關于粵港澳大灣區建立征信合作機制的思考

李莉莎 溫迪

（廣東財經大學，廣東廣州，510320）

一、問題的提出

2019年2月，中共中央、國務院印發《粵港澳大灣區發展規劃綱要》（以下簡稱《綱要》）,明確指出要將粵港澳大灣區作為國家經濟發展的引擎，充分發揮其在金融、科技、外貿等領域的獨特優勢，將粵港澳大灣區打造成世界一流的城市群①新華社.中共中央國務院印發《粵港澳大灣區發展規劃綱要》[EB/OL].(2019-02-18)[2021-02-23].http://www.gov.cn/zhengce/2019-02/18/content_5366593.htm#1.。尤其是金融業，作為大灣區優勢產業之一，是促進粵港澳三地協同發展的重要一環。為了進一步落實《綱要》對粵港澳大灣區（以下簡稱大灣區）的建設規劃，央行聯合多部委于2020年發布《關于金融支持粵港澳大灣區建設的意見》②人民銀行網站.中國人民銀行中國銀行保險監督管理委員會中國證券監督管理委員會國家外匯管理局關于金融支持粵港澳大灣區建設的意見[EB/OL].(2020-04-24)[2021-05-01].http://www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2020-05/15/content_5511766.htm.（以下簡稱《意見》），從促進粵港澳跨境貿易投資、防范金融風險、提升金融業服務水平以及完善金融業相關基礎設施等多個方面提出了二十多條具體措施。值得關注的是，《意見》所提到的措施涵蓋大灣區跨境征信合作，通過建立信用信息合作機制實現粵港澳三地的征信產品互認。

事實上，粵港澳三地關于征信的合作并非是空中閣樓，而是以經濟、民生方面的長久融合為現實基礎。從地理位置的角度來說，粵港澳相互毗鄰，文化相近。自改革開放以來，粵港澳三地之間的往來逐步擴展為全方位、多領域的交流與合作。香港和廣東在經貿方面往來尤其密切，自1997年至2016年底，港商在廣東直接投資項目超過8萬個，合同外資金額3790.6億美元，分別占同期廣東省外商投資各項總額的67%和69.3%③新華網.廣東省商務廳：港商20 年在粵投資近三萬億[EB/OL].（2017-05-15)[2021-02-22].http://www.xinhuanet.com/gangao/2017-05/15/c_129604766.htm.。隨著越來越多的港資企業在廣東進行投資活動，內地金融機構對直接查詢港商信用狀況的需求也與日俱增。另外，隨著珠三角九市對港澳居民在當地購置物業條件的放寬，越來越多的港澳居民選擇到珠三角城市工作、生活，內地的金融、商業機構對港澳居民個人信用狀況的查詢需求也越來越旺盛。然而，從行政層級的角度來說，大灣區是“一國兩制”、三個獨立關稅區、三種法治、三類貨幣的不同區域[1]，三地的征信體系在法律法規、監管模式和發展模式等方面都存在較大差異。隨著大灣區融合發展的不斷深化，三地相互獨立的征信體系已無法滿足各方對信用信息共享的需求。但是，要建立大灣區征信合作機制，實現信用信息共享，還存在諸多障礙，本文將主要從立法和監管等方面所面臨的障礙進行探討，并提出相應的建議。

二、粵港澳三地征信體系的比較

（一）廣東：以政府為主導

廣東省遵循內地的征信模式，即以政府為主導建設征信系統，建立信用信息數據庫，市場化方面整體遵循了企業征信先行、個人征信審慎監管的發展思路，企業征信市場化出現較早，已積累一定的發展經驗，個人征信市場化雖然在多年前已經開啟，但目前的發展速度相對緩慢。

在征信業的法律法規方面，內地起步較晚，相關的立法目前仍在摸索當中前進。2013年，中國人民銀行頒布了《征信業管理條例》（以下簡稱《條例》）和《征信機構管理辦法》，規定中國人民銀行及其派出機構是征信業監督管理部門，企業征信業務實行備案制，個人征信業務實行審核制，奠定了內地征信以政府為主導的基調。《條例》對征信機構的準入退出、征信業務規則、征信監管等多個方面作出了較為詳細的規定，這是內地在征信業發展過程中重要的一步。2021年1月11日，中國人民銀行發布《征信業務管理辦法（征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》），對信用信息作出了界定，并拓寬了其范圍，同時對信用信息的跨境流動進行了一定程度的規定。廣東省也結合自身的區域特點以及信用體系建設實踐，積極地對地方征信立法進行探索。2020年6月，《廣東省社會信用條例（草案修改征求意見稿）》向社會各界公開征求意見，該條例對廣東省內社會信用信息的采集、披露和應用，守信激勵與失信懲戒，信用主體權益保護等方面作出了規定。

