中國民族區域治理方式的歷史沿革

◇ 文/中共呼和浩特市委黨校 寶 娃

2021年8月27日至28日，中央民族工作會議在北京召開。習近平總書記在會議中強調，要以鑄牢中華民族共同體意識為主線，推動新時代黨的民族工作高質量發展。鑄牢中華民族共同體意識，并非只停留在思想層面，而是完整的系統工程，包括政治基礎、經濟基礎、文化基礎、社會基礎、法治基礎以及組織基礎等。

民族區域自治制度是我國的一項基本政治制度，是中國特色解決民族問題的正確道路和制度保障。實行70余年，運行效果頗為顯著，有效促進了我國民族認同與國家認同的和諧統一。民族問題是人類發展歷程中長期存在的社會現象，涉及包括政治、經濟、文化、社會等各個方面。民族問題也是社會總問題的重要組成部分，如何處理國家內部的民族矛盾已成為世界性課題。

中國自秦始皇統一天下以來就是一個統一的多民族國家，少數民族區域治理自古就存在。習近平總書記指出：“一部中國史，就是一部各民族交融匯聚成多元一體中華民族的歷史，就是各民族共同締造、發展、鞏固統一的偉大祖國的歷史。”縱觀中國歷史，各個朝代在少數民族聚居的邊疆地區，都采取一定的“自治”方式，都試圖用間接或直接管理方式來實現邊疆少數民族對中央政府的認同，以及中央政府對民族地方的有效管控，其目的是維護國家統一。而中國共產黨的民族區域自治制度在維護國家統一、確立民族地方對中央政府的服從、尊重少數民族風俗習慣等方面的制度功能，體現出歷史延續性。因此，探究民族區域自治制度的形成和發展，要分析民族區域自治制度的歷史根源。

一、中國古代的民族區域治理

中國歷史上就是多民族國家，歷朝歷代對少數民族問題都非常重視。我國古代中原王朝在解決民族問題上的治邊思想核心是文化中心論，即“夷夏之辨”。受“夷夏觀”思想影響下的民族區域治理方式，如羈縻懷柔、郡縣制、腹邊互動等，都主張“大一統”“和而不同”“因俗而治”。我國古代民族區域治理的治理經驗為國家統一、民族團結積累了寶貴的經驗，具有正面的價值。

發達的農耕文明是中原王朝夷夏觀形成的物質基礎。中原地區平原經濟帶是我國自古以來農業經濟的主要分布地，其物質文明與精神文明的發展都是草原經濟地帶和邊遠山區所不能比擬的。古代中原王朝依靠農耕文明的日趨發達，逐漸擴大居地、繁衍人口、發展經濟，形成了中原文明。古代中國治邊思想大多為“守中治邊”，視中原地區為本根，邊疆地區為枝葉，邊疆少數民族地區的治理居于從屬地位。

（一）羈縻懷柔

“羈縻”有籠絡牽制的含義，“羈”字意為馬籠頭，“縻”字意為馬韁繩，形象地表達了中原王朝對邊疆的控制。羈縻政策始于秦漢，興于唐宋。唐朝時期，中原王朝設置“羈縻州”來管理少數民族。元朝將西南少數民族地區興起的土司制度納入行政體制管轄范圍。明朝土司制度因發展過快被打壓。到了清朝，改土司制度為流官制。

德化懷柔是中國古代中原王朝對“四夷”進行的治邊方法。然而僅僅依靠道德感化這一條途徑，絕不能將“四夷”歸化，所以北魏高閭曰：“遠人不服，則修文德以來之；荒狡放命，則播武功以威之”。這句話闡述了文德與武功二者的辯證關系。

通過梳理歷史我們發現，我國古代中原王朝對少數民族地區的管理是從間接統治逐漸轉為直接統治，管理體制也從有差異逐漸轉為無差異。這為近代構建和管理統一多民族國家積累了寶貴經驗。

（二）因俗而治

“因俗而治”，不僅尊重了少數民族實際，且有效維護了邊疆穩定。比如遼代的“南北面官”制度，南官主要負責稅賦徭役、軍事等方面的事情，北官主要負責民族管理方面的事情，這也是封建朝代首次嘗試“一朝兩制”的制度探索。元朝時期，在建立行省制的框架下，首次開始實施土司制度。明代完善土司制度，并對一些官員按照民族差異進行分別任命，有效加強了封建王朝對西南少數民族地區的管理。

（三）腹邊互動

經濟和文化之間的交流以及民族融合，不斷豐富和發展著中華文化的內涵，更激發了邊疆地區經濟建設的活力，促進了邊疆地區的經濟繁榮。促進互動和融合，是封建朝代發展民族地區經濟、實現社會穩定的重要政策，主要包括自然資源開發、畜牧業生產、減少稅負壓力等途徑。通過以上途徑，促進了各族人民的經濟文化交流，加快了內地與邊疆地區的一體化進程。

