文化館總分館制的探索與實踐

楊剛

摘要： 構建公共文化服務體系是新時代保障公民公共文化權益的重要舉措，而總分館制是構建現代公共文化服務體系的主要手段和工具，可以有效整合公共文化資源，促進文化資源向基層傾斜和延伸，推動公共文化服務均等化建設。然而，當前總分館制的研究大多集中于圖書館，文化館總分館制卻沒有得到學界足夠的關注和重視，相關的研究較少，中西部的研究則更少。宜昌市曾以中部十省城市排名第一的成績取得第三批國家公共文化服務體系示范區創建資格，在文化館總分館制建設方面取得一定的成就。因此，文章以宜昌市文化館總分館制建設為例，了解市域層面文化館總分館制探索與實踐的狀況，深入分析文化館總分館制實踐中存在的困境，并從制度設計層面提出合理的改進路徑，以期真正發揮文化館總分館制在現代公共文化服務體系中的引領作用，促進公共文化服務均等化建設。同時也為中西部地區文化館總分館制建設提供一些有價值的經驗和參考。

關鍵詞：文化館;總分館制;公共文化服務體系;文化治理;宜昌市

中圖分類號：G24? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1672-0768（2021）05-0046-08

一、引言

2015 年1月中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合出臺的《關于加快構建現代公共文化服務體系的意見》中直接提出：“以縣級文化館、圖書館為中心推進總分館制建設，加強對農家書屋的統籌管理，實現農村、城市社區公共文化服務資源整合和互聯互通?！盵 1 ] 2017年2月文化部、國家新聞出版廣電總局、國家體育總局、國家發展和改革委員會、財政部等五部門印發了《關于推進縣級文化館圖書館總分館制建設的指導意見》（以下簡稱“意見”），著力推進縣域公共文化資源共建共享和服務效能提升?！兑庖姟访鞔_指出：“到2020年，全國具備條件的地區因地制宜建立起上下聯通、服務優質、有效覆蓋的縣級文化館、圖書館總分館制，廣大基層群眾享受的基本公共文化服務內容更加豐富，途徑更加便捷，質量顯著提升，均等化水平穩步提高。”[ 2 ]由此可見，以縣域為中心推進總分館制建設已是國家政策明確的方向。國家層面的相關政策之所以以縣域為總分館建設實踐的基本范圍，主要是基于理論與現實的雙重因素：總分館制應該選擇合適的地域單元，既能保證總分館制的有效運行，又能發揮共建共享的優勢?？偡逐^制以縣域為基本范圍，主要是考慮到縣域是統籌城鄉均衡發展的樞紐節點，而縣級政府又擁有統籌城鄉發展的完整權力和獨立的財政支出。一直以來，由于城鄉二元結構所導致城鄉發展不均衡，公共文化服務體系建設的軟肋在廣大的農村地區，農村地區應是公共文化服務體系建設的重點。在公共文化服務體系建設中，以縣級文化館、圖書館為中心推進總分館制建設，發揮縣級館的龍頭、中樞和帶動作用，推動文化資源向農村地區下沉，實現城鄉公共文化服務資源整合和互聯互通，是結合了總分館制的特點與中國的實際情況之后的合理安排。

然而，在部分中西部地區，縣域經濟不發達，經濟發展相對落后，導致財政能力較弱。公共文化服務體系的構建需要持續的財政投入，也難以產生經濟效益。以“經濟建設為中心”的地方政府對公共文化服務建設的積極性不高，公共文化服務體系的構建進程也就相對較慢。因此，在地市州層面探索總分館制的出發點是因為中西部地區公共文化資源不足，縣域的服務和建設能力較弱，甚至部分地區的文化館及文化設施尚未達到國家規定的標準。在短期內難以形成總分館制所要求的目的。地市州作為市域范圍的中心區域，經濟相對發達，服務能力較強，且文化資源豐富，公共文化服務基礎設施、設備相對齊全，市域進行總分館制建設有利于整合和統籌城區及周邊文化資源，進一步向農村地區擴散，從中總結經驗和教訓，為推進縣域總分館制建設鋪墊基礎。