在市場化方面，中國人民銀行在2014年為第一批第三方企業征信機構發放企業征信牌照，截至2020年12月末，全國共有23個省（市）的131家企業征信機構在中國人民銀行各個分支行完成備案④征信管理局.全國企業征信機構備案數量[EB/OL].(2021-01-08)[2021-2-23].http://www.pbc.gov.cn/ zhen gxinguanliju/128332/128352/2875623/index.html.。目前在粵港澳大灣區內共有9家公司獲得企業征信機構備案，其中3家來自廣州，1家來自佛山，5家來自深圳⑤李麗蕓,陳藝楠.中國征信機構大全(2021)[EB/OL].(2021-02-19)[2021-2-23].https://www.01caijing.com/finds/details/274941.htm.，這些企業大都依托大數據技術提供征信產品和服務。由于個人信息具有復雜性和敏感性的特點，內地對個人征信的態度向來都較為謹慎，其市場化較企業而言也更晚，直至2018年2月，中國人民銀行才下發第一張個人征信牌照，批準設立百行征信有限公司。截至2020年末，百行征信累計拓展金融機構1887家，替代數據源渠道數達30個，其中包括廣州互聯網法院和深圳市公共信用中心等機構，個人征信數據庫累計收錄個人信息主體1.63億人⑥百行征信.百行征信召開2021 年度工作會議[EB/OL].(2021-02-02)[2021-2-26].https://www.baihangcredit.com/main/detailpage?articleId=3b3bebcff85d4a53a8dff 0bf910eda53.。按照中國人民銀行的設想，百行征信能將中國人民銀行征信系統未能覆蓋到的個人及小微企業的信用信息納入到其信息數據庫，打破“數據孤島”困局，減少信用風險。2020年12月25日，中國人民銀行宣布為樸道征信有限公司發放個人征信業務牌照，自百行征信獲準進入個人征信市場的三年后，內地終于迎來第二家有資格從事個人征信業務的企業。

表1 粵港澳大灣區內取得備案的企業征信機構

（二）香港：以市場化為主導

香港在征信業方面的發展較內地早，目前已經形成了一套以私營征信機構為主，監管部門提供支持的較為成熟的征信體系。在征信立法方面，香港對于信息公開和個人信息保護相當重視。1995年，香港特別行政區政府制定《公開資料守則》，明確規定政府負有公開政府部門信息的責任，且信息公開力度較大，這大大地提高了征信機構獲取信用信息的簡便性。1996年，《個人資料（私隱）條例》（以下簡稱《私隱條例》）出臺，對個人信用信息資料的保護作出相關規定，明確個人在信用信息的使用上享有的各項權益，包括同意權、知情權、異議權以及救濟權等。2002年，香港金融管理局（Hong Kong Monetary Authority，HKMA）發布《透過商業信貸資料服務機構共用商業信貸資料》和《透過商業信貸資料服務機構共用個人信貸資料》，規定銀行和征信機構在從事信貸業務時，應當嚴格遵守信貸資料管理、審核制度，確保信貸資料的安全性和完整性。

香港暫無專門的征信監管機構，根據相關法律，相應的監管職責分散在各個不同的部門。主要的征信監管部門有香港個人資料私隱專員公署（Office of the Privacy Commissioner for Personal Data,Hong Kong，PCPD）和香港金融管理局。個人資料私隱專員公署的職責是確保《私隱條例》的實施，保障個人信息在被使用過程中的恰當性和安全性。金融管理局的主要職能包括對銀行實施監管、維持金融體系的穩定，但該部門并不直接參與征信機構的設置，而是通過發布指令的方式，指引各認可機構在合法范圍內通過信貸數據服務機構實現信用信息的全面共享和使用⑦中國征信.香港征信業發展的啟示和建議[EB/OL].(2016-04-21)[2021-05-15].http://www.hbcredit.gov.cn/xyzx/xyyj/201604/t20160421_1270.shtml.。