中央集權與羈縻制度在漫長的中國歷史長河中是始終存在的，并產生了廣泛而深遠的影響。我國封建時期的治邊政策在發展中逐漸完善，并日益成為一個完整的體系。在“大一統、和而不同、因俗而治”的思想指引下，治邊政策基本都奉行治邊、安邊的政策，在追求統一中關注差別，有效推動了華夏民族的形成以及長遠發展，對我國民族區域自治制度的提出以及實施奠定了歷史基礎。

二、中國近代的民族區域治理

二十世紀初，受舶來的西方“民族主義”觀念沖擊，中華民族意識由“自在”走向“自覺”，封建帝制的終結和多利益主體的斗爭使近代多民族國家的民族區域治理面臨著巨大的挑戰。

（一）從“自在”到“自覺”，中華民族意識覺醒

二十世紀初，西方民族主義理論被譯介到中國。梁啟超基于中國內憂外患的現實，認為中國之所以飽受侵略的苦難，關鍵原因在于“民族主義在中國猶未發展”。西方國家已完成“民族—國家”的建構，而中國仍沉醉于“夷夏觀”。我國先進的知識分子開始意識到“中國”只不過是世界中的一國，“四夷”也不是蠻夷，“華”與“夷”同是民族。因此“中華民族”一詞正式出現在歷史舞臺，中華民族意識開始覺醒。

在上世紀80年代末，我國著名的社會學家、民族學家費孝通先生提出了“中華民族多元一體格局”的觀點。他認為，中華民族從“自在”到“自覺”的轉變是在近代以來與西方列強斗爭中產生的，而不是在民族間交往發展中得來的。

（二）近代中國的利益矛盾

近代中國，由于帝國主義的入侵和我國半殖民地半封建社會的性質，我國主要存在三對利益矛盾，分別是封建王朝與帝國主義之間的矛盾，革命派與保皇派之間的矛盾，以及各民族間的矛盾。這三對矛盾激發了中華民族意識的覺醒，長期以來受到壓迫和剝削的少數民族要求實行“民族自決”，實現自治。

（三）近代我國民族區域治理的失敗

清朝政府在邊疆問題的處理中，習慣于遵循“因俗而治”的方法。清末推行“新政”，即在蒙古區域實施移民實邊政策；在臺灣、東三省和新疆地區設置行省進行直接管轄；在西南地區進行“改土歸流”；在西藏地區則采用修橋筑路、興辦學堂、統一度量衡等手段。“新政”的推行并沒有緩和民族關系，但“新政”在制度層面對于民族關系的形成和發展具有一定的積極作用。

辛亥革命推翻了清王朝，讓兩千多年的封建專制為之一掃。中華民國創立的《中華民國臨時約法》將民族關系和邊疆治理納入憲政體制中，這代表著我國民族區域治理正式步入憲政軌道。民國初期，北洋政府提出建立聯邦共和國政治體制——聯省自治作為民族區域治理理念，但孫中山認為這是各地軍閥割地自保、對抗中央的手段，因此在北伐開始后便無人再提。

近代積貧積弱的中國始終無法擺脫被侵略的命運，“民族—國家”的設想也被逐漸湮沒。資產階級革命派的本質也決定了中國民族問題不能從根本上予以解決。中國共產黨登上歷史舞臺，在解決中國民族問題上開始探索一條新的道路。

三、中國共產黨的民族區域治理

十月革命后，馬克思主義傳入中國。馬克思主義認為，民族問題是隨著民族的出現而隨之出現的，解決民族問題要經歷三個階段，從民族平等到民族聯合再到民族融合。但是民族融合并不是民族同化，民族同化是強勢的、單方面的民族變化。中國共產黨把馬克思主義民族理論基本觀點和我國的基本國情相結合，制定民族政策，并不斷創造性地繼承和發展，最終形成了具有創造性、特色性的制度——民族區域自治制度，妥善地解決了我國的民族問題。

（一）中國共產黨的艱難抉擇與艱辛探索

在馬克思主義的指導下，中國共產黨對于革命以及中國發展道路的認識更加全面，對于民族問題的解決也有了新的探索。

從建黨之初到上世紀30年代中期,我黨在這個時期集中探求的是解決民族問題的政治制度，提出“自治區域”的主張，主導思想和政策是實行聯邦制、民族自決。中國共產黨之所以提出這樣的主張,主要是由以下兩方面原因決定的。首先是因為當時國際國內環境錯綜復雜。在國際上,蘇聯通過實行聯邦制來處理國內的民族問題效果良好，而國內軍閥之間明爭暗斗，政權、社會缺乏穩定性。因此，中國共產黨認為應該在結束軍閥統治、實現局部統一的基礎上，組成真正民主的聯邦共和國。其次是因為處在幼年時期的中國共產黨對國內民族問題的認識不夠深入。隨著中國共產黨的不斷成熟和對我國基本國情認識的日漸加深,中國共產黨開始認識到聯邦制不適合我國國情,初步主張用民族區域自治來解決國內民族問題。

中共二大上，當時人們所提及的民族問題僅僅指代的是蒙、藏、疆等，而到六大時，黎人、臺灣人等均被納入到民族問題解決的范疇中。在抗戰后，黨對民族以及民族矛盾有了更深層次的認識，開始基于“民族”的視角來思考社會性問題。

