中國(guó)無居民海島開發(fā)利用管理現(xiàn)狀、問題和對(duì)策

傅世鋒，吳海燕,2，蔡曉瓊，潘 翔，吳 劍，陳 鵬,2

(1.自然資源部第三海洋研究所,福建 廈門361005；2.福建省海洋生態(tài)保護(hù)與修復(fù)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室,福建 廈門361005)

中國(guó)海島眾多，共有海島11 000余個(gè)，其中，無居民海島10 000余個(gè)[1]，海島是海洋資源的重要組成部分。2010年3月，《中華人民共和國(guó)海島保護(hù)法》[2](以下簡(jiǎn)稱《海島保護(hù)法》)正式實(shí)施，填補(bǔ)了中國(guó)無居民海島開發(fā)利用管理的法律空白，標(biāo)志著中國(guó)無居民海島開發(fā)利用進(jìn)入集中統(tǒng)一管理的新階段。《海島保護(hù)法》實(shí)施以來，多部配套規(guī)章相繼出臺(tái)，構(gòu)建了包含用途管制、審批管理、有償使用、監(jiān)督檢查的無居民海島開發(fā)利用管理制度體系。但是，由于中國(guó)海島法律體系構(gòu)建起步晚，相關(guān)管理制度仍需完善。2018年3月，國(guó)務(wù)院實(shí)施機(jī)構(gòu)改革，組建了自然資源部，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，統(tǒng)一行使所有國(guó)土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)，為完善無居民海島開發(fā)利用管理提供新的制度框架。因此，總結(jié)《海島保護(hù)法》實(shí)施十年來無居民海島的開發(fā)利用狀況和管理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，可為完善管理制度提供基礎(chǔ)支撐，有利于保護(hù)海島資源和提升無居民海島開發(fā)利用的管理水平。

1 無居民海島開發(fā)利用管理現(xiàn)狀

1.1 無居民海島開發(fā)利用現(xiàn)狀

當(dāng)前，我國(guó)有開展公共服務(wù)活動(dòng)的無居民海島365個(gè)，旅游娛樂用島73個(gè)，農(nóng)林牧漁業(yè)用島340個(gè)，工業(yè)、倉(cāng)儲(chǔ)、交通運(yùn)輸用島49個(gè)，可再生能源、城鄉(xiāng)建設(shè)等其他用島80多個(gè)[3]。但是據(jù)統(tǒng)計(jì)，2011—2020年依據(jù)《海島保護(hù)法》僅審批了47項(xiàng)無居民海島開發(fā)利用項(xiàng)目，其中旅游娛樂用島12項(xiàng)、交通運(yùn)輸用島15項(xiàng)、公共服務(wù)用島12項(xiàng)、漁業(yè)用島2項(xiàng)、工業(yè)倉(cāng)儲(chǔ)用島6項(xiàng)[1,4]，各年份審批情況見圖1。可見，受自然資源條件制約，“無居民海島開發(fā)熱潮”難以形成。無居民海島開發(fā)利用以農(nóng)林牧漁業(yè)用島、公共服務(wù)用島為主，其開發(fā)建設(shè)投入少、品質(zhì)及層次低，部分海島生態(tài)系統(tǒng)受到較大的破壞[5]。大部分《海島保護(hù)法》生效前的無居民海島開發(fā)利用活動(dòng)仍未按照《海島保護(hù)法》及配套規(guī)章制度進(jìn)行管理。此外，根據(jù)自然資源部公開通報(bào)涉嫌違法用島情況統(tǒng)計(jì)，2020年仍然有17個(gè)無居民海島被違法開發(fā)利用[6]。

圖1 2011—2020年無居民海島開發(fā)利用項(xiàng)目審批數(shù)量分布

1.2 無居民海島開發(fā)利用管理狀況

《海島保護(hù)法》規(guī)定了無居民海島開發(fā)利用管理的基本制度框架，配套規(guī)章、深改文件相繼實(shí)施，包括《關(guān)于海域、無居民海島有償使用的意見》《無居民海島開發(fā)利用審批辦法》《無居民使用金征收標(biāo)準(zhǔn)》《無居民海島保護(hù)和利用指導(dǎo)意見》《省級(jí)海島保護(hù)規(guī)劃編制管理辦法》等，形成了中國(guó)無居民海島開發(fā)利用管理制度體系，主要包括用途管制制度、分級(jí)審批制度、有償使用制度等。