文化館作為中國特有的公益性文化機構，肩負著組織指導全社會群眾文化活動及保護、傳承和傳播地方特色文化的重要責任[ 3 ]，是公共文化服務體系建設的“龍頭”[ 4 ]。可見，文化館在我國公共文化服務體系構建中的重要地位，應深入研究文化館總分館制，推動文化館總分館制的建設，真正發揮文化館在公共文化服務中的引領效用。通過文化館總分館制建設引導公共文化資源向城鄉基層傾斜，發揮文化館系統整體優勢，是構建現代公共文化服務體系的重要任務之一。其重要意義在于有效整合公共文化資源、提高公共文化服務效能、促進優質資源向基層傾斜和延伸。然而，學界對文化館總分館制的研究較少，中國知網論文數據庫中以“總分館制”為搜索主題，一共發表304篇論文，而涉及“文化館總分館制”的論文不足50篇，不及總論文數的1/6，其中CSSCI期刊來源的論文僅有4篇。絕大多數總分館制的研究主要集中于圖書館，所以，文化館總分館制的研究和建設應該得到學界、政界的重視和關注。

為了更好地構建公共文化服務體系，促進公共文化服務均等化發展，文化和旅游部、財政部等部門聯合開展公共文化服務創建示范區項目，為全國各地構建公共文化服務體系打造“樣板”，示范帶動我國公共文化服務體系構建。在第一、第二批示范區創建取得良好經驗的前提下，2015年6月產生了第三批公共文化服務示范區創建資格名單，宜昌市以中部十省排名第一的成績取得第三批國家公共文化服務體系示范區創建資格。因此，本文聚焦到了湖北省宜昌市，以宜昌市文化館總分館制建設為例，了解宜昌市文化館總分館制的探索情況，分析文化館總分館制探索中存在的問題，并從制度設計層面提出合理的改進路徑，以期真正發揮文化館在現代公共文化服務體系中的引領作用，促進公共文化服務均等化建設。同時，也為中西部地區文化館總分館制建設提供一些有價值的經驗和參考。

宜昌市位于長江中上游結合部、湖北省西南部，上控巴蜀，下引荊襄，素有“三峽門戶”“川鄂咽喉”之稱。宜昌市還是舉世矚目的三峽工程所在地，是湖北省重點支持發展的省域副中心城市、長江中上游區域性中心城市和世界水電旅游名城，正在向三峽城市群中心城市和中部地區非省會城市首位邁進。全市共轄5縣3市5區共13個縣市區，國土面積2.1萬平方公里，全市常住人口411.5萬人。宜昌市從2016年開始探索文化館總分館制建設，至今已初步達成規模，基本上發揮了總分館制的效能，引領市域內公共文化服務體系的構建。總分館制建設將進一步向下延伸，在縣域范圍內進行實踐，推動以縣域為中心的總分館制建設。

本文的研究方法主要是以走訪觀察和半結構訪談為主，獲取了一手數據資料。2017年筆者作為“宜昌市創建國家級公共文化服務示范區”項目課題組成員，與課題組成員一行到湖北省宜昌市進行實證調研，走訪調研了宜昌市文化館總分館制建設情況。本文所使用的數據和資料均為實踐調研所得。

二、文化館總分館制的探索

為了解決基層公共文化資源分散帶來的公共文化服務不均等等問題，宜昌市探索實施文化館總分館制服務模式，以期實現資源整合，推動文化館服務城鄉一體建設，構建現代公共文化服務體系。由于財政能力、資源等有限，宜昌市的文化館總分館制主要以市域為試點進行探索，隨后再向縣域及農村社區推廣。宜昌市5個中心城區中，除夷陵區原屬縣級體制，該區文化館從建制、功能、業務技能、服務水平等綜合能力較強外，原老城區西陵、伍家崗、猇亭、點軍等4區的文化館或有人無館（館舍在建），或因編制原因造成人員配額不足，致使文化館沒有真正發揮公共文化服務的效能。為了進一步促進文化場館上下聯動，整體協調發展，提升文化館服務的標準化、均等化水平。宜昌市相續制定和出臺了《宜昌市公共文化服務實施標準（2015-2020年）》《宜昌市公共文化服務管理和促進辦法》《關于加快構建現代公共文化服務體系的實施意見》《宜昌市基本公共文化服務實施標準》等政策文件，在制度層面保障文化館總分館制的建設。2016年底，經國家相關部門對宜昌市文化館建設進行評估，宜昌市有國家一級館7個，二級館7個。全市有111個鄉鎮（街道）綜合文化站，98個站面積達到300平方米以上，78個站工作人員達3名以上。在村（社區）基層綜合文化服務中心（文化廣場）建設方面，宜昌市共有1? ?604個行政村（社區），其中1? ?107個綜合文化服務中心面積達到200平方米以上，1? ?398個綜合文化服務中心配套建有文體廣場，共有1? ?589個綜合文化服務中心有公益性文化服務崗位。

