城市社會綜合治理“三調聯動”的模式完善:“三支柱”模型分析與構建

劉軍 高振勇

（1.深 大學，廣東深，518000；2.深 市寶安區松崗社區，廣東深，518000）

一、問題提出

中國改革開放已走過了40余年的輝煌歷程，經濟快速發展，人民生活水平穩步提升，國際地位和影響力不斷提高。隨著中國經濟總量的日益龐大，基于市場持續優化機制的經濟結構變得越來越復雜，并在不斷突破原有框架，而隨動的企業、地方政府等各類、各層組織間的利益關系、行政關系的調適能力卻難以跟上節奏，出現“余額不足”的“累積式”滯后，當快節奏倒逼下的“應付思維”成為無可奈何的“主打思維模式”，甚至延伸至老百姓層面的人與人的關系也會采取簡單化方式處理應對，于是各類錯綜復雜的社會綜合治理事件以鋪天蓋地之勢，不以人的意志為轉移地洶涌而至。

我們知道，社會生態具有較強的利益主體性、邏輯生態性、社會影響性，自中國進入21世紀，社會生態具有復雜性的基本特征就已成共識。當今社會呈現出利益主體與利益訴求多元化趨勢，雖屬于社會發展過程中的正常現象，但若對這些矛盾與問題處理不當，也會帶來社會的不穩定[1]。特別是近20年來，中國規模大、速度快的城鎮化進程，城鎮化率從1990年末的22%①新華網.2020年我國城鎮化水平將達到60%左右.(2013-07-06)[2021-04-06].http://finance.sina.com.cn/china/20130706/153016038303.shtml?from=wap.上升至2019年末的60.6%②李金磊.中國經濟年報:GDP、人口、收入、城鎮化有新突破[EB/OL].(2020-01-18)[2021-04-06].https://caijing.chinadaily.com.cn/a/202001/18/WS5e2239fea3107bb6b579a9f2.html.，城鎮化率年均增長1.33個百分點，城鎮常住人口共增長近6.9億人。大量人口在城市常住，形成經濟社會繁盛的同時，傳統控制導向的政府社會管理模式已然不足以具有效率，必然轉向社會治理多元化格局，即中國“新常態”：從社會控制到社會治理已普遍形成[2]。綜合治理的范圍極大延展，已直達社會末梢的各個位置。如2019年12月，中央依法治國辦將深圳市寶安區作為中央依法治國辦人民調解、行政調解、司法調解“三調聯動”試點[3]。寶安已基本設置完成的“i調解”三調聯動智慧平臺，整合了人民調解專家庫資源，對各類矛盾糾紛實行風險預警，實現“一案一檔、在線分撥、在線跟蹤、在線督辦、在線考核”。在體制層面，調解參與者除了政府有關行政單位、司法單位，還延展到社會公眾；在機制層面，物理位置集中的調解中心，跟蹤記錄每一個民事糾紛案例，通過強調實施“人民調解、行政調解、司法調解”的次序聯動和角色參與、聯合行動，形成“政府紓解、社會舒壓、百姓紓困”的社會綜合治理較好效果。

但從多個城市的實踐看，不可否認的是，現實的“三調聯動”社會綜合治理模式，仍然存在三個方面的偏重問題。即“體制上偏重行政導向，機制上偏重“壘”資源導向，運作上偏重經驗導向”，體制上偏重行政導向，靠指揮、調度、命令實現上傳下達；機制上偏重“壘”資源導向，主要以“上”資源為任務提供支持；運作上偏重經驗導向，以已有工作經驗為主要解決方法來調解，缺乏數字化分析。往往極易帶來“三過一化二趨”問題，即“投入成本過高、投入精力過重、投入時間過長”、“工作碎片化”、“人員趨倦怠、效率趨衰減”。上述不足與問題的存在，對我們社會綜合治理的建設提出了挑戰。