香港的信用信息數據庫建設由私營征信機構主導。在個人征信市場中，香港環聯資訊有限公司（TransUnion Limited）是香港第一家個人征信機構，由其提供的個人信用數據庫為消費信用庫（Consumer Bureau）以收集個人信用信息為主，信用信息數據的來源主要是公司的會員機構，這些會員機構一般是香港的銀行、租賃公司以及小額貸款機構。在企業征信方面，2004年，香港金融管理局、香港銀行公會及存款公司公會宣布在香港設立商業信貸資料庫（Commercial Bureau Hong Kong），商業信貸資料庫將會收集中小企業的信貸資料，并將其提供給認可機構查閱，其所涵蓋的對象是認可機構的中小企業客戶。另外，鄧白氏集團建立了商業信用信息——鄧白氏香港（Commercial Credit Information-Dun &Bradstreet Hong Kong Example）,該數據庫涵蓋了全球超過1.5億商業記錄，包括香港18萬家業務活躍的企業信息。

（三）澳門：以行業管理為主

與香港完整的征信體系不同，澳門既無嚴格意義上的公共征信機構，也無私營征信機構，這與澳門的經濟結構有關。根據澳門特別行政區統計暨普查局發布的《2019年澳門產業結構》，博彩及博彩中介業的產業比重占澳門全行業的50.9%，銀行業占產業比重的6.8%⑧澳門特別行政區政府統計暨普查局.2019 年澳門產業結構[EB/OL].(2020-11-20)[2021-03-01].https://www.dsec.gov.mo/Statistic/NationalAccounts/Gross-Domestic-Product-(By-Production-Approach)-A/2019 年澳門產業結構.aspx?lang=zh-CN.。博彩業以及銀行業是對征信需求較高的兩個行業，而這兩者（尤其是博彩業）構成了澳門的支柱性產業。這兩個行業分別依靠機構內部征信和行業協會來維持信用關系，銀行一般通過實地走訪或者增加交易次數來感知客戶的信用狀況；博彩行業協會則通過制定共同遵守的章程或者公約，促使行業內主體履行守信義務。由于澳門的支柱性產業都已依靠本行業的管理實現了信用信息的獲取，因此澳門暫未出現專門的征信機構[2]。另外，澳門在征信業方面的立法較為分散，多見于政府行政法規和部門規章，專門性、綜合性的立法數量并不多，其中就包括澳門特別行政區政府于2003年制定的《中小企業信用保證計劃書》和于2005年制定的《個人資料保護法》。《中小企業信用保證計劃書》旨在解決中小企業融資難問題，而《個人資料保護法》對個人信息的保護和跨境流動作出了相關規定。

表2 粵港澳三地征信體系對比

三、粵港澳大灣區建立征信合作機制面臨的障礙

（一）粵港澳三地對信息保護的程度不同

近年來，大數據技術不斷發展，與公民生活的結合越發緊密。然而，隨著公民信息不斷被企業、商戶等機構收集，個人信息泄露的問題將越發凸顯。在這樣的背景之下，對個人信息的保護是進行征信活動的重中之重，征信數據要實現跨境流動，數據流入方必須具有良好的個人信息保護制度。

目前，香港已經形成了較為完善的個人信息保護體系，《私隱條例》和《個人信貸資料實務守則》等法律文件均著重地對個人信用信息的保護作規定。澳門在個人信息保護方面也頗為重視，其《個人資料保護法》不僅對個人信息處理的正當性、安全性和保密性作出規定，還對數據跨境流動附加了限制條件，如該法第十九條規定，只有當接受信息地的個人信息保護體系能確保達到適當保護的程度，個人數據的跨境流動才被允許。

就內地的情況而言，個人信息保護的法律體系尚未完善。目前，《個人信息保護法（草案）》仍處于征求意見稿階段，在這樣一部專門的個人信息保護法律正式出臺之前，內地對于個人信息保護分散地規定于《民法典》《刑法》《網絡安全法》等法律中，較為零散，缺乏深度，難以對侵犯個人信息安全的行為形成有力的法律約束。盡管《征求意見稿》在征信機構的信用信息采集、整理、保存、加工等方面作出了與個人信息保護相關的規定，但是其作為效力等級稍低的部門規章，實體內容規定不全面，保護力度較法律而言更遜色一籌，使信息主體的權利難以得到全面的保護。粵港澳三地對信息保護的程度不同，征信數據跨境流動必然會給數據安全帶來嚴峻的挑戰，尤其是當內地對個人信用信息保護不完善時，會使得廣東成為個人信用信息的“凈流出地”。