宜昌市構建了以市群藝館為文化館總館，區文化館為一級分館、街道綜合文化站為二級分館、社區綜合文化服務中心為三級分館的文化館總分館制服務模式（見圖1）?？傪^與分館建立聯席會制度、活動聯辦、培訓聯做、平臺聯建、場地聯用，進一步強化統籌協調，提升基層文化館服務的水平，提升了向社區居民群眾開展公共文化服務的效能。在實地的調研中，筆者發現，由于老城區辦公場地、空間資源等條件限制，采取因地制宜的策略，分館的建設跨越街辦、鄉鎮一級，直接在社區層面設立文化館分館（三級館），區級文化館（一級館）直接對社區分館進行指導。如伍家崗區文化館分館的建設，除了伍家崗區文化館分館（一級館）外，一共建立了5個社區文化館分館（三級館），形成獨特的文化館總分館制模式。總館與分館之間劃分明確的職責分工?？傪^負責整合市域群眾文化資源，優化市域內的文化資源在各分館之間配置;組織文化隊伍及骨干的培訓和文化輔導;統籌市域內文化活動（產品）的創作與策劃;負責統籌安排文化活動經費和器材設備的調配以及公共數字文化服務建設。分館在總館的指導下開展具體工作，主要涉及文化活動的承辦和實施，組建和輔導區域內文化組織，打造特色文化品牌以及根據地方實踐開展文體活動，豐富民眾的公共文化生活等。

三、文化館總分館制的實踐

隨著經濟社會的持續快速發展和城鎮化進程的推進，人們對公共文化服務的需求越來越強烈。探索和實施文化館總分館服務體系，有利于破解文化館運行困境，解決文化館運行中的“孤島問題”，更好地發揮文化館在公共文化服務體系建設中的“龍頭”作用[ 5 ]。還可以引導公共文化資源向城鄉基層傾斜，發揮文化館系統的整體優勢，打通公共文化服務“最后一公里”。切實保障人民群眾的基本文化權益，解決基層公共文化資源分散帶來的公共文化服務不均等等問題。宜昌市因地制宜地積極探索符合本地區的文化館總分館制服務模式。經過幾年的探索，宜昌市城區文化館總分館網絡格局已成規模，文化館總分館制逐漸發揮其服務效能，已經形成了“四化一體”的服務體系。在取得良好成效后，逐步向縣域及農村地區推廣，文化館總分館制將全覆蓋到所有縣域范圍，推動公共文化服務均衡化發展。

（一）服務體系網絡化

宜昌市的文化館總分館制主要形成市總館、區文化館（一級館）、街道綜合文化站（二級館）、社區綜合文化服務中心（三級館）的四級文化館總分館服務體系。同時，文化館總館向區文化館下派一名業務副館長，開展業務培訓，指導節目編排、創造，參與活動策劃，統籌優質資源等，實現了“下派一個副館長，帶來了一個活動團隊”。文化館總分館制建設有效整合了市、區、街道、社區文化資源，搭建起共建共享平臺，總體提升全市公共文化服務的效能。

1.建立總分館體系結構，提升服務效能

為了實現優質資源向基層傾斜，在不改變文化館、站現有管理屬地管理體制的前提下，宜昌市構建了以市群藝館為總館，區文化館、街道綜合文化站和社區綜合文化服務中心為分館的四級文化館總分館服務網絡體系?？傪^根據人口分布和文化資源等因素，合理確定分館的布局、規模，整合群眾文化藝術資源，加強對分館的文化活動、文藝創作、文藝輔導、隊伍培訓以及器材調配等方面的統籌。分館在總館業務指導下，組織開展各類文化活動、文藝骨干輔導培訓、活動策劃統籌等，創作編排具有本地特色的文藝節目、開展數字化文化服務等。宜昌市文化館總分館制基本上形成了以“同一服務標準、同一數字平臺、同一評估標準、同一資源統籌 、同一反饋機制”為主要特點的服務體系，不斷提升文化館服務效能，推進服務標準化、均等化水平。例如，“以前區里面要舉辦文藝活動，都是區文體局在張羅，我們文化館人手、資源都不夠，只是負責提供幾個節目?，F在實行總分館制，我們文化館可以向市群藝館申請調配人手、演員和設備，可以直接自己舉辦文藝活動了。通過總分館制，一個區舉辦活動，基本上就可以調動整個市的文化資源?！保?1 ）通過上下聯動，資源共享，提高資源的利用率，實現服務效益最大化， 提高文化館對基層社區人民群眾的服務能力，讓廣大群眾享受到更多文化活動。