1.2.1 用途管制 無居民海島用途管制主要通過構(gòu)建海島規(guī)劃體系和劃分用島類型實(shí)現(xiàn)；國(guó)家級(jí)、省級(jí)“海島保護(hù)規(guī)劃”以及“無居民海島保護(hù)和利用規(guī)劃”構(gòu)成了法定海島規(guī)劃體系；用島類型包括旅游娛樂用島、交通運(yùn)輸用島、工業(yè)倉(cāng)儲(chǔ)用島、漁業(yè)用島、農(nóng)林牧業(yè)用島、可再生能源用島、城鄉(xiāng)建設(shè)用島、公共服務(wù)用島和國(guó)防用島9類。“全國(guó)海島保護(hù)規(guī)劃”確定用途分類體系，省級(jí)海島保護(hù)規(guī)劃確定各海島用途，無居民海島保護(hù)和利用規(guī)劃確定布局、開發(fā)利用強(qiáng)度[7]，因此，實(shí)踐中省級(jí)海島保護(hù)規(guī)劃是無居民海島用途管制的主要依據(jù)。但是，省級(jí)海島保護(hù)規(guī)劃編制由于規(guī)劃范圍大、經(jīng)費(fèi)和工作時(shí)間有限等因素限制，對(duì)海島資源生態(tài)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)和文化狀況掌握不夠充分，導(dǎo)致部分海島功能定位不合理。

自然資源部成立后，致力于國(guó)土空間分類和規(guī)劃體系重構(gòu)，建立了由總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃組成的國(guó)土空間規(guī)劃體系。但是，目前無居民海島規(guī)劃體系構(gòu)建不明確。《國(guó)土空間調(diào)查、規(guī)劃用途管制用地用海分類指南(試行)》[8]將無居民海島納入了用海分類體系中。該分類體系體現(xiàn)了“陸海統(tǒng)籌”的綜合管理理念，有利于海域和無居民海島資源協(xié)同利用，卻忽略了無居民海島的“陸地”特點(diǎn)，如農(nóng)林牧業(yè)用島和部分公共服務(wù)用島無法歸到用海分類。

1.2.2 分級(jí)審批 無居民海島開發(fā)利用審批分為國(guó)務(wù)院審批、省級(jí)人民政府審批兩級(jí)，按照《無居民海島開發(fā)利用審批辦法》執(zhí)行，未賦予省級(jí)人民政府根據(jù)用島項(xiàng)目類型、用島規(guī)模、改變海島自然屬性程度、海島生態(tài)特征等規(guī)定審批權(quán)限的權(quán)利，地市、縣級(jí)人民政府均無審批權(quán)限。此外，《海島保護(hù)法》明確規(guī)定“嚴(yán)重改變海島自然地形、地貌”的無居民開發(fā)利用由國(guó)務(wù)院審批，但是《無居民海島開發(fā)利用審批辦法》及相關(guān)配套文件均未給出其具體的解釋。

1.2.3 有償使用 無居民海島有償使用管理主要通過征收使用金實(shí)現(xiàn)，開發(fā)利用無居民海島需按照《無居民海島使用金征收標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定的無居民海島等別、用島類型、用島方式繳交使用金，使用金不得低于國(guó)家規(guī)定的最低標(biāo)準(zhǔn)，公益事業(yè)用島可以免繳使用金。使用金征收標(biāo)準(zhǔn)體現(xiàn)了生態(tài)用島導(dǎo)向，對(duì)海島生態(tài)環(huán)境影響越大，需繳交的使用金越高，有利于提高海島開發(fā)利用的生態(tài)環(huán)境保護(hù)投入。但是，有償使用的形式單一，未建立無居民海島生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償、生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，未制定《海島保護(hù)法》實(shí)施前的無居民海島開發(fā)利用使用金繳交、免繳、補(bǔ)繳和使用權(quán)流轉(zhuǎn)等的相關(guān)規(guī)定。