（二）內地嚴監管模式下廣東征信市場驅動力不足

大灣區要實現征信合作，市場是重要的驅動力。香港征信業市場化程度相當高，政府對征信業的監管較為有限，澳門則以行業自律為主。然而廣東對征信行業“大包大攬”式的監管以及嚴格的事前準入制度，使得市場無法完全發揮其重要的驅動作用。

一方面，《征求意見稿》所體現的對整個征信行業不加區分的嚴監管，使得內地的征信企業未來并不那么明朗，影響市場信心。目前，廣東省依據《條例》由中國人民銀行內設機構征信管理局對征信行業進行監管，根據征信管理局的職能，其監管主要是金融信貸領域的，目的是防范金融風險，因此廣東對征信業的管理始終秉持著審慎的原則。根據《征求意見稿》中的第三條，“信用信息”被界定為“為金融經濟活動提供服務，用于判斷個人和企業信用狀況的各類信息”，央行征信管理局副局長田地據此表示，利用信用信息對個人和企業作出畫像、評價等活動應認定為征信業務，均納入征信業的嚴格監管。但是，隨著近些年來大數據技術的快速發展，市場上的商業主體往往依靠市場征信機構提供的消費者信用評價來為其提供不同的等級產品或者服務，從其性質來看應當屬于信用咨詢的范疇，與金融征信存在著較大差異[3]。

《征求意見稿》將征信監管的范圍拓寬，對性質不同的業務采取統一的嚴格的標準進行監管，這樣的頂層設計是值得商榷的。以金融審慎監管的思路應對一般市場活動，將使得廣東許多征信機構面臨相當大的合規風險，難以繼續開展市場業務，從而扼殺市場活力。這顯然對大灣區開展征信合作和信用信息交流是相當不利的。

另一方面，個人征信行業的事前準入制度過于嚴格。根據《條例》的相關規定，企業要在內地獲得個人征信業務的經營資格，需要經過中國人民銀行進行行政審批以及發放牌照，牌照數量受到央行的嚴格控制。央行作為外生于市場的監管部門，難以全面地掌握日新月異的市場格局和經營者狀況，嚴格的事前準入制度可能會削弱個人征信市場的活力，不利于其發展[4]。

另外，個人征信業務牌照屬于一般許可，在數量上應當不存在限制，但直至目前為止，內地只有兩家企業獲得了個人征信業務牌照，即百行征信和樸道征信。而百行征信的第一大股東是中國人民銀行會同多個部委建立的中國互聯網金融協會，樸道征信的第一大股東是北京市國資委旗下的北京金融控股集團，均具有比較典型的官方背景。因此從結果來看，這種事前準入制度似乎成為了一種行政性壟斷，阻礙了內地個人征信市場的充分競爭。

若內地的征信市場無法高效運轉，便會使得優秀的征信產品或征信服務寥若晨星，如此一來，在面對港澳一眾具有核心競爭力的征信企業及其提供的征信產品時，廣東征信市場在產品力方面稍顯不足，難以達到征信合作所應該具備的“征信產品互認”條件。

（三）三地信用信息跨境流動機制的建立尚存難點

一是目前的立法所導致的信息跨境流動不暢。根據《網絡安全法》第37條的規定，關鍵信息基礎設施運營者在境內運營過程中收集的個人信息等重要數據應當本地化留存。如果因業務需要而要向境外提供，應當先通過網信部門或者國務院其他部門的安全評估。不難看出，內地的立法者希望盡可能地將信息數據的儲存本地化，以此來保障內地的公共信息安全以及個人隱私安全。

嚴格的信息跨境流動限制固然能夠較好地實現信息安全保障的目標，但也影響了地區間的信息流動，廣東與港澳之間的信息不對稱現象將不可避免地加劇，這會導致內地城市在大灣區征信市場上面臨一定程度的孤立。