如何在現有實踐工作成效的基礎上，從基層經驗中形成為社會綜合治理的一種模式，構建“體制上更系統、機制上更高效、運作上更穩定”的可持續模式，更好地踐行“以人民為本”理念，形成高效率的新常態城市社會綜合治理體系，顯然已是當務之急。

二、研究文獻回顧

社會綜合治理引發越來越多人的重視和研究，不僅是基于社會穩定及社會控制模式倒逼式改變的緊迫要求，更重要的是基于先行于理論的實踐中，不斷出現的各類應對方式的困惑。社會綜合治理早期的概念僅是收窄了的協調，即政府信訪組織對口簡約化處理，進入到今天的“三調聯動”，即人民調解、行政調解、司法調解聯合行動，借助覆蓋范圍廣泛的調解組織體系，以結構化的處理“視角”與資源介入，在化解大量社會矛盾，實現了作用積極的“定紛止爭”。周亞紅（2011）研究認為“三調聯動”機制自2005年首次提出以來，經過發展，在化解社會矛盾、維護社會穩定方面已經取得了不俗的成績，通過人民調解、司法調解和行政調解的緊密結合，許多積怨已久的糾紛得到徹底解決，避免了由于矛盾升級而導致嚴重后果的發生[4]。

但從現有文獻看，城市社會綜合治理的理論研究相對不足，大量的文章停留在實踐經驗總結上。如黃文勝、韓偉（2020）的“探究創新社會綜合治理新舉措”[5]。耿立凡（2017）以濱湖世紀社區社會調解為典型的“大調解”格局研究，提出了“一臺、一線、兩網、五室”模式；一臺指一個受理前臺，負責登記需要調解的信息、分流調解群眾；一線指一個專門的世紀熱線，負責接聽群眾的電話咨詢、反映問題；兩網即網格與網絡，社區網格做好矛盾排查工作，做到一線發現問題、一線處置問題、一線解決問題。網絡即利用世紀熱線及34個業主QQ群、社區網站等，網上傾聽民意、網下分類辦理；五室即輿情信息室、聯合調解室、律師工作室、心理咨詢室、維權服務室等[6]。周亞紅（2011）湖南實踐的“三調聯動”主要由三種制度組成:聯席會議制度、信息通報和工作交流制度、聯合調解制度。陳堯,王哲（2020）2015年12月在浦東新區政府、法院和司法局協調下，正式成立全國第一家專業人民調解中心——浦東新區專業人民調解中心，開拓了人民調解和司法調解聯動的新模式[7]。王福華（2010）的“中國調解體制轉型的若干維度”[8]等，則集中在傳統模式下現狀與對策的層面上。這些研究成果都具有豐富的工作實務、實操特色。

從綜合治理內涵定義看，Chen R（2017）認為社會治理是一種以人為本的治理模式，能夠更好地處理社會問題，在科學規范的制度指導下，以行為主體多維度合作和主體參與為治理基礎，促進社會資源合理配置，滿足人民群眾合理需求[9]。

從綜合治理主體角色看，Zhu,Dimin（2018）在“多元社會主體在環境治理中的作用：以嘉興模式為例”一文中，認為參與治理的社會主體應多元，是公共治理研究的重要課題[10]。Yang Gangqiang,Xue Yongyu,Ma Yuxi（2019）在“社會組織參與、政府治理與基本公共服務均等化：來自中國的證據”一文中，對2007-2017年我國社會組織參與政府治理與基本公共服務均等化之間的關系進行了實證研究，得到了社會組織的參與和政府治理的改善可以促進基本公共服務均等化等的結論[11]。