2 無居民海島開發(fā)利用管理存在的問題

2.1 分類管理體系不完善

無居民海島開發(fā)利用分類管理涉及海島分類、開發(fā)利用活動(dòng)分類。海島分類的依據(jù)多樣，按照不同的分類依據(jù)可以建立不同的海島分類系統(tǒng)[9-11]；不同海島開發(fā)利用活動(dòng)的建設(shè)規(guī)模、用島面積、對(duì)海島自然屬性的改變程度不同；因此，實(shí)施分類管理十分必要。但是，在無居民海島開發(fā)利用管理的主要流程中，項(xiàng)目審批的分類管理缺位，把無居民海島的人為活動(dòng)籠統(tǒng)地稱為“開發(fā)利用”，適用統(tǒng)一的管理程序和技術(shù)規(guī)范，如工業(yè)項(xiàng)目用島通常需利用整個(gè)海島，甚至是多個(gè)海島，且一般需要炸島、填海；而氣象監(jiān)測(cè)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目只需要幾十平方米，且對(duì)海島生態(tài)系統(tǒng)的影響很小，但對(duì)這兩類差異巨大的項(xiàng)目的無居民海島開發(fā)利用審批管理和技術(shù)要求一樣。項(xiàng)目審批分類管理的缺位導(dǎo)致部分簡(jiǎn)易用島項(xiàng)目審批程序過于復(fù)雜，這也是大部分《海島保護(hù)法》實(shí)施前的無居民海島開發(fā)利用活動(dòng)仍未辦理用島審批手續(xù)的原因之一。

2.2 資源綜合調(diào)查滯后

二十世紀(jì)八十年代我國(guó)開展了一次系統(tǒng)、全面的海島調(diào)查，調(diào)查的主要對(duì)象是面積500 m2以上的海島，其中，綜合調(diào)查(包括海洋生物、陸域植被等)只在鄉(xiāng)級(jí)以上有居民海島進(jìn)行，且未開展陸域動(dòng)物調(diào)查[12]。2005年，“我國(guó)近海海洋綜合調(diào)查與評(píng)價(jià)”專項(xiàng)(簡(jiǎn)稱908專項(xiàng))開展部分無居民海島的調(diào)查，包括領(lǐng)海基點(diǎn)及相鄰的海島、國(guó)際界河河口海島，以及植被覆蓋率好、自然保護(hù)區(qū)內(nèi)、有重要開發(fā)或保護(hù)價(jià)值的海島，調(diào)查內(nèi)容包括海島類型、岸線及潮間帶類型及分布、地質(zhì)、地貌、植被類型及分布和開發(fā)利用狀況等，調(diào)查以現(xiàn)場(chǎng)踏勘與遙感探測(cè)為主，也未開展陸域動(dòng)物調(diào)查[13]。《海島保護(hù)法》實(shí)施后，系統(tǒng)的海島調(diào)查仍然不足，僅2009—2012年開展了“全國(guó)海域海島地名普查”，主要調(diào)查海島名稱、數(shù)量和位置，且目前只公布了部分海島名錄。因此，無居民海島淡水資源、沙灘資源、動(dòng)植物資源、本地物種、珍稀瀕危物種和典型生境等信息的系統(tǒng)性和精度明顯不足，海島資源稀缺程度、生態(tài)重要程度、生態(tài)脆弱性等更需進(jìn)一步調(diào)查和評(píng)估。我國(guó)無居民海島資源、生態(tài)調(diào)查遠(yuǎn)落后于發(fā)達(dá)國(guó)家，甚至落后一些小島嶼國(guó)家[14-22]，無法滿足無居民海島生態(tài)保護(hù)，無居民海島保護(hù)、開發(fā)利用管理越來越精細(xì)化的要求。