2.下派業務副館長，實現資源統籌

為解決各文化館分館資源和人才短缺的問題，宜昌市群藝館制定了《向基層下派業務副館長》的方案，向四個區文化館下派一名業務副館長，整合總館與分館的文化資源，構建體系化的文化資源網絡。

一是選派原則及工作職能。選派工作堅持“公開、民主、競爭、擇優”原則，針對各一級分館的實際情況，采取個人自愿報名，單位黨組織推薦的程序進行，任職時間為一年以上。下派副館長在工作中發揮指導幫助、示范帶動和聯絡協調作用，指導分館向開展文化活動以及公益培訓、藝術鑒賞等，發揮“五員”職能。一是指導員，下派副館長必須每月到分館現場工作不少于4天，在總館指導下全面參與全市的各類文化活動，主動接受全市的資源調配。同時，實施文化專員下派指導工作，協調各二級分館（街道綜合文化站）之間的資源配送，開展文藝骨干輔導培訓、活動策劃統籌、創作編排具有本地特色的文藝節目、數字文化服務等，并為二級分館提供支持。二是協調員，分館在舉辦大型文化活動、培訓、展覽時，業務副館長積極參與策劃、統籌總館和各分館的優質資源。三是宣講員，及時把上級關于文化發展的新政策送到各級分館進行講解和輔導，確實做到文化惠民政策全知曉、全覆蓋。四是督導員，督導各分館每年開展不少于30場的廣場文化志愿服務活動、不少于30場的群眾文化文藝培訓活動，不少于4場的展覽展示活動。五是信息員，收集分館、文化團體、文化志愿者、居民對本轄區文化活動的訴求，將信息匯總并反饋到總館。

二是管理機制。首先，在日常管理制度方面，堅持“干部下基層、單位做后盾、領導負總責”原則，派出單位主要負責人聽取匯報，分管領導主動做好聯絡服務工作，掌握選派的業務副館長在分館工作情況，共同做好管理工作。其次，在考核方面，采取“聯述聯評聯考”的辦法，由派駐分館對選派的業務副館長工作情況進行年度考核并把派駐分館的滿意度測評作為重要指標;同時也把選派的業務副館長工作情況作為派出單位年度考核的重要內容。再次，在獎勵方面，把選派業務副館長的經歷作為干部基層工作經歷記入本人檔案;工作實績作為干部選拔任用、職稱評定、績效工資、激勵表彰的重要依據，成績特別突出的優先提拔使用或優先評定職稱。

（二）服務功能多樣化

文化館在原有的服務基礎上，創新服務模式，為群眾提供多樣化的服務。首先，改變以往“項目”下派式的服務方式，切實了解居民文化需求，根據社區居民的意愿開展文藝活動。其次，總館與分館、分館與居民之間上下互動，形成多樣化服務體系，居民不只是被動的文化受眾，還是文化活動的表演者，社區分館將社區文化隊伍納入展演節目中，既滿足社區文化需求，又提高居民的參與度，豐富社區文化活動。再次，進行節目重組，打造社區精品文化，按照“一區一特色”的目標，總館、分館利用自身的優勢資源，充分挖掘特色文化資源，打造精品文化。同時，面對不同的人群，開展不同的文化活動，如：面對中老年弱勢群體開辦健身、書法、攝影培訓，針對農民工、下崗職工、貧困家庭子女開展寒暑假各類主題培訓等（ 2 ），使公共文化服務進一步均等化、大眾化，保障人民群眾文化受益權。

（三）服務供給社會化

黨的十八屆三中全會明確提出“推動公共文化服務社會化發展”，積極引導社會力量、社會資本參與公共文化服務體系建設是公共文化資源整合的基本路徑之一。宜昌市在推動文化館總分館制探索中，出臺政府購買公共文化服務指導實施意見，健全政府向社會購買體系，激勵社會團體參與公共文化服務建設，較好地整合和吸納了民間資源。