從綜合治理特別是調解的模式(體制、機制與運作)來看，Guo,Sujian,Jiang,&Tianyu（2017）認為“社會治理”的新發展趨勢是向民主法治、國家與社會多元合作的自治模式過渡[12]。胡海，胡志英（2011）認為加強立法是健全“三調聯動”機制的關鍵，采用科學分流制度是建立“三調聯動”機制的重點，實現三大調解相互銜接是完善“三調聯動”機制的核心。張榮艷（2015）分析認為，國內學者圍繞社區調解有較深入研究，但要么突出司法、行政調解的重要性，要么注重社區組織自治在解決糾紛、維護秩序上的重要性，要么強調社區調解員的專業化的作用，而缺少將其有效結合起來的多元化調解機制的建構[13]。

綜上所述,關于社會綜合治理的研究，在運行規律與模式、體制框架及機制邏輯整體方面研究較少，但確有在某一個方向的深入，這些都為本文的構想提供了非常有用的啟發。本文聚焦于城市社會綜合治理，特別是“三調聯動”模式實踐中體制、機制和運作上的痛點，在實地調研的基礎上,將“三調聯動”向前、向后延伸，提出了城市社會綜合治理的“三支柱”模型邏輯體系，建構設計了基于“三支柱”模型系統體制、機制的具體結構，并分析了其實現的運作策略。希望能在城市社會綜合治理上有所突破和創新,豐富現有研究的相關理論。

三、“三支柱”模型的邏輯體系分析與構建

（一）“三支柱”模型基本思路

未來城市經濟社會發展的“精致、智慧、人本”要求是必須體現在社會綜合治理的總體框架構建與細節機制設計上，針對“三調聯動”的缺陷，城市社會綜合治理體制需建立“防、調、建”邏輯聯動的三支柱框架體系，機制需建立“防、調、建”、“信息前置、分層分流、建庫反饋”內在的三支柱關聯機制，運作上則需實現策略與投入的配套資源。

（二）城市社會綜合治理“三支柱”模型體系之體制分析與構建

城市社會綜合治理的體制是指治理要素間邏輯關聯意義上的制度規定，必須具有周延性、平衡性和穩定性。“三支柱”模型城市社會綜合治理體制包括“防、調、建”邏輯框架體系，“防”即預防，“調”即調解，“建”即建設，其中的基本指導思想是：“防”重于“調”，“建”大于“防”。

1.城市社會綜合治理“三支柱”模型的“防”。即防患于未然，防止社會綜合治理事件的發生。在這方面，李華（2005）發表的試論社會綜合治理的“三防”體系建設一文，基于社會治安治理提出了“人防、物防、技防”概念和內容[14]。本文則在這里主要基于城市社會綜合治理提出考慮實施預審制的“防”。即社會組織（城市街道辦、經營企業、社區、物業等）的政策、條例、制度、辦法等出臺前，實行基于社會綜合治理的預審，查找和發現漏洞，而不是等到政策、條例、制度、辦法等頒布出臺后，引起社會利益主體間的沖突，再去調解。景躍進（2011）在“演化中的利益協調機制:挑戰與前景”一文中指出，經驗顯示，在大量事件中，官與民爭利是導致矛盾和沖突的直接原因。分權改革使地方政府有了自身的獨立利益。在許多情況下，還會利用公權力侵犯民眾利益。如一些地方在城市化中，借發展名義，在拆遷、補償等方面克扣，降低安置標準。遭民眾抗議時，毫不猶豫地與開發商站在一起。在這方面，有些部門亂收費也是一個可與之媲美的經典例子[15]。此為有意為之行為，正在減少和消失。而大量的、不自覺的、無意為之出現的行為，所形成的官民、勞資、居民與物業等矛盾，則讓城市社會綜合治理調解不堪重負，而其實那是本可避免的。

本文這里提出的預審制的“防”主要包括：社會組織自愿預審制度、準則，預審免費、預審自愿與預審必須、預審標準、預審流程、預審者利益相關回避、預審者培訓等問題；社會綜合治理預審志愿者義工制度、公開招募規則，相近專業、相近職業問題，現任職或退休者擔任志愿者問題；志愿者車馬費成本支付問題等。向前預置的“防”預審制，可以過濾、消解在“調解”環節不應該出現的事件堆積與沉重，可緩解或一定程度上化解目前實踐中“投入成本過高、投入精力過重、投入時間過長”的難點與困局。