2.3 科技支撐不足

本文以“無居民海島”或“無人島”，并含“使用”或“開發(fā)”或“利用”為主題、題名、關(guān)鍵詞、摘要，在中國(guó)知網(wǎng)電子期刊數(shù)據(jù)庫(kù)(CNKI)檢索并篩選出2010年1月至2021年3月期間發(fā)表的相關(guān)中文文獻(xiàn)，期刊來源選擇“SCI來源期刊”“EI來源期刊”“核心期刊”“CSSCI”和“CSCD”。以“uninhabited island”并含“use”“development”“utilization”“management”為關(guān)鍵詞，在ISI Web of Knowledge(WOB)平臺(tái)的Web of Science核心合集數(shù)據(jù)庫(kù)檢索并篩選出2010年1月至2021年3月期間發(fā)表的以中國(guó)海島為研究對(duì)象的英文文獻(xiàn)。共檢索到中文文獻(xiàn)48篇、英文文獻(xiàn)13篇，主要研究?jī)?nèi)容包括資源環(huán)境調(diào)查與評(píng)價(jià)、開發(fā)利用現(xiàn)狀評(píng)估及對(duì)策、開發(fā)利用適宜性評(píng)價(jià)、開發(fā)利用分類和規(guī)劃、開發(fā)利用影響和生態(tài)建設(shè)評(píng)價(jià)、法律問題等(表1)。從文獻(xiàn)數(shù)量來看，年均發(fā)表量不足6篇，說明無居民海島開發(fā)利用的研究嚴(yán)重不足。從無居民海島開發(fā)利用管理的主要環(huán)節(jié)看，即“資源調(diào)查-規(guī)劃-項(xiàng)目審批-監(jiān)管監(jiān)測(cè)評(píng)估”，各管理環(huán)節(jié)的科技支撐均較薄弱，項(xiàng)目審批和跟蹤監(jiān)測(cè)的相關(guān)研究更是少見。從研究成果質(zhì)量看，以宏觀管理研究為主，基礎(chǔ)科學(xué)研究不足；以定性研究為主、定量研究不足。定量研究主要以構(gòu)建指標(biāo)體系、建立評(píng)價(jià)模型為主，野外調(diào)查、問卷調(diào)查不足；以個(gè)案研究為主、區(qū)域?qū)Ρ炔蛔鉡23]。總體上，對(duì)資源評(píng)估、可持續(xù)發(fā)展模式、規(guī)劃技術(shù)方法、開發(fā)利用的驅(qū)動(dòng)力和空間分異規(guī)律等方面的研究均需要加強(qiáng)。

表1 2010—2021年無居民海島開發(fā)利用研究文獻(xiàn)統(tǒng)計(jì)

2011年4月，原國(guó)家海洋局公布了“第一批開發(fā)利用無居民海島名錄”，歷經(jīng)十年，名錄中的海島開發(fā)比較成熟的案例是鳳毛麟角。一些地方政府大力推介的無居民海島旅游開發(fā)也是幾乎沒有進(jìn)展，如福建省2014年6月招商推介作為旅游開發(fā)的20個(gè)無居民海島僅有黃官島1個(gè)海島實(shí)施，海南省、廣東省等也有類似情況[24]，這也從側(cè)面說明了無居民海島開發(fā)利用管理的科技支撐不足。

2.4 歷史遺留權(quán)屬問題解決難度大

2011年，原國(guó)家海洋局印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)〈海島保護(hù)法〉生效前已用島活動(dòng)確權(quán)登記工作的意見》，旨在推進(jìn)《海島保護(hù)法》生效前的無居民海島開發(fā)利用活動(dòng)的確權(quán)登記和統(tǒng)一管理，該項(xiàng)工作進(jìn)展緩慢，歷史遺留權(quán)屬問題基本未得到有效的解決。首先，《海島保護(hù)法》生效前的無居民海島開發(fā)利用活動(dòng)的權(quán)屬形式多樣、復(fù)雜，包括土地證、林權(quán)證、房產(chǎn)證、海域使用權(quán)證、養(yǎng)殖證、行政批文、租賃合同、承包合同，以及未辦理相關(guān)手續(xù)但屬于村集體傳統(tǒng)所有等。解決歷史遺留權(quán)屬問題涉及《物權(quán)法》《土地管理法》《森林法》《合同法》《海域使用管理法》等多部法律及相關(guān)的法規(guī)、規(guī)章[25]。其次，歷史遺留權(quán)屬問題的解決涉及諸多操作層面的問題，包括不同權(quán)屬形式合法性的認(rèn)定、用島范圍和開發(fā)強(qiáng)度的延續(xù)、用島期限的銜接、使用金繳交或減免、生態(tài)保護(hù)措施的落實(shí)等，但由于國(guó)家層面的管理政策和技術(shù)文件缺失，導(dǎo)致實(shí)際操作困難。第三，確權(quán)登記的程序較復(fù)雜，縣級(jí)政府需編制“無居民海島保護(hù)和利用規(guī)劃”，用島主體需編制“無居民海島開發(fā)利用具體方案”，確權(quán)登記的資金成本較高。最后，歷史遺留權(quán)屬問題的解決工作任務(wù)重，需要大量的資金支持，尤其是合法的歷史遺留權(quán)屬問題的解決可能涉及國(guó)家征用，需要支付數(shù)額較大的補(bǔ)償費(fèi)用，財(cái)政支持的缺失必然增加其解決難度。