1.服務主體社會化

一是推動政府購買文化服務，豐富文化活動內容。文化館總館在舉辦、策劃活動中，除了自身組織優秀文藝節目、分館選派節目外，還主動向社會購買精品文藝節目，豐富活動的多樣性、多元化，提升居民的文藝欣賞水平。二是挖掘文化能人，分館工作人員邀請轄區內退休文化干部或專業院團文藝骨干擔任社區文藝隊伍指導老師，發揮文化能力的作用，帶動分館文藝團隊發展和提升隊伍業余水平，組織參與各種文藝活動。三是借助文化志愿力量，增強服務效能。文化志愿者是構建公共文化服務體系的重要力量，在全市范圍內實施“精彩生活，幸福使者”文化館（站）志愿服務活動，統籌市內各級文化館（站）資源，大力舉辦文化藝術知識普及培訓、群眾文化活動以及展覽展示活動。分館借助志愿者力量，積極開展群藝活動，引導大眾參與活動，將文化活動變為老百姓喜聞樂見的活動品牌，推動公共文化服務深入社區、基層。

2.激勵社會力量參與

“老百姓也想上臺表演，不管演得好不好?！保?3 ）當前社區居民文化需求旺盛，文化館根據社區居民需求，為其提供支持，激發了社區文化熱情。文化館對社區文藝團隊進行分類管理，要求文藝團隊掛靠居委會，以社區為單位，由社區文化專干統一向分館報名參加活動。采用文化活動人頭補貼方式，激勵社區文藝團隊參與文化活動。為引導和激勵社團有組織地參與文化活動，文化館年初與社團負責人開會，給予一定的上臺表演名額，為文藝隊伍創造展示和提供服務平臺，調動了居民參與積極性（ 4 ）。同時，扶持本土文藝團隊是激勵居民參與文化活動的重要方式之一，為其提供培訓場地，根據需求請專業老師培訓，參加活動時給予經費補貼，保障基本開支（車費、餐費、化妝等），在一定程度上激活了社區文化活力，營造和諧社區氛圍。

（四）服務資源數字化

當今社會是一個信息社會，科技進步日新月異，互聯網、云計算、大數據等現代信息技術深刻改變著人類生產生活，數字化成為時代的主題。面對當前的城鄉資源不均，農村社會文化資源匱乏的現狀，文化與科技的結合是實現文化資源共享的重要途徑之一。通過“互聯網+文化”的創新發展模式，以文化品牌加強特色文化建設，提升城市文化品位。一方面，宜昌市群藝館分館統一安裝了導直播系統設備，總館開展文藝活動，邀請專家、學者做講座，舉辦培訓等，各分館都可以通過導直播系統進行同步學習，與教學現場進行互動交流，進一步實現資源共享。同時，加強數字文化館建設，以文化資源庫為根基，整合公共文化尤其是優秀群眾文化數字資源，集展覽展出、講座培訓、輔導創作等內容為一體，打造了一站式共建共享的綜合服務平臺，目前數據存儲達到近20T。另一方面，推行公共文化“點送式”服務模式，“點送式”服務方式包括網上點單、網上配送和網上點單、網下配送兩個方面。通過建設“文化E家”公共文化數字平臺，有效地整合了各類公共文化服務資源，為居民提供點單式服務，居民足不出戶、隨時隨地皆可享受各類公益性文化服務和文化產品。

四、文化館總分館制實踐的困境

（一）總分館體系不健全

文化館總分館建設的根本目的是為了使文化資源向基層傾斜，協調發展，實現資源共享。基層文化資源，尤其在山區農村，文化資源極其缺乏，文藝活動單一，老百姓文化活動參與度不高。宜昌市文化館總分館制主要在城區探索，而在縣市、鄉鎮、村層面的關注度不高，造成文化館總分館體系不完善，不能將優質資源傾斜到基層，無法整合農村文化資源，總分館制發揮效用具有很大局限性。其實，限于財政、資源、才人等方面的限度，大多數中西部的文化館總分館制建設中，主要精力都是集中于城市及周邊地區，沒有真正全覆蓋于所有農村地區，總分館制的總體效能并沒有真正完全凸顯出來。