“防”支柱與“調”支柱之間具有較強的互補性，“防”的好，可以減輕“調”的堆積與壓力，而如果“防”的“水平初值”不高，真的出現了漏洞，還可以通過“調”的結果信息反饋，獲得后續的成長，從而形成社會綜合治理事件的一道動態的體制性“防火墻”。

整個“防”的支柱體系構建以“功夫與智力的確定前置性、制度與執行的動態尋優性、成效與影響的社會累積性、效率與效益的高能杠桿性”為主要特征；

2.城市社會綜合治理“三支柱”模型的“調”。即調解，以“三調聯動”為基本邏輯架構（人民調解、行政調解、司法調解）。但這里必須考慮實行“三調聯動”與“防”支柱的溯源性互動制，即“三調”過程中，通過事件識別反饋至“防”支柱，既可持續優化“防”流程和標準，又對“調”的質量追求和效率提升產生意義，緩解和解決工作單一引起的“人員趨倦怠、效率趨衰減”問題；其次，必須考慮社會綜合治理事件出現具有“非均衡性”與“調解資源”，如調解中心的人財物物理位置、工作時間“相對集中固定”引起的資源無效占用問題，可通過實行調解事件特征畫像與調解人員自動匹配制，即由調解系統實時、自動、快速對事件分解特征值指標，并完成綜合評價與調解人員的擅長作自動選擇匹配，來實現調解人員的高效率結構性、動態優化調度。緩解或解決偏重長官意志式的行政導向、經驗導向、工作碎片化傾向，從而形成社會綜合治理事件的一個快速、高質量化解的體制性“滅火器”。

整個“調”的支柱體系以“調解和預防的內在邏輯性、調解與對象的特征匹配性、不同角色上下左右的聯動性”為其主要特征。

3.城市社會綜合治理“三支柱”模型的“建”。即建設，社會和諧文化建設,是社會綜合治理的基礎。我國自古以來就追求“和為貴”,《中庸》云:“和也者,天下之達道也。”寥寥數字即道出了中國社會古老而常新的夢想——和諧。“內睦者家道昌,外睦者人事濟”的良好社會風尚也一直是我國人民所追求的。和諧文化最核心的內容是崇尚和諧理念，弘揚和諧精神，大力倡導社會和諧的理想信念，堅持和實行互助、合作、團結、穩定、有序的社會和諧準則。一個城市從業者及老百姓內在的邏輯理性表現出的事理涵養、知法懂法表現出的法律素養、行為習慣表現出的文化素養高低決定著該城市的和諧水平。“建”就是基于城市上述三方面的實際作社會綜合治理的文化建設、制度與運作體系構建。其意義是讓社會綜合治理事件化解于無形，產生事半功倍的效果。可在如下四類聚焦。如電視臺節目、電臺節目類建設（如社會綜合治理的百“事”論壇、故事會、講座等），公益廣告類建設（如社會綜合治理的音視頻、宣傳畫、手冊等）、競賽類建設（如社會綜合治理的短視頻作品、宣傳畫創作、故事創作、微電影創作、廣告創作等）、社會形象評選類建設（如社會綜合治理的最佳雇主評選、最佳雇員評選、和睦鄰里社區評選等）。但從當下基層文化建設來看，雖然是社會主義文化建設的重要組成部分，然而在城市基層社會治理中，對文化建設的重視程度明顯不足。根本沒有把文化建設納入到治理創新的體系當中，認為文化建設無關緊要，搞好經濟，抓好民眾滿意度才是關鍵，文化場所形同虛設。不少社區圖書館成立初社區還有創辦熱情，過一段時間管理員不見蹤影，再后來關門大吉（王可，2015）[16]。所以，認知上認同“建”、態度與行為上重視“建”是關鍵。

