濟特區的全球經驗：聚焦中國和非洲[J].國際經濟評論，2015（5）：123.

中非經貿合作邁向高質量發展[EB/OL].經濟日報，2019-7-9，http：//www.gov.cn/xinwen/2019-07/09/content_5407514.htm

IPRCC and UNDP， “If Africa builds nests， will the birds come？ Comparative Study on Special Economic Zones in Africa and China，” September 2016， https：//www.cn.undp.org/content/china/en/home/library/south-south-cooperation/if-africa-builds-nests--will-the-birds-come-.html