（二）運行管理機制不完善

宜昌市在文化館總分館制分館試點探索中，地方政府部門或文化部門把分館牌子作為一種榮譽或績效，在分館建設和運作中并沒有增加投入相應的資源?！邦I導想先把牌子拿到，當時館還沒有建起來，他們想等館建起來，牌子就掛上去了。”（ 5 ）對于總分館制尚未在政府層面形成政策性文件，由宜昌市文化新聞出版廣電局出臺《關于在城區試行文化館總分館制的通知》，不能對地方政府強制性作用，得不到足夠的政策支持。筆者在調研中發現，區級文化館分館并無專職館長和業務人員，由文化部門人員兼職文化館館長或館員，社區分館層面，也無專職工作人員，由網格員或文化專干兼職，一些地方形成一種“有館無人”或“有人無館”狀況。另外，財政經費不足，區級文化館屬于二級事業單位沒有獨立財政預算體系。而總館要求分館每年至少開展兩場活動、兩場培訓，給予5 000元經費補貼。地方政府并沒有配套經費支持，分館通過選擇性舉辦活動，縮小活動的范圍、層次以“應付”總館考核。

（三）資源供給不足，服務不均衡

1.文化資源供給不足

一是城鄉之間、不同群體之間文化發展不平衡。基層文化薄弱，文化精準扶貧的力度不夠，針對農民工、留守婦女兒童、生活困難群眾文化需求特點、文化消費能力的服務項目不多，群眾多層次文化需求沒有得到有效滿足。二是文化產品不夠豐富。有些文化服務項目如文藝輔導培訓、群眾性文化活動、免費開放服務覆蓋面不全、針對性不強，群眾參與度不夠。尤其在農村地區，舉辦活動需給予農民誤工費，才能提高參與率。三是數字文化數據總量偏低，地方特色文化資源庫建設不夠，流動服務車配置不足。四是政府向社會購買公共文化服務政策不完善，政府購買服務量少且形式單一，其他部門參與文化建設的力度不夠。

2.數字化資源分散

“在新媒體時代，只靠傳統媒體進行文化建設已經行不通了，相關部門必須加快推進數字化的文化館建設。”因此，公共文化服務體系構建中，要“深入實施重大文化惠民工程，統籌推進重大公共數字文化工程，建立統一高效的基層公共數字文化服務平臺”[ 6 ]數字化是文化館總分館建設的重要抓手，是實現公共文化服務均等化、大眾化的方式之一。目前宜昌市文化館總分館建設中，數字化資源整合力度不夠，沒有真正實現資源共建共享，總館與分館之間數字資源依然“各自為政”。筆者調研中發現，文化館總館沒有將各分館的資源統一納入總館數據庫形成一個信息資源終端，無法整合各館的文化資源。不同區域之間的文化館擁有各自的手機APP客服端或微信公眾號，包含各自文化活動信息、數字文化資源，形成自己獨立的一套信息發布和反饋渠道。人們更多關注的是區域內文化館平臺的信息，較少關注其他分館資源。而且，分館數字資源覆蓋面相對狹小，輻射范圍有限，無形中形成一道資源壁壘，阻礙居民享受更多文化資源。

（四）缺少專業人才隊伍

一是公共文化機構人員數量不足，年齡結構老化，專業人才斷層現象突出。如宜昌市群藝館在編職工共有34人，年齡結構相對偏大，年輕工作人員較少?！拔覀儐挝缓苋比?，干部隊伍老年化比較嚴重，現在又抽調了部分年輕骨干下派到分館指導工作，簡直忙不過來。一方面是單位編制緊張，沒有空缺的編制;另一方面是年輕的優秀人才又不太愿意來，進不來年輕人才啊?！保?6 ）文化館分館情況更為嚴重，在編員工大多為文體局工作人員兼職，具體辦事人員以臨聘人員為主。區級文化館館長由同級文化部門領導兼職，館內無專業工作人員，大多數鄉鎮文化站工作人員也沒有達到3人標準。甚至有的地方社區、村公共文化服務中心沒有配備1名由政府購買的公益文化崗位，由社區、村委員會、社區文體網格員兼職，文化館分館工作人員形成了“非專且兼”現象。二是基層缺乏專業文化人才，輔導老師多為退休的業余人士，沒有經過相關專業的培訓。同時，對業務文化人才、文化志愿者培訓力度不夠，基層文化隊伍整體素質、服務能力急需提高。三是下派業務副館長時間安排不合理，副館長每周五才到分館開展業務工作，然而大型活動業務指導要持續數周，造成工作開展的不持續性，影響整體活動的開展?；鶎游幕枨笸ⅲ倚问蕉鄻樱屡梢晃桓别^長由于工作時間短和自身專業等因素，難以滿足旺盛的文化服務需求。