“建”支柱與“調”支柱之間具有極強的互通反饋性，“建”的好，則“調”可減輕壓力；“調”的優秀成功案例則又可以成為“建”的素材而源源不斷。通過“建”讓社會綜合治理事件消融在和諧的文化中，形成厚實、正能量弘揚的體制性“疏導網”。

整個“建”的支柱體系以“內容和導向的基礎性、心理與認知的滲透性、成長與改變的長期性、形式與表現的趣味性”為其主要特征。

從上述“三支柱”的關系實踐看，“防” 是“調”的前提，“建”是“防”的基礎；“防”是根本，“建”是基礎，“調”是關鍵。顯然，“三支柱”及其關系模式體制建設，是城市社會綜合治理的“穩定器”建設（如下頁圖1）。

圖1 “三支柱”模型及其關系邏輯——社會綜合治理的“穩定器”

（三）城市社會綜合治理“三支柱”模型體系之機制分析與設計

城市社會綜合治理“三支柱”模型機制是在“三支柱”邏輯聯動框架體系基礎上，運作中確保治理要素能夠傳遞、反饋和處理的自洽制度設計，必須具有主動性、通暢性和確定性的基本特性。“三支柱”模型城市社會綜合治理機制依次主要包括“治理信息前置、治理分層分流、治理建庫反饋”邏輯架構，其基本指導思想是：閉合循環管理。

1.城市社會綜合治理信息前置機制構建。現代社會，一事當前，信息先行。即所謂的必須將過去“事件等待”工作方式轉變為“事件發現”工作方式，變被動為主動、變無預期為有預期。為此，首先需發揮社區網格化管理基礎信息的優勢，讓社區神經末梢的網格信息效用“盡大化”，即不僅要作為監督和處置的基礎數據平臺，還應將網格信息中的事件端倪，連接到“調”支柱體系，自動與系統事件庫作模板事件特征比對（系統事件庫是過去處理完畢的基于特征指標數字化的社會綜合治理事件數據庫，而所謂模板事件是指成功調解具有典型分類特征的社會綜合治理事件），給出輕重、緩急及可能發展的類型判斷，此結論在系統內瞬間完成，并向“調”支柱體系主導者給出建議，便其主動調度與處理安排。同時，“調”支柱體系主導者的事件處理結果，又反饋回到“調”支柱系統，不斷糾正、優化原先模板事件特征比對的類型判斷及建議，再反饋至網格化管理基礎信息系統，對網格填報方式、準確性要求給出調整優化意見。信息搜集、主動出擊、反饋優化的信息前置機制，將解決過去機制上的孤立“壘”資源導向偏重問題。

2.城市社會綜合治理分層分流機制構建。社會綜合治理事無巨細、紛繁復雜，可能涉千家萬戶，常為政府、企業、街道等社會組織的痛點、難點，且解決不好往往易生成社會熱點，社會心理成本極高。雖看似無規律可循，但根據實踐統計卻可以分層分類，按來源不同，有的來自企業經營過程，有的來自基層百姓生活，有的來自城市政府組織的政策、條例、制度、辦法等出臺引發沖突等；按性質不同，有的屬于人身傷害，有的屬于經濟糾紛，有的屬于勞動和社會保障問題，有的屬于住房和物業管理問題，有的屬于城市環境管理問題等；按覆蓋面大小不同，有的城市各區域都出現，具有城市普遍性，有的則僅具區域性，還有的僅屬某個街道、某個居民小區、某個企業特定事件等。

由此可見，遇到事件眉毛胡子一把抓，調解眾人一擁而上的做法，顯然不一定有效率，效果也不一定好。本文構建5級分層、分流機制，意圖由碎片化事件驅動的常規做法向分層、分流處理機制轉變，有利于調解行政資源效率的提高（表1）。而工作模式也將實現由粗略、粗放，向精準、精細、系統流程化轉變，解決實踐運作中的經驗導向偏重問題。