1938年，中宣部楊松最先提出了“中國境內各民族”，并倡導“中共境內各民族自決”。但這里“民族自決”的含義不是獨立建國，而是要建立一個“各民族共同的祖國”，所以這時的“民族自決”的含義已經極其接近“民族自治”。

從抗戰爆發到抗戰結束,這時全國的主要矛盾是中華民族與日本帝國主義之間的矛盾。人們開始認識到國內各民族需要團結一致，共同抵抗敵人。在這一階段，國內聯邦制、民族自決以及自治并行。但在制度上已經開始更多地強調“自治”。理論層面的研究也順利推進，各種成果紛紛涌現。

在馬克思主義民族理論的指導下，隨著對我國多民族國情的認識的不斷加深，黨更多地運用“中華民族”的說法，強調對各個民族的尊重與能力發揮，創建更大的團結主體，結成堅不可摧的抗日力量。

歷史上，民族不平等的問題始終存在，民族隔閡也必然存在。近代后，中國社會性質發生變化，列強介入，開始慫恿“民族自決”，嚴重威脅到國家主權。中國共產黨一針見血地指出，階級矛盾是造成民族關系問題的關鍵所在。抗戰爆發后，中國共產黨認識到抗戰建國要依靠全國各族人民，單靠漢族是無法肩負起這一艱巨事業的。只有全國各族人民共同聯合起來，才能真正實現對外反侵略，對內消除民族壓迫，建立新中國。

抗戰勝利后,中國共產黨逐漸摒棄了聯邦制和民族自決，初步創建了民族區域自治制度，并不斷完善和調整。這是黨在制度層面的一次重大創舉。

（二）中國共產黨在堅持中完善

黨在初創民族區域自治制度時面臨著一系列困難，如理論準備相對不足、民族地區民主觀念有所欠缺、中華民族認同感不夠強烈等。但經歷了70多年的探索和實踐，我黨總結了中國解決民族問題的方式方法，就如何增強各族群眾對偉大祖國、中華民族、中華文明、中國共產黨和中國特色社會主義的認同，以及怎樣貫徹落實好黨在民族問題上的各項方針政策，作出了相應的工作部署，明確了長久的目標和任務。

作為我國的基本政治制度，民族區域自治制度對于解決民族問題而言具有重要指引意義。民族區域自治制度是老一輩共產黨人的集體智慧結晶，體現了人民的智慧，是適合我國實際的開創性制度。在幾十年的發展運用中，該制度的生命力得到了充分的證明,在如今我們不僅要繼續實施，還需要開拓、推進、創新落實。習近平總書記指出，“同世界上其他國家相比，我國民族工作做得都是最成功的。”并強調“毫不動搖地堅持和完善民族區域自治制度，不斷為解決世界民族問題提供中國方案、貢獻中國智慧。”

（三）不斷夯實鑄牢中華民族共同體意識的政治基礎

習近平總書記在2018年參加內蒙古代表團審議時指出，加強民族團結，根本在于堅持和完善民族區域自治制度。在第5次中央民族工作會議上，習近平總書記指出，要以鑄牢中華民族共同體意識為主線來推動民族工作的高質量發展。堅持和完善民族區域自治制度是鑄牢中華民族共同體意識的重要制度基礎。

民族區域自治制度的核心是“兩個結合”，即統一與自治相結合，民族因素與區域因素相結合。統一與自治相結合是在少數民族聚居地方設立自治機關，行使自治權，統一是前提。自治地方在不違憲的前提下，被允許制定自治條例和單行條例。因此，統一是前提，自治是手段，而不是目的，自治和統一并非并列關系。

我國的民族區域自治是民族因素與區域因素相結合。習近平總書記指出，民族區域自治不是某個民族獨享的自治，民族自治地方更不是某個民族獨有的地方。民族地區的少數民族在民族地區發展的過程當中，在維護民族團結的過程當中，應承擔更多責任。

“兩個結合”的核心就是維護國家統一和民族團結，更深層次的意義就是鑄牢中華民族共同體意識。因此，是否堅持好、完善好民族區域自治制度，不僅僅是保障少數民族權益的問題，而是是否做到維護國家統一和民族團結、真正夯實鑄牢中華民族共同體意識的問題。

為保障各民族共同團結奮斗，實現各民族共同繁榮發展，夯實鑄牢中華民族共同體意識的政治基礎，必須完整準確全面貫徹黨的民族政策。但民族政策要根據民族的發展、民族關系的發展而進行調整。調整的目的就是要不斷維護民族平等和團結。幾十年的實踐證明，我們堅定不移地堅持的民族區域自治制度既契合了馬克思主義民族理論的基本觀點，也符合了我國客觀存在的基本國情，具有先進性、科學性、創造性。民族區域自治制度已經成為中國特色社會主義制度體系的一大支柱、社會主義政治文明的一大特色，未來必須始終堅持且不斷完善，有效夯實鑄牢中華民族共同體意識的制度基礎。