（五）考核機制不健全

考核是提高績效的一種有力途徑，也是上級部門對下級工作監督的一種方式。在宜昌市文化館總分館制探索中，總館對分館的考核涉及兩個方面內容：首先是對下派業務副館長考核，開展的業務指導、舉辦的培訓等;其次是對補貼經費要求開展兩場活動、兩場培訓進行考核。總館對自身工作人員、公益活動場次、活動內容的成效等方面沒有明確考核要求?？傪^考核業務副館長，文化局考核分館館長及館員，雙方都無權考核對方派進的人員，出現了考核不統一、社會第三方考核缺位的現象，進而出現總館對分館整體性工作的考核蒼白無力的走過場現象[ 7 ]。下派業務副館長以總館工作為主，對分館工作投入不足，總館對分館沒有相應考核，由行政部門考核，文化的公益性、大眾化、均等化等特征將不凸顯，降低文化資源供給效率。

五、完善文化館總分館制的路徑

總分館制建設作為我國文化館實現城鄉文化服務均等化的重要模式，只有當各級文化館形成一個集合體，在多個活動中達到目的的統一，共同發揮文化館的效能形成緊密聯系的整體時[ 8 ]，才能構建出一個完整的文化館總分館制服務體系。文化館總分館制建設要結合本地區具體需求，立足于當前本地區社會經濟發展水平，不斷革新建設過程中存在的各種問題。這就需要健全總分館服務體系，強化總分館制的運行管理制度，增強資源供給能力，加強人才隊伍建設，以及健全考核評價制度等方面著手改進，真正發揮文化館在公共文化服務體系中的作用，實現文化治理的效能。

（一）健全總分館服務體系

健全的服務體系是提高公共文化效能的基本條件之一，完善文化館總分館服務體系才能真正實現文化資源整合與優化配置，發揮文化館整體服務水平。建構一體化服務體系，有利于公共文化服務均等化發展，確保民眾同等享受公共文化服務權益。我國地域范圍廣，地區之間的差異較大。因而，在統籌城鄉發展的過程中，不能采取“一刀切”的辦法，追求同質化的建設與發展模式。大部分中西部地區經濟發展相對落后，資源也有限，可以因地制宜地建設文化館總分館制。如文化館總分館制建設的初期可以嘗試以市群藝館為總館，以發揮市域的優勢資源，帶動縣域文化發展，進而統一協調和配置全市的文化資源向基層延伸;以縣區文化館為一級分館，街道、鄉鎮綜合文化站為二級分館，社區、村文化活動中心為三級分館的總分館服務模式。然后再將文化資源、權力等下放到縣域，推動以縣域為中心的文化館總分館制建設。在統籌城鄉發展過程中，我們也應該明白，農村、基層才是公共服務的薄弱環節、短板，總分館制建設的初衷在于統籌資源向農村和基層傾斜和延伸，提升基層公共文化服務能力和水平，促進公共文化服務的均等化，使得農村文化能真正發揮文化服務和治理的效能。

（二）強化運行管理制度

一是建立文化館理事會制度，轉變法人治理結構。根據政事分開、管辦分離的思路，建立權責明確、監管有力的文化館理事會制度。在理事會成員構成方面，應有政府、文化、經濟、社會等各領域人員組成，共同探討文化館發展事宜;在理事會的管理方面，按一定比例選舉產生的理事會成員有能力、有意愿為文化館總分館制建設出謀劃策，擴大參與和監督范圍，降低運行成本，提高管理效率。二是將總分館建設納入行政績效考核范圍，倒逼行政負責人重視公共文化服務建設，將文化建設放置在政府工作的重要位置。同時，厘清和明確文化館總館與文體局之間的職權、管理、權責等關系，以防止交叉管理導致“政出多頭”而降低文化館總分館的服務能力。三是經費保障制度。首先納入財政預算，成立專項經費，制定文化館總分館制建設和運行經費制度，形成財政經費動態管理機制，逐年增加財政投入，確保文化館總分館制運行績效。其次經費適當向農村傾斜，農村基礎設施落后，建設難度相對較大，補齊農村公共文化服務短板的基礎是要增加財政投入，強化農村基礎設施、設備建設。再次鼓勵社會捐贈，制定相應的優惠政策鼓勵，積極引導社會資本、民間資本等參與公共文化服務體系建設。