表1 城市社會綜合治理事件5 級分層分流一覽表

3.城市社會綜合治理建庫反饋機制構建。所謂社會綜合治理建庫，就是預先通過調研將社會綜合治理事件作特征分析并數字化，按分類畫像建立數據庫。新的歷史時期，復雜性時代下政府治理的權力運行、治理體系、治理效能往往無法滿足復雜多變的時代需求與公眾需求。政府數據治理新模式的構建,將通過數據治理全面嵌入政府治理過程,消解政府在治理結構、治理過程和治理效果方面的不足[17]。顯然，基層政府數據治理模式的選擇對于政府數據價值實現具有不可替代的重要作用[18]。

數據庫建設具有累積性、科學性。成功調解處理的社會綜合治理事件及時作數字化特征分析并入庫，形成一定規模后，有兩大作用：一是傳遞至“建”支柱體系，成為社會綜合治理文化建設的案例，用作舉行故事會、講座、百“事”論壇等活動的素材；二是供“調”支柱體系即時調用，用于現事件與庫事件特征比對、調解處理成功做法調用借鑒，以提升調解效率并助力調解人才成長。從而實現由事件任務導向策略向提升科學性、智慧型工作模式轉變（圖2）。

圖2 城市社會綜合治理“三支柱”模型機制

（四）城市社會綜合治理“三支柱”模型體系之實現策略分析

作為城市社會綜合治理工作“三支柱”模型體系，顯然實現策略非常重要，不僅要從政策和資源配置上給與配套，更要在人才建設和實操管理上落實。

1.城市社會綜合治理“三支柱”模型政策及時配套。及時出臺城市社會綜合治理工作針對性政策條例，多方面聽取老百姓及基層工作人員的意見反饋，如“三支柱”模型體系中必須的資源配置、流程規制、工作標準要求等。

2.城市社會綜合治理“三支柱”模型強化人才建設。“三支柱”體系中“防、調、建”各有工作特點，但高素質人才是其首要的實現要素。熊易寒（2006）研究指出如今一些社區調解中存在的一些問題，其中包括：人民調解員的素質參差不齊，且嚴重老齡化；居委會層次的人民調解委員會有弱化的趨勢；人民調解協議書的法律效力等問題。因此，城市社會綜合治理人才建設必須強化、精致化，且貼合實際，給足激勵，讓他們無后顧之憂[19]。

從結構來看，“防”支柱體系的人才隊伍要求素質高、判斷力強、邏輯水平高。所以其人才隊伍建設采取“專業為核心+志愿者漸增”方式較好；“調”支柱體系的人才隊伍要求懂心理、親和力強、法務水平高。所以其人才隊伍建設采取“專業增量+提升存量”方式更加有利；“建”支柱體系的人才隊伍要求創新意識好、表達能力強、理論水平高。所以其人才隊伍建設采取“廣泛動員+精英涌現”方式最好。

3.城市社會綜合治理“三支柱”模型實操管理落實。城市社會綜合治理“三支柱”模型工作實操管理應遵循“閉環原則”，時限指標與任務按層級、類型關聯下達，形成總體統攬，分層、分類有人負責，績效目標清晰，考核明確的格局；對“防、調、建”“三支柱”體系實施效果好、穩定持續的行政區、街道社區等，通過一定程序認定為優秀或示范單位，及時總結、表彰激勵。

四、結語

顯然，“三調聯動”雖業已成為城市綜合治理中調解的核心環節工作，行之而有效，但以此理論與實踐為基礎，在體制、機制與運作上加以完善，向兩端延伸，前端設“防”，后端立“建”，加之中間的“調”，形成社會綜合治理的系統化“三支柱”邏輯體系并互動關聯，十分有必要。其不僅對于社會綜合治理本身，在功效上更具精致、穩定，在運作上更具效能的升級作用，而且對于智慧城市的社會性拓展、和諧社會的確定性建設，也更具理論和長遠戰略意義。