3 無居民海島開發(fā)利用管理的對(duì)策

3.1 完善管理制度體系

結(jié)合無居民海島開發(fā)利用管理的需要和存在問題，進(jìn)一步充實(shí)《海島保護(hù)法》關(guān)于無居民海島開發(fā)利用管理的相關(guān)規(guī)定。首先，規(guī)定海島周邊海域納入無居民海島開發(fā)利用管理范圍的原則，或者明確“海島周邊海域”范圍確定的管理環(huán)節(jié)，比如在無居民海島保護(hù)和利用規(guī)劃管理環(huán)節(jié)中確定，避免一個(gè)無居民海島開發(fā)利用項(xiàng)目分別開展用海、用島申請(qǐng)工作，簡(jiǎn)化行政管理程序；其次，明確“嚴(yán)重改變海島自然地形、地貌”的定義，細(xì)化分級(jí)審批，比如按“用島方式”進(jìn)行規(guī)定，量化標(biāo)準(zhǔn)，避免項(xiàng)目分級(jí)審批界定的不確定性；第三，明確“臨時(shí)性利用”的具體定義，比如按“用島時(shí)間”“用島方式”進(jìn)行規(guī)定，補(bǔ)充臨時(shí)性利用無居民海島的管理程序以及生態(tài)保護(hù)、恢復(fù)要求，既可簡(jiǎn)化臨時(shí)性利用無居民海島的審批程序，又可避免類似地質(zhì)勘察等活動(dòng)強(qiáng)度大的臨時(shí)性用島活動(dòng)對(duì)海島生態(tài)系統(tǒng)造成大的破壞；第四，補(bǔ)充違法開發(fā)利用無居民海島的生態(tài)修復(fù)、生態(tài)賠償規(guī)定，避免海島生態(tài)破壞未得到有效治理。此外，落實(shí)《海島保護(hù)法》的各項(xiàng)制度，健全無居民海島開發(fā)利用配套規(guī)章和標(biāo)準(zhǔn)體系，包括海島保護(hù)規(guī)劃制度、海島統(tǒng)計(jì)調(diào)查制度、分級(jí)審批制度、有償使用制度，建立完善的管理制度體系[26]。

3.2 有序推進(jìn)系統(tǒng)性的資源調(diào)查和研究

黨的十八大以來，生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略持續(xù)推進(jìn)，綠色、節(jié)約利用自然資源的理念貫穿到各個(gè)領(lǐng)域，準(zhǔn)確識(shí)別生態(tài)保護(hù)紅線、評(píng)估資源價(jià)值成為研究的重點(diǎn)內(nèi)容和熱點(diǎn)[27-28]。《關(guān)于海域、無居民海島有償使用的意見》提出建立體現(xiàn)資源生態(tài)價(jià)值和稀缺程度的無居民海島有償使用制度，制定發(fā)布可開發(fā)利用無居民海島名錄，并對(duì)生態(tài)脆弱的無居民海島實(shí)行禁填禁批制度。解決上述問題的首要條件是掌握海島資源、生態(tài)環(huán)境狀況，需開展無居民海島岸線測(cè)量、生物資源調(diào)查、沙灘資源、水資源、景觀資源等的調(diào)查工作，并在調(diào)查的基礎(chǔ)上開展無居民海島資源評(píng)估、生態(tài)保護(hù)網(wǎng)絡(luò)、保護(hù)優(yōu)先級(jí)評(píng)估、海島生態(tài)系統(tǒng)的演化，以及不同用島類型、用島方式對(duì)海島生態(tài)系統(tǒng)的影響和生態(tài)修復(fù)效益評(píng)估等研究，為無居民海島開發(fā)利用管理提供科學(xué)、定量的依據(jù)。無居民海島數(shù)量多、分布廣泛，資源調(diào)查內(nèi)容繁多、工作量巨大，可以優(yōu)先選擇面積較大、重點(diǎn)海域內(nèi)、重要群島和列島中、可能受開發(fā)活動(dòng)影響較大的海島先行開展調(diào)查工作，篩選鳥類、維管束植物、沙灘資源、岸線，以及鄉(xiāng)土種、特有種等因子作為重點(diǎn)調(diào)查要素，逐步實(shí)現(xiàn)海島、調(diào)查要素的全覆蓋。