（三）增強資源供給能力

一是打破行政區劃限制，建立區域文化資源調配制度。形成以市級為調配中心，縣區級為實施主體，建立區域文化資源統一配送系統，配套建立文化聯動經費分攤機制，實現城鄉之間、不同區域之間文化聯動，達到資源互補，提升綜合效益。二是根據居民需求，突出特色服務。文化館分館依據不同的區域、人文風情、民俗文化等特點，形成差異化服務機制，提供服務與當地特色結合，實現資源互補。文化館總分館制建設要綜合各種信息，最大限度地滿足基本不同群體的基本公共文化服務需求。三是完善社會力量參與文化館總分館制建設機制。社會力量的廣泛參與是構建現代公共文化服務體系的大趨勢，通過政府購買、項目補貼、以獎代補等方式激勵社會力量參與文化館總分館制建設，完善公共文化服務體系，提高文藝活動的質量和效率。四是建立技術支撐制度。如今信息技術已經直接影響人們的生活方式，先進技術應用對于提高公共文化服務效能而言，一定意義上具有決定性的作用[ 9 ]。因此，文化館總分館制建設必須要廣泛利用先進技術應用，整合總館與分館的數字文化資源，打造“文化E家”數字文化平臺。同時，施以行政力量，要求文化主管部門重視“文化E家”平臺建設，納入行政考核范圍，提高數字文化資源整合力度。

（四）加強人才隊伍建設

人才隊伍是文化館總分館制建設的關鍵環節。一是建立文化館總館下派文化輔導員制度，增強總館對分館專業人才支持力度。與高校聯動，打通高校人才鏈，將高校人才資源科學、合理、高效地整合到分館平臺，為推動分館良性運行提供源源不斷的智力支持。堅持需求導向，根據分館需求，嚴格選拔文藝人才，并建立業務培訓制度;各級政府建立獎勵制度，激發文化輔導員工作熱情;設置文化輔導員專項經費，納入財政預算，確保?？顚Ｓ?，提供充足資金;統一制定考核標準，按照“主管部門評價、高校評價、群眾滿意度測評”三方聯評的方式進行考核，將考核結果反饋高校，記入學生檔案。二是基層政府建立健全人才引進制度。合理設置公共文化崗位，采取靈活機動的方式引進人才，優化專業人才隊伍結構;建立公共文化專家資源庫，吸引鄉土文化人才、文化能人進館工作，形成公共文化優秀人才儲備庫，并建立優秀人才獎勵制度。三是完善文化志愿者招募管理辦法，做好文化志愿者招募管理工作。加強對文化志愿者的日常管理工作，實現文化志愿者、服務對象、活動項目有效對接。四是強化基層工作人員培訓，總館定期承擔對分館人員培訓的職能，定時舉辦培訓班或組織外出學習，提高館員業務水平。

（五）健全考核評價制度

一是主管部門考核。由文化主管部門制定詳細的考核方案，制定科學的考核指標，明確總分館之間以及文化部門的考核方式、考核程序等，統一考核標準，并公示考核結果。二是同行評議制度。首先對評議人員的嚴格挑選和專業培訓，其次考核的過程中，對于文化活動的考核不能只停留數據上、文本上的考核，應既要了解文化活動的策劃和開展情況，也要深入現場觀察，并參與群眾交流，了解活動或培訓的效果。同時，建立健全第三方評估制度，完善公共文化服務評估機制。三是居民滿意度調查反饋，作為公共文化服務的直接接受者和體驗者，最能真實地反饋文化服務的績效。應定期隨機向居民發放問卷調查，收集民意反饋，多角度傾聽群眾意見，將群眾滿意度作為重要考核指標，建立“城鄉居民公共文化服務滿意度指數”。

注釋：

按照學術慣例，本文對人名進行了相應的技術處理。

（1）資料來源：2017年4月16日宜昌市西陵區文化館訪談錄音整理。

（2）資料來源：2017年4月14日宜昌市群藝館訪談錄音整理。

（3）資料來源：2017年4月15日宜昌市伍家崗區文體局訪談錄音整理。

（4）資料來源：2017年4月16日宜昌市西陵區文體局訪談錄音整理。

（5）資料來源： 2017年4月17日宜昌市點軍文體局訪談錄音整理。

（6）資料來源：2017年4月14日宜昌市群藝館訪談錄音整理。

參考文獻：

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[6]《關于加快構建現代公共文化服務體系的意見》即將出臺[EB/OL].（2015-01-05）[2020-07-05].http：//www.gov.cn/xinwen/2015-01/05/content_2800419.htm.

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[責任編輯：陳麗華]