二是粵港澳三地對征信利益訴求存在差異。就珠三角九市的情況來看，廣州、深圳兩地在城市信用體系的完善程度、信用交易風險程度以及信用經濟的發展潛力方面，在全國來說都是佼佼者，而中山、肇慶等城市仍較為落后⑨中國網.2019 中國城市商業信用環境指數排名出爐[EB/OL].(2019-11-21)[2021-03-15].http://www.xinhuanet.com/enterprise/2019-11/21/c_1125258545.htm.。珠三角各城市的信用建設情況差距較大，因此廣東更加需要借鑒香港在征信業發展方面的成熟經驗，提升對數據的處理能力，降低信用風險，加強在征信業較為落后的城市的發展力度。

港澳對于跨境征信合作的主要訴求是獲得有價值的信用數據，為當地的金融市場以及投資者服務。各方都希望自己是數據流動的“凈輸入者”，從而減少信息的流動以降低信息泄露風險，這對跨境征信工作的展開頗為不利。

四、推動粵港澳大灣區建立征信合作機制的幾點建議

(一)盡快出臺《個人信息保護法》，平衡三地信息保護程度

《個人信息保護法（草案）》（以下簡稱《草案》）在早前提請全國人大常委會二讀。要加強內地的個人信息保護程度，推動大灣區的信息交流，應盡快推動該法出臺。為了達到充分保護個人信息的目的，已有多位學者對《草案》的立法提出相應的建議：

第一，確保信息保護機構的專業性和獨立性。目前，根據《草案》第59條的規定，個人信息保護工作主要由國家網信部門負責，國務院其他有關部門在各自職責范圍內負責監督管理。事實上，該規定并未完全體現信息保護機構的“專業性”和“獨立性”，因以網信部門的傳統職能來看，其工作重心偏向于互聯網內容審查或網絡安全治理，在個人信息保護方面缺乏一定的專業性。另外，《草案》第59條所體現出來的個人信息保護職能分散化，使得組織、資金以及人力方面，都缺乏相應的獨立性。長遠來看，不利于提高內地的個人信息保護程度[5]。

第二，確立信息主體權利與信息自由流動間的平衡機制。一方面，要確立個人對信息的控制權，另一方面又要防止信息主體對信息的控制機制過度復雜導致數據自由流動受阻。要做到兩者間的平衡，一是對個人信息控制權作類型化處理，比如規定知情權、查詢權、更正權、刪除權、可攜帶權等，對明示同意、默示同意、專門同意等事項作出明確規定；二是要通過設計行之有效的信息安全管理制度調動信息控制者保護個人信息的積極性，促使其主動承擔個人信息保護的責任，這樣才能在保護個人信息的同時更好地促進數據要素有序自由流動，推動大灣區的信息數據交流[6]。

（二）重塑監管思路，提升大灣區征信市場化水平

與內地相較而言，香港的征信體系更加貼近市場，監管更富有彈性。事實上，無論是金融管理局還是個人資料私隱專員公署，均未采取嚴格的管制手段對征信市場進行行政干預，香港也因此形成了一批具有核心競爭力的市場征信機構。內地的征信業起步較晚，在各方面的機制尚未成熟的情況下，監管部門依法采取監管措施也是合乎邏輯的，但是若以“大包大攬”式的強管制思路對征信業進行管理，一個適度競爭、有序、高效的征信市場也難以建立起來。因此，監管部門應在守住風險底線的條件下，尊重市場選擇，重塑監管思路。

一方面，對不同性質的征信產品或服務進行分類監管。征信業發展至今，企業或者個人征信產品及服務已不再局限于金融借貸領域，其應用廣泛涉及消費、商業營銷等諸多領域，利用信用信息對個人和企業作出畫像、評價等活動不應一刀切地受到嚴管。對于以金融借貸服務為主的金融征信機構，應實施嚴格的監管，而對于以信用瀏覽、行政許可或行政處罰信息公示為主要內容的公共征信和以提供信用信息咨詢服務的商業征信，應持更加開放的態度，不必采取審慎監管原則對待。