3.3 優(yōu)化開發(fā)利用活動(dòng)分類管理

無居民海島開發(fā)利用活動(dòng)分類有利于細(xì)化資源管理和用途管制，以及制定相應(yīng)的管理政策等。當(dāng)前，無居民海島開發(fā)利用管理采取的是統(tǒng)一的審批程序、保護(hù)要求等，加大了一些急需落地的公務(wù)、教學(xué)、防災(zāi)減災(zāi)、基礎(chǔ)測(cè)繪、氣象觀測(cè)、生態(tài)修復(fù)等公益事業(yè)利用海島項(xiàng)目的審批難度，也不利于提高工業(yè)用島、城鄉(xiāng)建設(shè)用島、交通運(yùn)輸用島等項(xiàng)目的生態(tài)化水平。建議參考《省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃編制指南(試行)》[29]中“國(guó)土空間開發(fā)”“國(guó)土空間利用”概念，將海島使用活動(dòng)劃分為海島開發(fā)、海島利用兩類。海島開發(fā)指以城鎮(zhèn)建設(shè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和工業(yè)生產(chǎn)等為主的海島使用活動(dòng)，包括旅游娛樂用島、交通運(yùn)輸用島、工業(yè)倉(cāng)儲(chǔ)用島、漁業(yè)用島、農(nóng)林牧業(yè)用島、可再生能源用島、城鄉(xiāng)建設(shè)用島。海島利用指長(zhǎng)期性或周期性的海島使用活動(dòng)，除上述用島類型外，還包括公共服務(wù)用島、國(guó)防用島、生態(tài)保護(hù)用島等。制定海島開發(fā)活動(dòng)、海島利用活動(dòng)的差異化管理政策，包括分級(jí)審批、規(guī)劃、用島申請(qǐng)文件的編制(含資源環(huán)境調(diào)查廣度和深度)、生態(tài)保護(hù)和修復(fù)、使用金繳納、跟蹤監(jiān)測(cè)等，以期科學(xué)推進(jìn)無居民海島資源的合理開發(fā)利用和保護(hù)。

3.4 建立科學(xué)的規(guī)劃體系

無居民海島具有資源體量小、生態(tài)脆弱、地理隔離、稀缺性、開發(fā)利用風(fēng)險(xiǎn)大等特點(diǎn)[7,30]，其用途管制、開發(fā)強(qiáng)度管控和主要控制線落地的理念和方法需有別于其他國(guó)土空間資源，屬于國(guó)土空間規(guī)劃體系基本框架明確的“特定區(qū)域”。相當(dāng)部分海島的開發(fā)利用或生態(tài)保護(hù)涉及國(guó)家權(quán)益、國(guó)防等，具有國(guó)家戰(zhàn)略意義，屬于“需政府發(fā)揮作用的市場(chǎng)失靈領(lǐng)域”。因此，無居民海島保護(hù)和利用規(guī)劃作為專項(xiàng)規(guī)劃納入國(guó)土空間規(guī)劃體系更為合理，包含國(guó)家級(jí)、省級(jí)和市縣級(jí)3個(gè)層次的規(guī)劃。國(guó)家級(jí)專項(xiàng)規(guī)劃體現(xiàn)戰(zhàn)略性，側(cè)重于總體目標(biāo)、規(guī)劃原則、用途管制分類體系和措施框架等戰(zhàn)略安排，并對(duì)具有國(guó)家戰(zhàn)略意義的海島進(jìn)行具體的規(guī)劃安排。省級(jí)專項(xiàng)規(guī)劃體現(xiàn)協(xié)調(diào)性，側(cè)重于規(guī)劃目標(biāo)的傳導(dǎo)、海島生態(tài)系統(tǒng)的整體保護(hù)，以及海島資源的功能互補(bǔ)、協(xié)同利用，并對(duì)具有特殊保護(hù)價(jià)值的海島、重點(diǎn)區(qū)域的海島、重要群島和列島，或其他已開展翔實(shí)資源和生態(tài)環(huán)境調(diào)查的海島進(jìn)行具體的規(guī)劃安排。市縣級(jí)規(guī)劃體現(xiàn)實(shí)施性，落實(shí)國(guó)家級(jí)、省級(jí)規(guī)劃要求，規(guī)劃對(duì)象覆蓋行政區(qū)內(nèi)所有無居民海島，對(duì)每個(gè)海島的用途管制、開發(fā)利用方向和強(qiáng)度、環(huán)境管理、生態(tài)保護(hù)和修復(fù)、防災(zāi)減災(zāi)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等做出具體的安排；嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)劃實(shí)施監(jiān)管、監(jiān)測(cè)評(píng)估預(yù)警制度，開展無居民海島監(jiān)視監(jiān)測(cè)，對(duì)開發(fā)利用活動(dòng)進(jìn)行管控；加強(qiáng)土石開采、破壞植被、圍海填海等違法用島活動(dòng)的查處力度，嚴(yán)厲懲處違法違規(guī)行為，避免海島生態(tài)系統(tǒng)遭到破壞。

3.5 有效破解多頭管理困局

國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革后，土地、森林、礦產(chǎn)、生物、海域等自然資源的權(quán)屬管理集中在自然資源行政管理部門，打破了無居民海島權(quán)屬多頭管理、交叉管理的行政壁壘，為無居民海島產(chǎn)權(quán)統(tǒng)一管理、進(jìn)一步解決歷史遺留權(quán)屬問題提供了制度保障。首先，結(jié)合自然資源產(chǎn)權(quán)制度改革，通過立法建立國(guó)家自然資源的統(tǒng)一分類標(biāo)準(zhǔn)，明確各類自然資源的權(quán)利主體和管理邊界，自然資源空間重疊管理原則等，優(yōu)化無居民海島開發(fā)利用審批程序，解決無居民海島“一島多證”“多頭審批”等權(quán)屬重疊交叉和審批問題[31-32]。第二，自然資源部組織開展了無居民海島開發(fā)利用現(xiàn)狀填報(bào)工作，已掌握了翔實(shí)的權(quán)屬信息，為進(jìn)一步解決歷史遺留權(quán)屬問題提供了準(zhǔn)確數(shù)據(jù)，需進(jìn)一步加強(qiáng)數(shù)據(jù)分析研究，根據(jù)權(quán)屬性質(zhì)、主體、審批部門、年限等進(jìn)行分類，評(píng)估解決各類歷史遺留權(quán)屬問題涉及的法律、政策、實(shí)際操作、資金投入問題和難易程度，為政策制定提供科學(xué)支撐。第三，以尊重歷史、以人為本、依法管理為原則，凡是合法取得的權(quán)屬應(yīng)當(dāng)予以承認(rèn)，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。制定歷史遺留權(quán)屬問題處置政策，建立統(tǒng)一機(jī)制，明確分工、責(zé)任主體、處理程序、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，并設(shè)立專項(xiàng)資金。通過試點(diǎn)先行，先易后難，分批推進(jìn)歷史遺留權(quán)屬問題[25]。第四，簡(jiǎn)化歷史遺留權(quán)屬確權(quán)登記程序，以“申請(qǐng)表+圖件”替代“無居民海島保護(hù)和利用規(guī)劃”“開發(fā)利用具體方案”和“項(xiàng)目論證報(bào)告”等審批申請(qǐng)文件，并結(jié)合實(shí)際減免海島使用金，提高權(quán)屬主體確權(quán)登記的主動(dòng)性。

4 結(jié)語

中國(guó)無居民海島開發(fā)利用管理經(jīng)歷了分散管理到集中管理的發(fā)展階段，形成了一套較完善的管理制度，無居民海島無序、粗放的開發(fā)利用態(tài)勢(shì)得到有效遏制，無居民海島保護(hù)也得到了空前的重視。但是，建立科學(xué)、務(wù)實(shí)的無居民海島開發(fā)利用管理制度仍然存在諸多的挑戰(zhàn)，分散管理、形式各異的使用權(quán)屬、“一刀切”的管理制度、模糊不清的資源生態(tài)本底認(rèn)知等是需要解決的主要問題。中國(guó)無居民海島開發(fā)利用的管理實(shí)踐表明，需要建立尊重歷史、尊重公眾合法權(quán)益、“自上而下”和“自下而上”相結(jié)合的完善的管理制度，嚴(yán)格管控?zé)o居民海島開發(fā)利用，加強(qiáng)資源調(diào)查和科研投入等，才能實(shí)現(xiàn)無居民海島的科學(xué)保護(hù)和合理利用，持續(xù)保持其資源、生態(tài)優(yōu)勢(shì)。