另一方面，應適當放松事前準入審批。在許多征信行業發達的國家或者地區，成立征信公司、從事征信業務是無需進行事前審批的，比如歐盟，即使它采用的是央行主導模式的嚴監管，要成立一家征信公司，只需要向國家數據保護機構進行備案登記即可。為了提升廣東征信業的市場化水平，通過市場優勝劣汰，在大灣區形成一批具有核心競爭力的征信企業，監管部門可以考慮放松事前準入審批制度，對于不涉及金融借貸領域的征信業務，采取登記備案制，或者在合理區間內增加征信業務牌照的數量，使內地的征信市場實現合理、充分的競爭。這樣，廣東才能形成一批符合市場動態的高質量征信產品和服務，以市場為驅動，推進大灣區征信合作。

（三）完善數據跨境流動立法，探索信息流動合作模式

我國內地的《網絡安全法》明確“保障網絡信息依法有序自由流動”，以數據本地化留存為原則、安全評估出境為例外，但是如何保障“有序自由流動”，應在后續出臺的《個人信息保護法》和《數據安全法》及其實施細則中予以明確，除了作出原則性規定外，還應對數據跨境流動的認證機制、簽署合同出境方案以及對超過何種數量的信息采集才需要本地留存作出具體、明確的規定，對不同類型的數據采取靈活的管理辦法。比如對涉及國家秘密、經濟安全的數據嚴格按照本地化留存的要求執行，對公共征信機構采集的數據進行安全性評估，允許滿足安全管理要求的普通個人數據跨境流動[7]。

另外，為克服粵港澳三地對征信合作利益訴求不一致的問題，推動大灣區征信數據流動，還應積極探索適宜的信息流動合作模式。在日本，征信業的發展模式采取的是行業會員制，由行業協會制定章程，對會員的準入、退出進行管理，所有的會員都享有平等的權利、履行相同的義務。行業的信用信息僅對會員開放查詢，若要廣泛獲得有價值的信用信息，就必須加入某一征信機構，成為其會員。大灣區在探索信用信息共享模式的過程中，可以參考借鑒日本的會員制模式，由粵港兩地的征信管理部門主導，建立征信信息共享會員系統，粵港澳三地的企業或機構在遵守相關的數據保密協議的條件下，自愿加入信息查詢系統。通過這種自愿的、市場化的方式，以市場利益為主要驅動，調動粵港澳三地企業信用信息共享的積極性。

五、結語

當前，大灣區征信一體化是中國人民銀行為實施《粵港澳大灣區發展規劃綱要》所推動的重點項目，在推進過程中仍面臨著法律法規差異、監管差異、征信發展路徑差異等等諸多障礙。但是，挑戰與機遇并存，隨著信息技術的發展和金融科技日益成熟，征信合作的實現可以依靠的手段也逐漸豐富。

例如，區塊鏈技術應用于跨境征信合作已有初步設想。區塊鏈技術能在缺少中央權威機構的情況下，使得彼此之間不具有傳統信任關系的主體達成合作。區塊鏈是建立信任的機器，具有去中心化、去信任化、不可篡改、可追溯性等特點，可以有效地緩解信息不對稱現象，有利于維護金融穩定，防范金融風險[8]。在這些特性的加持下，區塊鏈技術的應用可以解決跨境征信合作中諸如征信標準不統一、數據相互封閉隔離等難題。然而，盡管對征信合作有諸多便利，區塊鏈技術在征信的應用目前仍在設想階段，這當中不僅涉及到諸多技術層面的問題，還涉及法律和監管層面的問題。如《條例》第16條規定了個人不良信息在征信機構的保存期限為5年，5年過后應當予以刪除。第25條規定，對于征信機構所保存或提供的信息有錯誤、遺漏等問題的，信息主體有權請求征信機構予以更正。顯然，區塊鏈的不可篡改性與《條例》的上述規定是相沖突的。另外，由于區塊鏈技術的去中心化特性，在其應用到征信領域時，央行的監管將在一定程度上被削弱，傳統的監管方式可能無法很好地應對。因此，欲通過科技的手段推動粵港澳大灣區的征信合作，應先從立法以及監管方式上作出因應。

粵港澳大灣區已是中國最具經濟活力、開放程度最高的區域之一。要實現大灣區金融的深度融合，并在不久的將來建成國際一流灣區和世界級城市群，打造獨具特色的跨境征信合作體系將是當中的重要一環，而征信合作體系的打造應在未來通過法律法規、政府監管、科技和市場之間的相互配合，逐步探索、逐步實現。